行政執(zhí)法與刑事司法銜接中勞動者權益保護現(xiàn)狀調(diào)查

——以“惡意欠薪”刑法規(guī)制為視角

謝聞波、喬君英、董震

黨的十九大報告提出，完善政府、工會、企業(yè)共同參與的協(xié)商協(xié)

調(diào)機制，構(gòu)建和諧勞動關系。當前，全國正推進大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新,

上海大力推進優(yōu)化營商環(huán)境，需要構(gòu)建完善的勞動關系保障機制，完

善勞動關系保護的法律制度作為根本保證。然而，“惡意欠薪”行為

依然時有發(fā)生，屢屢引發(fā)群體性事件，對勞動關系、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟

發(fā)展造成嚴重影響c本調(diào)研以“惡意欠薪”刑法規(guī)制為切入點，對行

政執(zhí)法與刑事司法銜接中勞動者權益保護現(xiàn)狀調(diào)查，并提出相關的意

見和建議。

一、調(diào)研基本情況

“惡意欠薪”是指用工單位或者個人以轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、逃匿等方法逃

避支付或有能力支付而不支付勞動者勞動報酬的行為。2011年我國

《刑法修正案（八）》將“惡意欠薪”數(shù)額較大且經(jīng)政府有關部門責

令支付仍不支付的行為納入刑法規(guī)制范疇，并確定為“拒不支付勞動

報酬罪”。但本市總體上，拒不支付勞動報酬案件總量仍較少，分布

不均衡，特別在行刑銜接過程中存在不少操作難題。

調(diào)研采取實地走訪、問卷調(diào)查、座談會、專題研討會等形式進行。

調(diào)研組先后走訪了市人社局、市檢察院、市總工會，與青浦、嘉定、

閔行、浦東、寶山等多家人社局勞動監(jiān)察部門座談交流；選擇中心城

區(qū)和郊區(qū)的徐匯、奉賢兩區(qū)對人社、公安、檢察、法院等部門進行重

點走訪交流；召開由人社、公安、檢察、法院人員和法學專家、律師

代表共同參與的專題研討會；對市、區(qū)兩級17家檢察院偵監(jiān)部門進

行了問卷調(diào)查。通過上述調(diào)研，調(diào)研組獲得了較詳實的基礎材料，初

步了解了現(xiàn)狀，梳理了問題。

二、“惡意欠薪”刑法規(guī)制現(xiàn)狀及問題

（一）勞動者權益保護范疇中“惡意欠薪”行為行政規(guī)制現(xiàn)狀

1、“惡意欠薪”行為行政處理主要途徑及成效

勞動仲裁和勞動監(jiān)察化解糾紛。目前“惡意欠薪”行政規(guī)制途徑

主要包括為勞動仲裁和勞動監(jiān)察。2015-2017年期間，全市勞動仲裁

受理欠薪案件3萬余件，勞動監(jiān)察機構(gòu)受理欠薪案件L9萬余件，其

中勞動仲裁環(huán)節(jié)對欠薪勞動糾紛化解率在50%以上，勞動監(jiān)察化解率

在80%以上，較為有力的維護了勞動者權益。

欠薪保障金制度實現(xiàn)托底保障。同時，針對企業(yè)因破產(chǎn)、解散或

經(jīng)營者隱匿等欠薪主體無力支付的情況，本市2007起建立欠薪保障

金制度，通過積累用工企業(yè)支付的工資保證金，在出現(xiàn)上述情形時由

人社部門先行墊付部分工資或基本生活費，幫助解決被欠薪勞動者的

臨時生活困難。至今，欠薪保障金墊共欠薪4.93億元，涉及用工單

位1474戶，惠及勞動者7.8萬人。

信用懲戒手段初見成效。針對“惡意欠薪”主體，本市還探索欠

薪企業(yè)“黑名單”和失信聯(lián)合懲戒。如徐匯區(qū)人社部門自2014年起

探索“書面抄告制度”，逐漸取得成效。?2015年本市出臺《上海市

勞動保障重大違法行為社會公布辦法（試行）》對存在重大、惡意勞

動保障違法行為企業(yè)列入“黑名單”，在行政處理/處罰的同時向社會

公布。至今，市人社部門公布了四批68家勞動保障存在重大違法的

企業(yè)。同時，與市發(fā)改委、市工商局嘗試聯(lián)合懲戒，將有關行政處理

處罰信息納入全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和上海市公共信用信息服

務平臺，初步實現(xiàn)信息歸集、共享，發(fā)揮有關部門職能優(yōu)勢對失信企

業(yè)聯(lián)合信用懲戒，使失信企業(yè)一處違法、處處受限。2017年，市人

社部門共通報不誠信單位信息182條。

2、行政處理途徑的局限性

