摘要“小產(chǎn)權(quán)房”近年來熱度持續(xù)不降，“小產(chǎn)權(quán)房”的數(shù)量不斷增多，覆蓋范圍越來越廣泛。由于我國實行城市土地二元管理制度，隨著城市化的發(fā)展，大量農(nóng)村勞動力涌入城市，城市房價居高不下，城市周邊的集體土地上，“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)運而生。在大額利益驅(qū)動、房屋市場高需求、法律的不完善等情形之下，“小產(chǎn)權(quán)房”獲得各方青睞。由于監(jiān)管的缺失，“小產(chǎn)權(quán)房”存在諸多問題，國家逐漸重視并予以規(guī)制取締。為了更好地解決“小產(chǎn)權(quán)房”的法律問題，需要深入了解“小產(chǎn)權(quán)房”法律性質(zhì)及相關(guān)法律對其的規(guī)定，分析其根源，找到解決途徑。關(guān)鍵詞：“小產(chǎn)權(quán)房”；集體土地；土地制度；不動產(chǎn)所有權(quán)；完善立法AbstractInrecentyears,thepopularityof"houseswithsmallpropertyrights"hascontinuedtorise.DuetoChina'simplementationofthedualmanagementsystemofurbanland,withthedevelopmentofurbanization,alargenumberofrurallaborforceintothecity,theurbanhousingpricesremainhigh,thecollectivelandaroundthecity,"smallpropertyhouses"cameintobeing.Drivenbylargeamountofinterest,highdemandofhousingmarketandimperfectlaws,"houseswithsmallpropertyrights"arefavoredbyallparties.Duetothelackofsupervision,therearemanyproblemsin"houseswithsmallpropertyrights",andthestatehasgraduallyattachedimportancetoandregulatedandbannedthem.Inordertobettersolvethelegalproblemsof"houseswithsmallpropertyrights",itisnecessarytohaveanin-depthunderstandingofthelegalnatureof"houseswithsmallpropertyrights"andtheprovisionsofrelevantlawsonthem,analyzetheirrootsandfindsolutions.Keywords:"smallpropertyrighthouse";Collectiveland;Landsystem;Ownershipofrealproperty;Perfectingthelegislation引言“小產(chǎn)權(quán)房”因其相比商品房低廉的價格引起社會廣泛關(guān)注，一部分人對“小產(chǎn)權(quán)房”購買持觀望態(tài)度。而“小產(chǎn)權(quán)房”涉及違法建筑，因其土地性質(zhì)、建造程序不合法、產(chǎn)權(quán)權(quán)屬難以確認(rèn)等法律問題，背后引發(fā)了一系列糾紛，可謂亂象叢生。本文分為“小產(chǎn)權(quán)房”的概述、“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的原因、“小產(chǎn)權(quán)房”相關(guān)的法律制度、“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)狀及存在的法律問題、解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的途徑這五部分來仔細(xì)闡述“小產(chǎn)權(quán)房”存在的法律問題及其解決途徑。一、“小產(chǎn)權(quán)房”的概述（一）“小產(chǎn)權(quán)房”的概念“小產(chǎn)權(quán)房”是指未經(jīng)法定的征地審批、建設(shè)許可等程序，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體組織、村民自身或者與房地產(chǎn)開發(fā)商合作，在農(nóng)村集體土地上開發(fā)建設(shè)的，對農(nóng)村集體組織以外成員交易銷售的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村政府頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，而無法獲得國土與房屋產(chǎn)權(quán)管理部門發(fā)放的國有土地使用權(quán)證，也無法獲得房地產(chǎn)登記部門核準(zhǔn)頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書的房屋。在城市房價持續(xù)走高、城市化進程不斷加速、住房需求不斷升溫等的社會現(xiàn)象背景之下，我國的“小產(chǎn)權(quán)房”逐漸發(fā)展?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的根源在于我國實行的特有的土地二元所有制。在此制度下，國家的土地分為國有土地和集體所有土地。商品房的開發(fā)建設(shè)應(yīng)該在國有土地上進行，如果要在集體所有土地上建設(shè)商品房，必須通過政府征收將集體所有土地轉(zhuǎn)化為國有土地。而農(nóng)村土地屬于集體所有制形式的農(nóng)村集體所有土地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體組織、村民個人基于農(nóng)村集體所有土地自主開發(fā)或者與開發(fā)商合作開發(fā)，在農(nóng)村集體土地上建造房屋并與農(nóng)村集體組織以外的人進行交易出售。此類房屋不能像普通正規(guī)商品房屋一樣獲得國家有關(guān)部門頒發(fā)的房屋產(chǎn)權(quán)證書，只能獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會的給與的蓋章證明類型的房屋產(chǎn)權(quán)證書，這種產(chǎn)權(quán)不受法律保護，其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，俗稱“小”產(chǎn)權(quán)房?