隨著“惡意欠薪”手段的日趨隱蔽和翻新，行政處理途徑也暴露

出其諸多局限性：

一是行政處理程序和周期較長，維權和處理成本較高。勞動仲裁

從受理至裁決至少需要45日，勞動監(jiān)察從受理至作出決定至少60日，

如勞動監(jiān)察機構(gòu)申請法院強制執(zhí)行，還需6個月待訴期。期間，惡意

欠薪主體很可能對資產(chǎn)進行隱匿、處置，勞動者維權、行政處理和法

院執(zhí)行成本均較高C

二是行政調(diào)查取證手段有限。人社部門囿于法定權力所限，難以

對用工單位財務資產(chǎn)狀況予以實質(zhì)性深入查證，確認欠薪主體支付能

力，防范資產(chǎn)轉(zhuǎn)移和欠薪主體逃匿存在困難。如勞動者或欠薪主體未

形成書面用工、工資發(fā)放證明，或遺失、隱匿相關材料，人社部門后

】徐匯區(qū)人社部門從2014年起將本區(qū)勞動監(jiān)察具體行政處理結(jié)果書面抄告市工商局及各區(qū)市場監(jiān)管部門，

至今已累計111份。從收效甚微到初見成效，目前共有9家企業(yè)因受到被抄告單位督促，主動補發(fā)勞動報

酬462萬元，涉及勞動者390余人次。

期亦難以獲取相關證據(jù)材料。

三是行政處理效果不盡理想。一旦欠薪主體拒不接受行政處理或

整改，人社部門需申請法院強制執(zhí)行，由于缺乏防范隱匿、處分財產(chǎn)

必要的保全手段，法院對名下無財產(chǎn)或隱匿、處置財產(chǎn)的“惡意欠薪”

主體難以真正執(zhí)行到位，往往作“本次執(zhí)行終結(jié)”處理。同時法院多

會建議人社部門啟動欠薪保障金墊付，墊付后法院即視為執(zhí)行完畢而

結(jié)案，相應的限制高消費、出境等令狀同時撤銷，僅靠人社部門對惡

意欠薪主體進行事后追償幾無可能。造成事實上國家墊付、欠薪主體

逍遙法外卻乏追究措施的悖論，這也是此次調(diào)研中人社部門反映較為

強烈的情形之一。

（二）本市“惡意欠薪”入罪后刑法規(guī)制狀況

正是由于行政處理還存在一定的局限性，2011年我國在《刑法

修正案（八）》中將“惡意欠薪”納入刑法規(guī)制的范疇，力求進一步

加大打擊和治理力度。此后，最高人民法院于2013年頒布《關于審

理拒不支付勞動報酬刑事案件適用法律若干問題的解釋》，人力資源

和社會保障部于2014年制發(fā)《關于加強涉嫌拒不支付勞動報酬犯罪

案件查處銜接工作的通知》，本市公檢法人社部門于2015年制發(fā)《關

于做好涉嫌拒不支付勞動報酬犯罪案件查處銜接工作的意見》的通

知，都為“惡意欠薪”刑法規(guī)制作出了具體指導。

1、“惡意欠薪”入罪的立法原意

現(xiàn)有刑法修正案、司法解釋明確了拒不支付勞動報酬罪中“勞動

報酬”含義、“惡意欠薪”具體行為、行政前置程序、定罪量刑標準、

從寬處罰情形、單位犯罪等問題，對適用打擊提供了有力依據(jù)。從法

條規(guī)定可以看出，立法者通過立法技術嚴格限定了入罪的行為要素，

并設定了前置性的入罪條件和非刑罰處罰措施，體現(xiàn)出防止擴大入罪

的思路。2

本市查處拒不支付勞動報酬案件數(shù)量情況

-20

一監(jiān)察移送一公安立案

2、本市拒不支付勞動報酬罪刑事案件處理情況

“惡意欠薪”入罪后，本市2011年-2015年拒不支付勞動報酬犯

罪移送及立案呈明顯增長趨勢，2015年達到頂峰，2016年后趨于平

穩(wěn)。

2015年-2017年，公安機關向檢察機關提請批準逮捕47件50人，

檢察機關批準逮捕38人；提起公訴51件，法院判決42件，逮捕率為76%,

已判決率為86%。從批捕案件來看，拒不支付犯罪刑事處理主要集中

于郊區(qū)，僅奉賢、青浦兩區(qū)案件占批捕一半以上；涉案情形逃匿的占

全部案件的90%以上，僅有4件認定為有能力支付而拒不支付情形；較

2根據(jù)《刑法》第276條規(guī)定，拒不支付勞動報酬數(shù)額較大，經(jīng)政府有關部門責令支付仍不支付的，才予以

刑事追究。同時又規(guī)定，尚未造成嚴重后果，在提起公訴前支付勞動者的勞動報酬，并依法承擔相應賠償

責任的,可以減輕或者免除欠罰。

為集中于建筑、家具制造、服飾加工、餐飲業(yè)等行業(yè)占涉案企業(yè)總數(shù)

的68%；案值多在10萬元-至50萬元之間，涉案勞動者人數(shù)多在10T00

人之間，上述兩項案件占比分別為66%、43%；案發(fā)后采取刑拘、逮捕

強制措施及判決后，主動支付部分或全部拖欠工資的約為66%,勞動

保障部門欠薪墊付的為30%左右。

■案件數(shù)

2015?2017年公安報捕案件2c15.2017年公安報捕案件

欠薪人數(shù)分布圖欠薪金額分布圖

年拒不支付勞

2015-20172015-2017年拒不支付勞動報

動報酬判決案件區(qū)域分布酬起訴判決刑期分布

■寶山2■建刊《奈因：訴

■奉賢

■閔行

青浦

■黃埔

二嘉定

浦東

可以看出，“惡意欠薪''入罪后，一是集中打擊了一批社會上惡

意欠薪的行為，在較大程度上取得了讓欠薪犯罪嫌疑人/被告人支付

勞動工資的效果。二是惡意欠薪行為發(fā)生和打擊區(qū)域、領域較為集中

于城市郊區(qū)勞動密集型的加工業(yè)、制造業(yè)。三是案發(fā)情形主要為逃匿,

以有能力支付而拒不支付認定處理的極少。四是勞動保障部門仍采取

了一定欠薪墊付措施，但總體追償效果較差。

3、拒不支付勞動報酬罪司法實踐爭議

對“惡意欠薪”予以刑事打擊取得了一定的效果，但與立法和社

會預期仍存一定差距，究其原因主要還在于實務部門對法條部分術語

和適用標準存在模糊認識和分歧。

對“勞動報酬”認定存在分歧。當前對于“勞動報酬”的外延仍

然模糊，如是否包括勞動保險類費用、職工福利等仍存較大爭議，勞

動關系是否作為勞動報酬之基礎仍未予以明晰。

對“政府有關部門責令支付“理解存在分歧。司法解釋未對“政

府其他有關部門”作明確規(guī)定，有觀點認為僅指各級勞動行政相關部

門，也有觀點認為還應包括政府的其他職能部門，還有觀點認為應包

括但不限于勞動爭議仲裁相關部門及法院等。

對“責令支付”理解存在分歧。有觀點認為是人社部門責令支付

勞動報酬裁決屬行政裁決，有觀點認為是行政強制措施、行政命令。

對于“責令支付”的指定期限、次數(shù)多少、期限屆滿移送司法機關的

時限等均未明確，欠薪主體對責令支付行為，能否提起行政復議、行

政訴訟也存在爭議C

對“有能力支付而不支付“如何理解存在分歧。司法解釋對如何

認定有支付能力未明確規(guī)定，對支付能力是否為欠薪主體可支配財

產(chǎn)，是否包含籌資能力，經(jīng)營項目風險是否影響支付能力判定存有爭

議。對支付能力是實質(zhì)性判斷，還是形式審查，時間上如何界定也意

見不一。

（三）“惡意欠薪”行刑銜接操作的困境

1、區(qū)域推進不平衡。2004年本市啟動行刑銜接機制時并未包括

人社部門，導致各區(qū)參與建設推進情況也不均衡。目前本市16個區(qū)

中正式納入銜接機制的區(qū)級人社部門僅有8家，通過行刑銜接平臺移

送過案件的僅有5家，人社部門分別與公、檢、法等形成過工作機制

的僅6家（其中涵蓋人社、公、檢、法四部門的僅1家），均未超過

50%o至今尚有3個區(qū)檢察院偵監(jiān)部門從未受理過拒不支付勞動報酬

案件。

2、銜接操作有困難。根據(jù)對市區(qū)兩級17家檢察機關的問卷調(diào)查,

當前“惡意欠薪”案件行刑銜接不暢原因如下圖。可見，目前操作困

境主要體現(xiàn)在以下兩方面：

案件查處標準不統(tǒng)一。人社部門與公安、檢察機關就案件查處移

送標準尚無統(tǒng)一清晰界定。一是證據(jù)轉(zhuǎn)化標準不統(tǒng)一。勞動監(jiān)察機構(gòu)