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”并未得到我國房管部門的許可，是不合法的商品房，“小產(chǎn)權(quán)房”購買者得不到法律的保護。根據(jù)調(diào)查，2016年我國“小產(chǎn)權(quán)房”居住者已經(jīng)超過八千萬，其面積已占全國房地產(chǎn)總面積的三分之一，高達六十六億平方米。參見蘇民：《北京等地開始清理小產(chǎn)權(quán)房》，現(xiàn)代企業(yè)，2013年11月15日參見蘇民：《北京等地開始清理小產(chǎn)權(quán)房》，現(xiàn)代企業(yè)，2013年11月15日（二）“小產(chǎn)權(quán)房”的特點：1、“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)及銷售程序的不合法性、其權(quán)屬無法確權(quán)2013年11月22日，國土部、住建部下發(fā)緊急通知，要求嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格施行土地用途管制制度，嚴(yán)守耕地紅線，堅決遏制違法建設(shè)銷售“小產(chǎn)權(quán)房”行為。參見《國土資源部辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于堅決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知》，2013年11月22日參見《國土資源部辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于堅決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知》，2013年11月22日在“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)過程中，由于《物權(quán)法》明確規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)的客體為國家所有土地，農(nóng)村集體土地?zé)o法擁有建設(shè)用地使用權(quán)，根據(jù)《土地管理法》第43條任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)宅基地經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。、第63條農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，由于破產(chǎn)、兼并等情況使土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移的除外。的法律規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地一般情況下不能進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，只有經(jīng)批準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興辦、鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)、村民基礎(chǔ)宅基地建設(shè)才能在農(nóng)村集體土地上進行。由此可見，“小產(chǎn)權(quán)房”在農(nóng)村集體土地上建設(shè)房屋進行銷售的行為具有不合法性。《物權(quán)法》第9條規(guī)定，“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立，須依法經(jīng)法定程序進行登記生效”，《物權(quán)法》也無法對“小產(chǎn)權(quán)房”的權(quán)屬設(shè)立所有權(quán)，無法予以依法登記生效?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第60條也規(guī)定，“對于土地和房屋國家均施行登記發(fā)證制度，發(fā)證部門為縣級以上政府土地管理部門、房地產(chǎn)管理部門”。“小產(chǎn)權(quán)房”由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村委會私自發(fā)放的產(chǎn)權(quán)證明，在法律上無確認(rèn)權(quán)屬的效力。任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)宅基地經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，由于破產(chǎn)、兼并等情況使土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移的除外。2、“小產(chǎn)權(quán)房”土地及房屋供給逐漸增加，由于其相對商品房較低的價格其需求也逐漸增加“小產(chǎn)權(quán)房”市場參與者，包括開發(fā)商、集體土地所有者、集體土地使用者、購房者，甚至地方政府，對于他們來說，“小產(chǎn)權(quán)房”能給他們帶來一定的利益?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”屢禁不止，甚至出現(xiàn)數(shù)量規(guī)模不斷增加的現(xiàn)象?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的土地供給來源于農(nóng)村集體用地。對于農(nóng)村而言，“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)，能夠帶來農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平的提升、農(nóng)民生活條件的改善。對于土地使用者而言，如果土地被政府征收，也能得到一定的征收補償費。然而如果將土地出租或轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”或者是自己自主進行建設(shè)，能得到明顯高于政府征地補償費的保障性收益。利益權(quán)衡之下，“小產(chǎn)權(quán)房”土地供給呈逐漸增加之勢?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的房屋供給者主要為開發(fā)商，由于“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)成本較低，交易達成后利潤回報率較高，越來越多人加入到“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)建設(shè)隊伍中?