現(xiàn)無統(tǒng)一取證標準，特別在逃匿情形案件中，一般只能獲得勞動者單

方陳述，證據(jù)較難達到刑事證據(jù)規(guī)格。同時，刑訴法雖明確了可轉(zhuǎn)化

為刑事訴訟證據(jù)的行政執(zhí)法證據(jù)種類，但未明確其他種類證據(jù)采信標

準，導致部門間理解適用存在差異。而且，目前本市各區(qū)公安機關立

案標準也不統(tǒng)一，加之因勞動者流動公安機關無法轉(zhuǎn)化取證的情況，

進一步導致了證據(jù)轉(zhuǎn)化標準不一。二是他方墊付欠薪是否追究刑責存

在爭議。啟動欠薪保障金墊付，或協(xié)調(diào)第三方墊付后，法院執(zhí)行部門

會視為執(zhí)行完畢而結(jié)案。部分公安、檢察機關認為，在第三方墊付情

況下，不能以拒不支付勞動報酬罪來追究欠薪主體刑責，導致相當部

分案件就此“流產(chǎn)”。

移送銜接機制不完善。一是“惡意欠薪”案件行刑銜接總體機制

不完善。由于缺乏市級層面統(tǒng)一要求，在信息互聯(lián)互通，避免有案難

移等方面效果不佳。根據(jù)市人社局問卷調(diào)查，全市僅37%的勞動監(jiān)察

員表示已在行刑銜接平臺輸入信息，僅有20%認為平臺運行良好，35%

表示沒有或基本不用行刑銜接平臺，還有45%表示不清楚行刑銜接事

宜。

行刑銜接勞動監(jiān)察員調(diào)杳情況圖

勞動監(jiān)察貝

二是提前介入機制未有效落實。為防止案件線索和證據(jù)鏈斷裂，

人社、公安雙方建立提前介入機制十分必要。但因擔心群體性矛盾風

險轉(zhuǎn)移和后期訴訟困難，部分公安機關不愿介入前期行政調(diào)查，導致

提前介入機制虛置。本市90%以上勞動監(jiān)察員表示公安機關未提前介

入過或不清楚是否提前介入過，這也是后期證據(jù)轉(zhuǎn)換難的重要原因之

一。三是考核引導磯制未健全?！皭阂馇沸健卑讣∽C工作量大、嫌

疑人抓捕難、抓捕人數(shù)少，公安機關缺乏相應激勵引導機制，辦案積

極性不高，加之立案、撤案等內(nèi)部指標考核，對立案比較慎重。個別

地區(qū)甚至多個年度立案率為零。四是移送后溝通反饋機制缺乏。人社

部門在向公安機關移送涉嫌拒不支付勞動報酬案件后，部分區(qū)對進入

訴訟環(huán)節(jié)的進展、后續(xù)支付欠薪等信息缺乏及時反饋，溝通反饋機制

未有效建立。

三、解決“惡意欠薪”刑法規(guī)制問題的對策與建議

針對“惡意欠薪”行為入罪和行刑銜接中存在的問題，調(diào)研組認

為應當借鑒已有成熟經(jīng)驗，多方施策進行補充和完善，強化對勞動者

權益保護，維護社會穩(wěn)定。

（一）本市可借鑒模式

本市較為成熟銜接模式主要有奉賢模式、青浦模式、浦東模式。

奉賢模式由勞動監(jiān)察機構(gòu)責令欠薪主體改正及催告無果后，將涉器案

件移送公安機關立案偵查；青浦模式以勞動監(jiān)察、勞動仲裁并行辦案

為特點，勞動監(jiān)察機構(gòu)限期責令改正無果后，將涉罪案件移送公安機

關立案偵查。同時，勞動監(jiān)察機構(gòu)引導勞動者申請勞動仲裁，裁決后

由勞動者申請法院強制執(zhí)行；浦東模式貝!是引導勞動者申請勞動仲

裁，勞動監(jiān)察機構(gòu)根據(jù)裁決確定的欠薪事實，二次責令改正無果后，

將涉罪案件移送公安機關立案偵查。目前奉賢、青浦兩區(qū)操作較為成

功，刑事立案、起訴、判決數(shù)均高居全市前列，浦東模式形成較晚，

實踐后亦有很較大提升。三種模式之所以取得成效：一是區(qū)域高度重

視，政法委、監(jiān)察等部門牽頭督導，工作頂層推進；二是聯(lián)席會議、

個案協(xié)調(diào)、提前介入、案件反饋等聯(lián)動機制完善，銜接有據(jù)可依c三

是均通過會議紀要等形式形成較為統(tǒng)一的證據(jù)標準，取證有的放矢。

（二）相關對策建議

結(jié)合上述三種成熟模式的經(jīng)驗，建議采取以下措施：

1、進一步統(tǒng)一思想認識和執(zhí)法理念。立法將“惡意欠薪”入罪

的同時又設定了略顯苛刻的前置條件，旨在確保打擊與保障的平衡。

在行刑銜接過程中，各方應充分考慮該罪的特殊性，樹立以打擊促保

障的執(zhí)法理念，不盲目追求移送率、立案率、起訴判決率。建議適度

降低公安機關刑事立案的證據(jù)標準，使更多涉嫌“惡意欠薪”案件能

通過刑事調(diào)查查清事實、督促支付。同時，嚴格把握定罪證據(jù)標準和

尺度，對部分立案后能夠主動支付的犯罪嫌疑人作謙抑性處理，最終

實現(xiàn)勞資和諧、社會穩(wěn)定。

2、完善行刑銜接信息共享平臺。在市級層面將人社部門統(tǒng)一納

入行刑銜接平臺，改變各區(qū)各自為政的局面，由牽頭單位（法制力、、

監(jiān)察局、檢察院、商務委等）協(xié)調(diào)做好平臺建設工作，實現(xiàn)信息互聯(lián)

共享，推進網(wǎng)上移送、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上監(jiān)督。其中，人社部門做好信