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)建設(shè)成本中，獲得農(nóng)村土地成本相對較低，主要對生活水平較低、補償要求也較低的農(nóng)民進行一定的土地開發(fā)。加之，“小產(chǎn)權(quán)房”購房者看中的是其低廉的價格，對房屋的外觀設(shè)計、質(zhì)量、物業(yè)管理水平等無過高要求，開發(fā)商可以節(jié)省較大成本費用。并且，“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)商也無須承擔(dān)較高的售后風(fēng)險，開發(fā)商一般可以將售后風(fēng)險轉(zhuǎn)移給消費者和集體土地所有者。低成本、高利潤回報率、低風(fēng)險吸引了越來越多的開發(fā)商，“小產(chǎn)權(quán)房”供給逐漸增加?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”需求的增加?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的需求主要包括消費者需求和少部分的投資需求。城市居民中的中低收入階層為“小產(chǎn)權(quán)房”的主要消費群體。我國近年來城市房價持續(xù)走高，遠(yuǎn)超普通城市居民的收入水平及購買力水平，加之我國不完善的住房保障制度，價格低廉的“小產(chǎn)權(quán)房”不失為部分缺乏住房保障人群的較優(yōu)選擇。對于“小產(chǎn)權(quán)房”投資者來說，“小產(chǎn)權(quán)房”較低的投資成本以及“小產(chǎn)權(quán)房”預(yù)期轉(zhuǎn)正的較樂觀政策，“小產(chǎn)權(quán)房”不失為可期待的投資選擇。3、行政管理的缺失使“小產(chǎn)權(quán)房”治理效果不明顯，法律保障的缺乏使“小產(chǎn)權(quán)房”交易后出現(xiàn)物業(yè)管理不規(guī)范、各環(huán)節(jié)存在糾紛隱患等亂象（1）行政管理上，“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)權(quán)主體不易確定，行政管理存在推諉造成管理缺失。集體土地的所有者主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體、村民小組，我國《憲法》、《土地管理法》、《土地管理實施條例》中對集體土地的所有者的規(guī)定存在的差異使得這三者在集體成員與范圍認(rèn)定上有不同結(jié)果。法律法規(guī)中彼此不統(tǒng)一的認(rèn)定，往往使土地所有權(quán)在行使時存在多個主體，而在土地違法情形發(fā)生進行處理并需要承擔(dān)責(zé)任時，責(zé)任主體則難以確認(rèn)，甚至出現(xiàn)沒有土地所有權(quán)主體的情形。集體土地管理政策沒有統(tǒng)一有序標(biāo)準(zhǔn)，在一些發(fā)達地區(qū)設(shè)立的土地管理所、市國土局和國土管理所，對集體土地同時進行管理，在履行監(jiān)督管理職能時相互推諉，造成管理的缺失。而由國土局直接管理的，由于管理人員進行深入調(diào)查的人力不足次數(shù)不夠，難以及時發(fā)現(xiàn)全部的集體土地違法建造行為。對于國土局執(zhí)行的管理政策，農(nóng)村集體組織常常是上有政策，下有對策，“小產(chǎn)權(quán)房”問題治理效果不理想。（2）由于“小產(chǎn)權(quán)房”自身的不合法性，購買者缺乏法律的有力保障，在“小產(chǎn)權(quán)房”的“土地轉(zhuǎn)讓”、出售、售后的物業(yè)管理等過程中產(chǎn)生質(zhì)量、產(chǎn)權(quán)糾紛時，購買者維權(quán)困難。面對“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的質(zhì)量糾紛問題，開發(fā)商往往推諉責(zé)任，使購買者想要投訴維權(quán)也無路可尋?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)糾紛問題頗為復(fù)雜，集體土地所有者、使用權(quán)人、開發(fā)商、購買者之間的各個環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)糾紛。開發(fā)建設(shè)時未達成一致、由于違法建造被查處、出售后產(chǎn)權(quán)問題無法解決等問題糾紛充斥在“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)交易售后過程中?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的消費群體大多為低產(chǎn)階層，由于其有限的消費能力，對應(yīng)的物業(yè)管理公司也是管理能力有限，不能提供穩(wěn)定有序的物業(yè)管理、完善配套的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、較高質(zhì)量的物業(yè)環(huán)境，不能全面有效地保障業(yè)主的相應(yīng)權(quán)益。（三）“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)主體類型1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體與開發(fā)商、社會投資者等合作開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的發(fā)展建設(shè)，直接參與“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)，或者準(zhǔn)許村集體進行“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)，或者與開發(fā)商、社會投資者合作進行聯(lián)合開發(fā)。購房者取得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村委會發(fā)給的產(chǎn)權(quán)證明。在成都，許多村集體因為資金有限，沒有能力獨立承擔(dān)土地綜合整理項目，通過以確權(quán)后的土地入股的方式成立資產(chǎn)管理機構(gòu)，再通過這些資產(chǎn)管理機構(gòu)繼續(xù)引進社會投資者。參考：梁爽：《小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展現(xiàn)狀及根治對策》，建筑經(jīng)濟，2014年第3期完成引進投資任務(wù)后，原來農(nóng)房的拆遷、耕地的復(fù)墾、安置房的修建等一系列土地整理工作便交由社會投資者承擔(dān)。有的社會投資者通過幫助村集體完成綜合土地整理工作而直接取得建設(shè)用地的使用權(quán)，規(guī)劃一些必要的工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)的用地后，剩下的進行“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)。在深圳，村集體會自行開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，當(dāng)村集體資金實力不足時，也會與私營企業(yè)主、開發(fā)商等其他社會投資者進行聯(lián)合開發(fā)建設(shè)。參考：梁爽：《小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展現(xiàn)狀及根治對策》，建筑經(jīng)濟，2014年第3期2、開發(fā)商直接轉(zhuǎn)入取得集體土地使用權(quán)開發(fā)開發(fā)商或社會投資者直接從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體處購買土地開發(fā)樓房進行對外銷售?；蛘?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體對外來開發(fā)商或投資者出讓、出租集體土地使用權(quán)，由開發(fā)商或投資者開發(fā)建設(shè)房屋并進行銷售。3、村集體自行開發(fā)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”村集體自發(fā)在集體用地上進行住宅樓開發(fā)建設(shè)，村集體將住宅樓出售或出租，取得的收入成為村民的福利資金及村集體進行再投資的保障和來源。住宅樓有高層公寓、也有別墅。4、村民自行開發(fā)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”小產(chǎn)權(quán)房的重要供給主體也包括村民個人。一些村民將自己的宅基地出售給城市居民，由城市居民自行建設(shè)住房；也有一些村民直接將房屋轉(zhuǎn)讓給集體組織外的居民，或者轉(zhuǎn)讓、出租自己多余的新建房屋；還有一些村民在自己宅基地上自主開發(fā)，或者村民聯(lián)合在合法宅基地上連片地進行自行開發(fā)建設(shè)。二、我國小產(chǎn)權(quán)房存在的原因（一）城鄉(xiāng)土地二元分割而治的土地管理制度是“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的根源我國實行城鄉(xiāng)二元土地管理制度，城市土地所有權(quán)歸國家所有為國有土地，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有為集體土地。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)必須具備“五證”，即《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《國有土地使用權(quán)證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程施工許可證》、《商品房預(yù)售許可證》?！恫粍赢a(chǎn)權(quán)證》的核準(zhǔn)頒發(fā)則必須由縣級以上政府不動產(chǎn)權(quán)登記部門專門負(fù)責(zé)，而鄉(xiāng)政府或村委會無權(quán)在集體土地上進行非農(nóng)業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，也無權(quán)頒發(fā)不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書。農(nóng)民可以在宅基地上建設(shè)住宅，村集體可以在集體建設(shè)用地上進行集體企業(yè)建設(shè)、基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)。集體土地上不能進行房地產(chǎn)開發(fā)，只有通過國家征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾螅拍苓M入土地市場進行交易建設(shè)。（二）各方主體受“小產(chǎn)權(quán)房”利益驅(qū)動是動力源泉依據(jù)我國當(dāng)前土地制度，當(dāng)集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地時，農(nóng)民依照規(guī)定得到了較低的土地征收補償款后，便無法再參與后續(xù)過程中土地交易的利潤分配。而集體土地通過征收轉(zhuǎn)換為國有土地后，政府再出讓該土地的土地使用權(quán)所得的價款遠(yuǎn)高于付給農(nóng)民的土地征收補償款。村集體對于無法提供生活保障的低征收補償款實在難以產(chǎn)生積極性。然而，“小產(chǎn)權(quán)房”卻能給各方主體帶來誘惑性利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體、農(nóng)民和開發(fā)商等“小產(chǎn)權(quán)房”供給方都能夠獲得較大利益，“多贏”讓“小產(chǎn)權(quán)房”頗受歡迎。在利益驅(qū)動下，開發(fā)商、集體組織等在集體土地上進行“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)建設(shè)。與土地征收補償款相比，農(nóng)民或集體組織可以獲得更豐厚的報酬，更高的土地轉(zhuǎn)讓費用、參與后續(xù)“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)建設(shè)的增值收益分紅。開發(fā)商不再愿意購買高額國有土地來開發(fā)房地產(chǎn)，而是直接購買成本更低的農(nóng)村集體土地，又省去了土地出讓金的費用，其帶來的巨大的利益誘惑不言而喻。對需求方來說，“小產(chǎn)權(quán)房”購買者可以低價取得房屋使用權(quán)。多方巨大利益的驅(qū)動下，“小產(chǎn)權(quán)房”迅速發(fā)展起來。（三）持續(xù)走高的商品房價格和不完善的住房保障體系下“小產(chǎn)權(quán)房”需求旺盛2000年以來，房價持續(xù)快速上漲，超過了許多中低收入家庭的購買能力，而不完善的住房保障體系下，保障性住房供應(yīng)少、適用群體少、覆蓋面小，大量中低收入家庭、新入職年青人、外來務(wù)工人員的住房問題難以解決。參考：梁爽，《小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展現(xiàn)狀與根治對策》，建筑經(jīng)濟，2014年第3期，第16頁為了解決住房問題，不少人只能在城市附近的農(nóng)村買房子。