息錄入、網(wǎng)上移送，公安機關及時錄入是否受理、是否立案等信息，

檢察機關依法履行監(jiān)督立案職責，及時發(fā)現(xiàn)和糾正有案不移、有案難

移等問題。

3、建立多方聯(lián)動查處監(jiān)督機制?，F(xiàn)階段應完善包括聯(lián)席會議、

個案會商、提前介入和考核監(jiān)督在內(nèi)的聯(lián)動查處監(jiān)督機制。建議人社

部門積極爭取建立由同級政法委牽頭，形成人社、公安、檢察、法院

等參與的聯(lián)席會議制度，定期研究解決工作重點和存在問題，提升銜

接效果。針對疑難復雜案件，建立由人社、公安、檢察等部門參與的

個案會商制度，就立案追訴標準、證據(jù)固定等問題進行研討，確保案

件有序辦理。針對涉案人員眾多、社會影響較大或故意銷毀證據(jù)、轉(zhuǎn)

移財產(chǎn)等情形，落實提前介入機制，由公安、檢察機關派員提前介入

維穩(wěn)、教育、甄別、固證，提前開展涉罪調(diào)查，保障后續(xù)銜接。針對

銜接整體工作，完善考核監(jiān)督機制，一方面借鑒本市食藥品行刑銜接

經(jīng)驗，由人社、公安部門將查處打擊犯罪，落實機制情況納入本系統(tǒng)

目標考核，調(diào)動辦案人員積極性，推動銜接機制落實；另一方面，落

實檢察監(jiān)督機制，加強移送和立案監(jiān)督工作，保障銜接推進。

4、統(tǒng)一案件移送標準和銜接程序，及時匯總發(fā)布典型案例指導。

建議市級相關部門在聯(lián)席會議和原有行刑銜接程序基礎上，形成全市

性的查處標準和操作規(guī)范，進一步規(guī)范人社、公安、檢察、法院等職

責分工，明確人社部門移送案件、公安機關受理案件等程序，進一步

明確行政、司法機關查處要求，統(tǒng)一證據(jù)標準，避免繼續(xù)出現(xiàn)區(qū)域不

平衡等現(xiàn)象。進一步發(fā)揮檢察機關在行刑銜接中承上啟下的紐帶作

用，跨前一步，及時參與人社部門調(diào)查取證和公安機關立案前會商，

增強移送立案證據(jù)材料完備性、規(guī)范性，提升公安機關立案偵查的信

心和積極性3。同時，市級檢察機關適時匯總發(fā)布各區(qū)典型案例，促

進法律適用的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。?

5、強化聯(lián)合信用懲戒的頂層設計和信息平臺聯(lián)通應用。目前還

未有統(tǒng)一的聯(lián)合懲戒法律法規(guī)出臺，實際操作中存在一定的阻礙和法

律風險。建議至少在市級層面出臺地方性規(guī)章等依據(jù)指引后續(xù)操作。

繼續(xù)嘗試將有關“惡意欠薪”行政處理處用信息納入全國企業(yè)信用信

息公示系統(tǒng)和上海市公共信用信息服務平臺，對惡意欠薪主體定期公

示公開，完善“黑名單”制度。人社、市場監(jiān)管等部門實現(xiàn)部門間信

息歸集、共享，發(fā)揮部門職能優(yōu)勢加大對失信企業(yè)的聯(lián)合懲戒，在行

政許可、資質(zhì)審核、市場準入等方面依法予以限制。法院執(zhí)行部門在

3如徐匯區(qū)人社部門2012年至2016年共向公安機關移送案件16件，公安立案3件，移送成功率僅18.7%。

2017年納入兩法銜接平臺并勺公、檢聯(lián)合簽訂聯(lián)動機制后,共移送3件，全部成功立案,移送成功率為100%,

4如對于欠薪主體以逃匿等方式逃避支付勞動報酬，不以“具有支付能力”為入罪前提，奉賢區(qū)早在2014

年相關判例就已明確，且得到市檢察院檢委會通報肯定。但本次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)仍有部分區(qū)各方對?此并不掌握,

仍存在較大爭議。

執(zhí)行中，發(fā)現(xiàn)未履行支付欠薪法律義務的，采取納入失信執(zhí)行人名單、

限制高消費、出入境限制、司法拘留等措施予以限制，并及時將涉罪

線索移送公安機關立案偵查。同時建議法院在案件流程管理中修訂執(zhí)

行結(jié)案的相關規(guī)定，對人社部門欠薪保障金追償不到位的企業(yè)不作結(jié)

案處理，提高欠薪保障金追償率。

6、加強銜接中法律法規(guī)空白問題研究。一是對欠薪作出行政處

理決定后人社部門能否申請財產(chǎn)保全加強研究。勞動監(jiān)察行政處理決

定申請法院強制執(zhí)行前存在六個月待訴期，欠薪主體存在隱匿、處置

資產(chǎn)可能，人社部匚能否申請財產(chǎn)保全，在行政法規(guī)及法律上為空白。

建議市人社局與市高級法院等部門溝通，完善勞動監(jiān)察執(zhí)法與司法執(zhí)

行的銜接，探索建立本市欠薪類行政處理決定及時財產(chǎn)保全制度，保

障作出行政處理決定后，人社部門能夠及時對惡意欠薪主體隱匿、處

置資產(chǎn)能夠及時申請法院財產(chǎn)保全。二是完善拒不支付勞動報酬罪與

拒不執(zhí)行判決裁定罪的銜接。拒不執(zhí)行判決裁定罪與拒不支付勞動報

酬罪的犯罪構(gòu)成不盡相同，可以互為補充、銜接，如“惡意欠薪”行

為不能滿足拒不支付勞動報酬罪構(gòu)成時，進入法院強制執(zhí)行環(huán)節(jié)可能

會符合拒不執(zhí)行判決裁定罪的情形。但目前如拒不執(zhí)行判決裁定罪中

“有能力執(zhí)行而拒不執(zhí)行”中的“有能力”只是在法院裁定之前，則

可能無法滿足該罪構(gòu)成要件。因此，建議完善拒不支付勞動報酬暈和

拒不執(zhí)行判決裁定罪和申請強制執(zhí)行的相關法規(guī)，加強兩罪的適用銜

接，形成互補適用格局，防止“惡意欠薪”行為人刻意逃避刑事打擊。

一、調(diào)研基本情況

“惡意欠薪”是指用工單位或者個人以轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、逃

匿等方法逃避支付或有能力支付而不支付勞動者勞動報酬

的行為。2011年我國《刑法修正案（八）》將“惡意欠薪”

數(shù)額較大且經(jīng)政府有關部門責令支付仍不支付的行為納入

刑法規(guī)制范疇，并確定為“拒不支付勞動報酬罪”。但上

海市總體上，拒不支付勞動報酬案件總量仍較少，分布不

均衡，特別在行刑銜接過程中存在不少操作難題。

調(diào)研采取實地走訪、問卷調(diào)查、座談會、專題研討會

等形式進行。調(diào)研組先后走訪了市人社局、市檢察院、市

總工會，與青浦、嘉定、閔行、消東、寶山等多家人社局

勞動監(jiān)察部門座談交流；選擇中心城區(qū)和郊區(qū)的徐匯、奉

賢兩區(qū)對人社、公安、檢察、法院等部門進行重點走訪交

流；召開由人社、公安、檢察、法院人員和法學專家、律

師代表共同參與的專題研討會；對市、區(qū)兩級17家檢察院

偵監(jiān)部門進行了問卷調(diào)查。通過上述調(diào)研，調(diào)研組獲得了

較詳實的基礎材料，初步了解了現(xiàn)狀，梳理了問題。

二、行政執(zhí)法中的勞動者權益保護：“惡意欠薪”行

為行政規(guī)制現(xiàn)狀

（一）“惡意欠薪”行為行政規(guī)制主要途徑及成效

1.勞動仲裁和勞動監(jiān)察有效化解糾紛?！皭阂馇沸健?/p>

行政規(guī)制途徑主要包括勞動仲裁和勞動監(jiān)察。2015至2017

年期間，上海市勞動仲裁受理欠薪案件3萬余件，勞動監(jiān)

察機構(gòu)受理欠薪案件1.9萬余件，其中勞動仲裁環(huán)節(jié)矛盾

對欠薪勞動糾紛化解率在50%以上，勞動監(jiān)察化解率在80%

以上，較為有力地維護了勞動者權益。

2.欠薪保障金制度實現(xiàn)托底保障。針對企業(yè)因破產(chǎn)、

解散或經(jīng)營者隱匿等欠薪主體無力支付的情況，上海市

2007起建立欠薪保障金制度，通過積累用工企業(yè)支付的工

資保證金，在出現(xiàn)上述情形時由人社部門先行墊付部分工

資或基本生活費，幫助解決被欠薪勞動者的臨時生活困難。

至今，欠薪保障金墊共欠薪4.93億元，涉及用工單位1474

戶，惠及勞動者7.8萬人。

3.信用懲戒手段初顯成效。針對“惡意欠薪”主體，

上海市探索欠薪企業(yè)“黑名單”和失信聯(lián)合懲戒。如徐匯

區(qū)人社部門自2014年起探索“書面抄告制度”。①2015

年上海市出臺《上海市勞動保障重大違法行為社會公布辦

法（試行）》對存在重大、惡意勞動保障違法行為企業(yè)列

入“黑名單"在行政處理/處罰的同時向社會公布。至今,

市人社部門公布了四批68家勞動保障存在重大違法的企

業(yè)，同時，與市發(fā)改委、市工商局嘗試聯(lián)合懲戒，將有關

行政處理處罰信息納入全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和上海

市公共信用信息服務平臺，初步實現(xiàn)信息歸集、共享，發(fā)