小產(chǎn)權(quán)房以低廉的價格迎合了城市中低收入階層、外來務(wù)工人員對廉價住房的需求。一定程度上來說，“小產(chǎn)權(quán)房”的形成及快速發(fā)展是越來越多的城市居民難負(fù)高商品房房價的重負(fù)荷而選擇的釋放壓力的必然結(jié)果。參見：沈曉杰：《“小產(chǎn)權(quán)房”政策的選擇標(biāo)準(zhǔn)是什么》，中國經(jīng)濟周刊，2007，（27）：30-31加之老年人對退休養(yǎng)老住房的需求，一些高收入者渴望遠(yuǎn)離城市喧囂在鄉(xiāng)鎮(zhèn)購買別墅或建度假村的需求，投資者炒房的需求等，使得“小產(chǎn)權(quán)房”項目持續(xù)高溫不退。參考：梁爽，《小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展現(xiàn)狀與根治對策》，建筑經(jīng)濟，2014年第3期，第16頁參見：沈曉杰：《“小產(chǎn)權(quán)房”政策的選擇標(biāo)準(zhǔn)是什么》，中國經(jīng)濟周刊，2007，（27）：30-31三、我國關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的法律法規(guī)（一）法律法規(guī)關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的相關(guān)規(guī)定涉及“小產(chǎn)權(quán)房”相關(guān)的法律有：《憲法》第10條規(guī)定，“城市土地屬國家所有，農(nóng)村和城郊的土地除特殊規(guī)定外屬集體所有，宅基地、自留地和自留山屬集體所有”；《物權(quán)法》第42條規(guī)定，“國家為了公共利益，可以依據(jù)法定程序征收集體土地為國有土地，再出讓給開發(fā)商”；《物權(quán)法》第151條，“集體所有土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的，應(yīng)根據(jù)土地管理法等規(guī)定的程序依法辦理”；《物權(quán)法》第152、153條規(guī)定了宅基地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定；《土地管理法》第43、44、60、61條規(guī)定了在集體土地進行建設(shè)的三類條件三類條件：1、根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總規(guī)劃興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；2、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村公益事業(yè)建設(shè)；3、村民住宅樓建設(shè)及相應(yīng)的審核批準(zhǔn)程序、第62條至第65條規(guī)定了在集體土地上的各類建設(shè)的限制條件；，還有《城市房地產(chǎn)管理法》第8條至第10條規(guī)定了土地使用權(quán)的出讓特指國有土地使用權(quán)的出讓，集體土地需經(jīng)依法征收為國有土地才能進行土地使用權(quán)的出讓，且出讓行為須符合農(nóng)村、城市的相關(guān)土地規(guī)劃計劃。三類條件：1、根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總規(guī)劃興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；2、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村公益事業(yè)建設(shè)；3、村民住宅樓建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)象違反了上述法律關(guān)于城市、農(nóng)村土地利用使用的相關(guān)規(guī)定。（二）部門規(guī)章等規(guī)范性文件關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的相關(guān)規(guī)定基于上述法律法規(guī)，有關(guān)部門以此為標(biāo)準(zhǔn)又出臺了一系列的有關(guān)“小產(chǎn)權(quán)房”的規(guī)定。1982年，國務(wù)院發(fā)布通知，首次對在集體土地上建造房屋進行規(guī)定，禁止未經(jīng)批準(zhǔn)在集體土地建造房屋參見：1982年國務(wù)院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》（1986年土地管理法頒布后便已廢止）參見：1982年國務(wù)院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》（1986年土地管理法頒布后便已廢止）到1999年，集體土地的非法交易現(xiàn)象日益嚴(yán)重，國務(wù)院重申應(yīng)當(dāng)加強管理集體土地，禁止非法占用集體所有土地；2007年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地法律政策的通知》，加強規(guī)范農(nóng)民集體土地的建設(shè)，禁止以任何理由和方式對農(nóng)民集體土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，再次重申農(nóng)民住宅只供本村村民居住使用。2011年，國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦、農(nóng)業(yè)部、財政部聯(lián)合指出，經(jīng)非法出讓或出租的方式集體土地上用作非農(nóng)業(yè)建設(shè)，城鎮(zhèn)居民參與購買“小產(chǎn)權(quán)房”的行為，因把集體土地非依據(jù)規(guī)定的方式轉(zhuǎn)為國有土地的，以上現(xiàn)象均違法，不得對其發(fā)證；2013年，國土資源部、住建部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于堅決遏制違法建設(shè)與售賣“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知》，“小產(chǎn)權(quán)房”不受法律保護，嚴(yán)力查處在建在售“小產(chǎn)權(quán)房”，對小產(chǎn)權(quán)房的各類情況進行調(diào)查分類處理；地方的房管、土地管理部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)法，職能缺失的不合法不合理行政行為應(yīng)當(dāng)被追究責(zé)任。