揮有關部門職能優(yōu)勢對失信企業(yè)聯(lián)合信用懲戒，使失信企

業(yè)一處違法、處處受限。2017年，市人社部門共通報不誠

信單位信息182條。

（二）行政規(guī)制的局限性

隨著“惡意欠薪”手段的日趨隱蔽和翻新，行政規(guī)制

也暴露出其諸多局限性：

1.行政處理程序和周期較長，維權和處理成本較高。

勞動仲裁從受理至裁決至少需要450,勞動監(jiān)察從受理至

作出決定至少60日，如勞動監(jiān)察機構(gòu)申請法院強制執(zhí)行，

還需6個月待訴期。期間，惡意欠薪主體很可能對資產(chǎn)進

行隱匿、處置，勞動者維權、行政處理和法院執(zhí)行成本均

較高。

2.行政調(diào)查取證手段有限。人社部門囿于法定權力所

限，難以對用工單位財務資產(chǎn)狀況予以實質(zhì)性深入查證，

確認欠薪主體支付能力，防范資產(chǎn)轉(zhuǎn)移和欠薪主體逃匿存

在困難。如勞動者或欠薪主體未形成書面用工、工資發(fā)放

證明，或遺失、隱匿相關材料，人社部門后期亦難以獲取

相關證據(jù)材料。

3.行政處理效果不盡理想°一且欠薪主體拒不接受行

政處理或整改，人社部門需申請后院強制執(zhí)行。由于缺乏

防范隱匿、處分財產(chǎn)必要的保全手段，法院對名下無財產(chǎn)

或隱匿、處置財產(chǎn)的“惡意欠薪”主體難以真正執(zhí)行到位,

往往作“本次執(zhí)行終結(jié)”處理。同時，法院大多會建議人

社部門啟動欠薪保障金墊付，墊付后法院即視為執(zhí)行完畢

而結(jié)案，相應的限制高消費、出境等令狀同時撤銷，僅靠

人社部門對惡意欠薪主體進行事后追償幾無可能，造成事

實上國家墊付、欠薪主體逍遙法外卻乏追究措施的悖論，

這也是此次調(diào)研中人社部門反映較為強烈的情形之一。

三、刑事司法中的勞動者權益保護：“惡意欠薪”行

為的刑法規(guī)制現(xiàn)狀

正是由于行政處理還存在一定的局限性，2011年我國

在《刑法修正案（八）》中將“惡意欠薪”納入刑法規(guī)制

的范疇，力求進一步加大打擊和治理力度。此后，最高人

民法院于2013年頒布《關于審理拒不支付勞動報酬刑事案

件適用法律若干問題的解釋》，人力資源和社會保障部于

2014年制發(fā)《關于加強涉嫌拒不支付勞動報酬犯罪案件查

處銜接工作的通知》，上海市公檢法人社部門于2015年制

發(fā)《關于做好涉嫌拒不支付勞動報酬犯罪案件查處銜接工

作的意見》的通知，都為“惡意欠薪”刑法規(guī)制作出了具

體指導。

“惡意欠薪”入罪后，上海市2011年至2015年拒不

支付勞動報酬犯罪移送及立案呈明顯增長趨勢，2015年達

到頂峰，2016年后開始呈逐步下降趨勢。

本市本處拒不支付勞動報本案件數(shù)本情況

監(jiān)察移送------公安立案

（圖1:上海有查

處拒不支付勞動報酬案件數(shù)量情況）

2015年至2017年，公安機關向檢察機關提請批準逮捕

47件50人，檢察機關批準逮捕38人；提起公訴51件，法

院判決43件，逮捕率為76%,已判決率為86町從批捕案

件來看，拒不支付勞動報酬罪較為集中于建筑、家具制造、

服飾加工、餐飲業(yè)等行業(yè)，占涉案企業(yè)總數(shù)的68%；案發(fā)主

要集中于郊區(qū)，僅奉賢、青浦兩區(qū)案件占批捕一半以上；

涉案情形中逃匿的占全部案件的90%以上，僅有4件認定為

有能力支付而拒不支付情形；案值多在10萬元至至50萬

元之間，涉案勞動者人數(shù)多在10至100人之間，上述兩項

案件占比分別為66%、43%；案發(fā)后采取刑拘、逮捕強制措

施及判決后，主動支付部分或全部拖欠工資的約為66%,勞

動保障部門欠薪墊付的為30%左右。

（圖2：2015-2017公安報捕案件地區(qū)分布圖）

■3T。人

■10-100

人

（圖3：2015-2017公安報捕案件欠薪人數(shù)分布圖）

■10-50萬

■50/00萬

■100萬以I-.

（圖4：2015-2017公安報捕案件欠薪金額分布圖）

（圖5：2。15-2017拒不支付勞動報酬判決案件區(qū)域分

布圖）

■援刑（原囚：

訴前支何）

■拘役

■.年以卜可期

徒刑

■.年以上謫:

以下下期徒附

■無網(wǎng)決.

（圖6：2°15-2017拒不支付勞動報酬起訴判決刑期分

布圖）

可以看出，“惡意欠薪，，入罪后.是集中打擊?