近年來，關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的治理工作仍在進行。（三）中央和政府出臺的各種關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的政策1、明令禁止再建小產(chǎn)權(quán)房2008年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，“明確禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地、農(nóng)民個人住宅或小產(chǎn)權(quán)房”，再次強調(diào)“宅基地只能分配給本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)成員”；國土資源部也再次強調(diào)城鎮(zhèn)居民不顧法律規(guī)定購買農(nóng)村土地的，不予授予其宅基地使用權(quán)。2008年10月22日，在新聞發(fā)布會上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文表示：國家明令禁止再建小產(chǎn)權(quán)房，對于現(xiàn)存的已經(jīng)施工完成的小產(chǎn)權(quán)房，政府對其相關(guān)人的合法權(quán)益予以保護（即稱“08政策”）。參考：陳耀東、吳彬，《探究小產(chǎn)權(quán)房及其買賣的法律困境與解決》，法學(xué)論壇，2010年第1期這是關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房政府政策文件中第一次明確提出，小產(chǎn)權(quán)房購買者的合法權(quán)益將得到政府保護；2008年12月4日，最高院又頒布了《關(guān)于為推進農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務(wù)的若干意見》（即稱“12.4意見”）。意見要求，在受理的土地相關(guān)案件中，如果涉及到土地集體所有性質(zhì)、土地用途改變、農(nóng)民土地承包權(quán)益受損的流轉(zhuǎn)的行為，各級法院應(yīng)當(dāng)依法確認(rèn)該行為無效。“12.4意見”統(tǒng)一了處置土地違法行為的司法標(biāo)尺，對于可能改變土地原有的性質(zhì)和用途的小產(chǎn)權(quán)房的交易行為，法院可以依法確認(rèn)其無效。參考：陳耀東、吳彬，《探究小產(chǎn)權(quán)房及其買賣的法律困境與解決》，法學(xué)論壇，2010年第1期盡管中央三令五申嚴(yán)禁小產(chǎn)權(quán)房再建，“小產(chǎn)權(quán)房”治理實際情況仍不見好轉(zhuǎn)。2、政策出臺前已購小產(chǎn)權(quán)房者的利益受保護、有針對性的分類處置“小產(chǎn)權(quán)房”屬違法建筑，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格打擊其建造售賣行為并制止其再建。然而，由于“小產(chǎn)權(quán)房”已經(jīng)存在發(fā)展了一段時間，對于已經(jīng)購買過小產(chǎn)權(quán)房的一定規(guī)模群體，國家有關(guān)職能部門研制了一套比較科學(xué)合理的解決方法，拒絕簡單粗暴的一刀切方式，將具有相似特征的小產(chǎn)權(quán)房分類歸置，根據(jù)其具體形式，有針對性、階段性的采取措施。較大多數(shù)人之所以選擇購買小產(chǎn)權(quán)房，是因為其自身購買能力有限，并且在關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”相關(guān)政策文件并未出臺時，缺乏對小產(chǎn)權(quán)房詳細(xì)了解，將其等同于城市商品房買賣形式，因城市過高房價退而選擇“小產(chǎn)權(quán)房”。這部分購買人群在一定程度上來說也是受害者，如果政府一律拆除“小產(chǎn)權(quán)房”，這部分人群遭受的重大損失是顯示公平的，政府應(yīng)顧慮到其合理購買動因，合理保護其合法權(quán)益。然而小產(chǎn)權(quán)房的購買者中也有買房投資的情形，這部分人期待著“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)正后將房屋賣出，從中謀取大額利潤。他們的利益是否應(yīng)與前述部分人一樣得到同等保護，值得商榷。四、“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的法律問題（一）“小產(chǎn)權(quán)房”數(shù)量大、范圍廣、開發(fā)名目及模式繁多、因其價格優(yōu)勢備受推崇、銷售交易方式自成體系目前“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展現(xiàn)狀有數(shù)量較大范圍較廣的特點。不光在“北上深”等大城市較為普遍，在許多中小型城市也比較常見。其分布范圍主要集中在一些近郊區(qū)內(nèi)?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”借助的開發(fā)名目多樣。有的是借助“新農(nóng)村建設(shè)”、“舊村改造”、“城中村改造”、“村鎮(zhèn)建設(shè)”等開發(fā)名目。其本質(zhì)是利用這些名頭來進行集約用地，促使大量農(nóng)戶集中居住在小城鎮(zhèn)、中心村的建設(shè)樓，為“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展交易提供房屋用地來源。有的是借助“種植園承包”、“農(nóng)業(yè)觀光采摘園”、“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”等開發(fā)名目。這種方式相比較而言較為隱蔽，首先通過村委會、鄉(xiāng)政府對村里的土地進行租用，再巧立名目，明面上開發(fā)農(nóng)業(yè)項目，巧妙地利用農(nóng)業(yè)用房的名義發(fā)展低密度住宅房進行出售交易。還有的借助“養(yǎng)老地產(chǎn)”的開發(fā)名目，實際上“養(yǎng)老地產(chǎn)”的出售范圍并不限制于老年人。諸如此類的，“小產(chǎn)權(quán)房”借助開發(fā)的名目類型還有很多。比如，借助“旅游地產(chǎn)”、“文化園區(qū)”等名目，進行“小產(chǎn)權(quán)房”類型的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)銷售活動?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)模式主要有：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體組織與開發(fā)商投資者等聯(lián)合開發(fā)；第二，村集體組織自主進行開發(fā)；第三，開發(fā)商投資者直接從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村集體組織收購?fù)恋剡M行開發(fā)；第四，村民們自主進行開發(fā)?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”發(fā)展勢頭始終強勁，即使政府三令五申強調(diào)其不合法性，對其持否定態(tài)度，其發(fā)展勢頭也不見低迷，較為重要的因素便是“小產(chǎn)權(quán)房”其低廉的價格在高住房需求高房價水平的局勢下，顯得尤其具有吸引力。對于大部分中低收入家庭、外來務(wù)工人員、剛?cè)肼毲嗄耆?、退休養(yǎng)老老年人來說，高房價遠(yuǎn)超過他們的購買能力，“小產(chǎn)權(quán)房”成為他們的無奈選擇。當(dāng)然，也有一些高收入人群，為了追求鄉(xiāng)村的優(yōu)美自然環(huán)境選擇其作為度假放松的地方，還有一些投資者的參與。隨著“小產(chǎn)權(quán)房”的逐漸發(fā)展，一些大城市的開發(fā)得較好的小產(chǎn)權(quán)房樓盤質(zhì)量水平顯著提升，其建筑形式逐漸向普通商品房靠攏，銷售交易方式也是自成體系，吸引了許多中介機構(gòu)加盟代理銷售。（二）“小產(chǎn)權(quán)房”存在的法律問題1、關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”法律性質(zhì)不合法性的討論“小產(chǎn)權(quán)房”并非屬于法律術(shù)語，其命名只是為了便于對這種在農(nóng)村集體土地建設(shè)“商品房”現(xiàn)象的表達進行形象化描述。從“小產(chǎn)權(quán)房”使用的土地來源來看，其土地來源屬于集體所有土地，包括宅基地、集體建設(shè)用地、農(nóng)用地、國家重點保護的耕地。然而根據(jù)土地管理法第31條，“國家保護耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)化為非耕地”，第43條，“單位和個人開發(fā)建設(shè)需要使用土地的，須依法申請國有土地使用權(quán)”。又根據(jù)土地管理法第59條至第62條的法律規(guī)定，要申請農(nóng)村集體土地使用權(quán)進行開發(fā)建設(shè)，只有三種情形滿足法定條件：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按規(guī)劃興辦企業(yè)或與其他單位、個人合作共同興辦企業(yè)并且依法經(jīng)批準(zhǔn)的，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的公共設(shè)施建設(shè)及公益事業(yè)開發(fā)建設(shè)經(jīng)申請使用農(nóng)村集體土地且依法經(jīng)批準(zhǔn)的，三是農(nóng)村居民需建設(shè)住宅用地，依法經(jīng)申請審核批準(zhǔn)滿足條件的。除以上三種情形外無其他情形可開發(fā)建設(shè)農(nóng)村集體土地，而“小產(chǎn)權(quán)房”的用地情形明顯違法了土地管理法的一系列規(guī)定。在農(nóng)村集體土地上集中建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”依法不應(yīng)該通過審核申請，以宅基地形式建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織之外的單位或個人也違反了土地管理法的相關(guān)規(guī)定。從“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)權(quán)屬性來看，“小產(chǎn)權(quán)房”無法獲得普通商品房具備的五個證書，即國有土地使用證、規(guī)劃許可證等證書，而“小產(chǎn)權(quán)房”在國有土地使用證這一項便無法獲得。根據(jù)物權(quán)法第6條、第9條規(guī)定，“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更應(yīng)依法進行登記，經(jīng)登記發(fā)生效力”，而房屋所有權(quán)的設(shè)立須滿足基于合法建造的事實行為，物權(quán)法第43條重申了土地管理法關(guān)于國家實行耕地保護政策，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的規(guī)定。而“小產(chǎn)權(quán)房”由于不滿足合法建造的事實，自然不符合不動產(chǎn)物權(quán)登記的條件，無法獲得物權(quán)法上的不動產(chǎn)所有權(quán)權(quán)屬效力，即對不動產(chǎn)占有、使用、處分、收益的權(quán)利。2、關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)主體及批準(zhǔn)開發(fā)主體的不合法行為的責(zé)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體組織、村民個人與房地產(chǎn)開發(fā)商等“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)主體，為了獲取經(jīng)濟利益擅自進行自主開發(fā)建設(shè)農(nóng)村集體土地的“商品房”或者批準(zhǔn)這種行為的進行，違法了禁止在農(nóng)村集體土地上建造“商品房”的法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)負(fù)一定責(zé)任。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，縣級以上政府城鄉(xiāng)規(guī)劃部門，對于未得到或者為遵循建設(shè)工程規(guī)劃許可的項目，應(yīng)當(dāng)予以責(zé)令限期停止或者拆除的警戒處罰。而城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對于“小產(chǎn)權(quán)房”的違法建設(shè)工程卻并未嚴(yán)格履行應(yīng)有的責(zé)令停改的職能，實屬職能缺失。還有國土資源部門、國家發(fā)改委、城建部門、房管部門、農(nóng)業(yè)部門等政府部門的不作為，使得“小產(chǎn)權(quán)房”問題得不到良好的解決。