批社會上惡意欠薪的行為，在較大程度上取得了讓欠薪犯

罪嫌疑人/被告人支付勞動工資的效果。二是惡意欠薪行為

發(fā)生和打擊區(qū)域、領域較為集中于城市郊區(qū)勞動密集型的

加工業(yè)、制造業(yè)。三是案發(fā)情形主要為逃匿，以有能力支

付而拒不支付認定處理的極少。四是勞動保障部門仍采取

了一定欠薪墊付措施，但總體追償效果較差。

四、“惡意欠薪”行刑銜接面臨的困境

（一）各區(qū)間推進不平衡

2004年上海市啟動行刑銜接機制時并未包括人社部

門，導致各區(qū)參與建設推進情況也不均衡。目前，上海市

16個區(qū)中正式納入銜接機制的區(qū)級人社部門僅有8家，通

過行刑銜接平臺移送過案件的僅有5家，人社部門分別與

公、檢、法等形成過工作機制的僅6家（其中涵蓋人社、

公、檢、法四部門的僅1家），均未超過5096。至今尚有3

個區(qū)檢察院偵監(jiān)部門從未受理過拒不支付勞動報酬案件。

（圖7：區(qū)人社部門參與行刑銜接總體情況分布圖）

（二）銜接操作存在困境

根據(jù)對市區(qū)兩級17家檢察機關的問卷調(diào)查，當前“惡

意欠薪”案件行刑銜接不暢原因如下圖?？梢姡壳安僮?/p>

困境主要體現(xiàn)在以下兩方面：

訴對支⑴

■拘役

■一年以F仃期

徒刑

■?年以上年

以F"期徒刑

■無刊決H

（圖8：銜接不暢檢察機關調(diào)查圖）

1.案件查處標準不統(tǒng)一。人社部門與公安、檢察機關

就案件查處移送標準尚無統(tǒng)一清晰界定。第一，證據(jù)轉(zhuǎn)化

標準不統(tǒng)一。勞動監(jiān)察機構(gòu)現(xiàn)無統(tǒng)一取證標準，特別在逃

匿情形案件中，一般只能獲得勞動者單方陳述，證據(jù)較難

達到刑事證據(jù)規(guī)格。同時，刑訴后雖明確了可轉(zhuǎn)化為刑事

訴訟證據(jù)的行政執(zhí)法證據(jù)種類，但未明確其他種類證捱采

信標準，導致部門間理解適用存在差異。而且，目前上海

市各區(qū)公安機關立案案標準也不統(tǒng)一，加之因勞動者流動

公安機關無法轉(zhuǎn)化取證的情況，進一步導致了證據(jù)轉(zhuǎn)化標

準不一。第二，他方墊付欠薪是否追究刑責存在爭議。啟

動欠薪保障金墊付，或協(xié)調(diào)第三方墊付后，法院執(zhí)行部門

會視為執(zhí)行完畢而結(jié)案。部分公安、檢察機關認為，在第

三方墊付情況下，不能以拒不支付勞動報酬罪來追究欠薪

主體刑責。

2.移送銜接機制不完善。第一，“惡意欠薪”案件行

刑銜接總體機制不完善。由于缺乏市級層面統(tǒng)一要求，在

信息互聯(lián)互通，避免有案難移等方面效果不佳。根據(jù)市人

社局問卷調(diào)查，全市僅37%的勞動監(jiān)察員表示已在行刑銜接

平臺輸入信息，僅有20%認為平臺運行良好，3596表示沒有

或基本不用行刑銜接平臺，還有4596表示不清楚行刑銜接事

宜。

（圖9：行刑銜接勞動監(jiān)察員調(diào)查情況圖）

第二，提前介入機制未有效落實。為防止案件線索和

證據(jù)鏈斷裂，人社、公安雙方建立提前介入機制十分必要。

但因擔心群體性矛盾風險轉(zhuǎn)移和后期訴訟困難，部分公安

機關不愿介入前期行政調(diào)查，導致提前介入機制虛置。上

海市90%以上勞動監(jiān)察員表示公安機關未提前介入過或不

清楚是否提前介入過，這也是證據(jù)轉(zhuǎn)換難的重要原因之一。

第三，具體銜接移送程序理解存在爭議。部分區(qū)公安機關

要求案件移送前，人社部門應進行二次責令支付或二次催

告，人社部門認為無此必要且無據(jù)可依。第四，考核引導

機制未健全。“惡意欠薪”案件取證工作量大、嫌疑人抓

捕難、抓捕人數(shù)少，公安機關缺乏相應激勵引導機制，辦

案積極性不高，加之立案、撤案等內(nèi)部指標考核，對立案

比較慎重。個別地區(qū)甚至多個年度立案率為零。五是移送

后溝通反饋機制缺乏。人社部門在向公安機關移送涉嫌拒

不支付勞動報酬案件后，部分區(qū)對進入訴訟環(huán)節(jié)的進展、

后續(xù)支付欠薪等信息缺乏及時反饋，溝通反饋機制未有效

建立。

五、解決“惡意欠薪”刑法規(guī)制困境的對策與建議

針對“惡意欠薪”行為入罪和行刑銜接中存在的問題,

調(diào)研組認為應當借鑒已有成熟經(jīng)驗，多方施策，對癥下藥,

以強化對勞動者權益保護，維護社會穩(wěn)定。