五、“小產(chǎn)權(quán)房”問題的解決途徑“小產(chǎn)權(quán)房”問題需得到重視并予以解決是很有必要的。盡管“小產(chǎn)權(quán)房”一定程度上緩解了部分低收入階層的住房壓力，也給農(nóng)民個人、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來了一定土地交易收益，然而“小產(chǎn)權(quán)房”游離于法律灰色地帶，引發(fā)了“小產(chǎn)權(quán)房”的不規(guī)范的開發(fā)、規(guī)劃、售后管理，社會資源的浪費、生態(tài)環(huán)境的破壞，不完善的基礎(chǔ)配套設(shè)施，各方主體權(quán)益尤其是購房者權(quán)益無法得到保障等一系列影響?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”制度改革具有重要意義。完善城鄉(xiāng)土地政策、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)及其制度創(chuàng)新，保護農(nóng)業(yè)土地，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展保障國家糧食經(jīng)濟安全；通過立法創(chuàng)新從根本整頓“小產(chǎn)權(quán)房”，促進房地產(chǎn)市場的有序交易，維護社會市場經(jīng)濟秩序，促進市場經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。（一）“小產(chǎn)權(quán)房”問題宏觀上的治理發(fā)展方向在中國城市化進程中，中國農(nóng)村、城市郊區(qū)發(fā)揮的作用與中國城市化是相互相承而非替代的關(guān)系。因此，中國現(xiàn)代化有賴于以小農(nóng)經(jīng)濟作為其后盾，農(nóng)村則是中國向現(xiàn)代化、城市化邁進過程中的穩(wěn)定器，也是調(diào)節(jié)其現(xiàn)代化、城市化進程過程中的蓄水池，參見：賀雪峰，《城市化的中國道路》，東方出版社2014年版，第24頁參見：賀雪峰，《城市化的中國道路》，東方出版社2014年版，第24頁（二）關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”法律問題的完善立法方向1、通過土地立法明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體及其組織形式法律規(guī)定了許多種集體土地所有權(quán)人的名稱集體土地所有權(quán)人的名稱，根據(jù)法律規(guī)定有以下幾種：集體、農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、勞動群眾集體組織、集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，不同類型的集體土地由不同的農(nóng)民集體主體集體土地所有權(quán)人的名稱，根據(jù)法律規(guī)定有以下幾種：集體、農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、勞動群眾集體組織、集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織該主體的名稱有：村民委員會、村民小組、村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織、村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組2、通過立法實化集體土地所有權(quán)的權(quán)能上文提到通過土地立法明確集體土地所有權(quán)主體及其組織形式，接下來應(yīng)該進一步實化集體土地所有權(quán)的權(quán)能，以進一步達成調(diào)動村民、村集體等的土地創(chuàng)收積極性的目的。通過立法落實農(nóng)民集體對集體土地的占有、使用、處分、收益的權(quán)能，全體農(nóng)民集體成員都能實現(xiàn)對土地權(quán)能的實際控制，真正參與土地的分配規(guī)劃并合理分享土地收益。通過保障集體與農(nóng)民個人的土地增益收入的公平合理分配，“小產(chǎn)權(quán)房”收益誘惑明顯下降。3、針對“小產(chǎn)權(quán)房”加強立法規(guī)制和制度保障“法無禁止即可為、法無明文規(guī)定即自由”，法律沒有對“小產(chǎn)權(quán)房”建造、出售、購買行為進行一系列立法規(guī)制，沒有明確規(guī)定處罰措施。這使得許多人在利益權(quán)衡之下進行“小產(chǎn)權(quán)房”交易。完善住房保障制度。當(dāng)前“小產(chǎn)權(quán)房”的需求大多源于消費需求。由于城市房價太高，還不夠完善的住房保障制度，“小產(chǎn)權(quán)房”承擔(dān)了事實上的住房保障功能。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場下，可以順理成章地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源發(fā)展保障性住房。目前，集體土地上建設(shè)公租房是個很好的選擇，可以新建，也可以將符合規(guī)劃的現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房規(guī)范、改造，以合法的公租房身份納入住房保障范圍，有序管理，落實分配到真實需求群體中。完善戶籍管理制度。我國農(nóng)村的宅基地只有本集體組織成員才可以獲得，而一些由于入學(xué)、入伍、工作等原因?qū)艏w出的成員，由于生活的壓力或?qū)枢l(xiāng)懷念，希望最終返歸農(nóng)村，只能冒險購置“小產(chǎn)權(quán)房”。為保障這部分群體的返鄉(xiāng)選擇權(quán)，未來可以建立農(nóng)民有償退出宅基地的激勵機制和自由加入戶籍制度。農(nóng)民在購買城鎮(zhèn)住房之后，可以自愿將宅基地及地上房屋參照集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地價格和住房價格出讓給村集體。在農(nóng)民自愿放棄宅基地后，無論是否異地，均可以自由加入所購住房所在城鎮(zhèn)的戶籍，并將農(nóng)村社保轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)社保。這一定程度上可減少“小產(chǎn)權(quán)房”的需求。（三）不同法律性質(zhì)類型的“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)當(dāng)加以區(qū)分而對待處理對待“小產(chǎn)