新形勢下基層財政運行的現(xiàn)實困境及應(yīng)對建議——基于全國東中西部分市縣的調(diào)查分析一、引言財政是以國家為主體的一種經(jīng)濟(jì)行為，而國家是階級矛盾的產(chǎn)物，財政自然具有鮮明的階級性和政治性?！柏敗笔侵刚罩В罢眲t是治理，所以財政就是政府收支及其治理（陳共，1965）。從地方實踐看，財政部門深度嵌入、全面參與了政府治理的全過程與各領(lǐng)域，特別是黨的十八大以來，在落實積極的財政政策，“擠水分”，打贏防范化解更大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治攻堅戰(zhàn)，穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤，應(yīng)對疫情沖擊，保障和改善民生等各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要節(jié)點上，財政均承擔(dān)著重要的職責(zé)使命，為地方經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。傳統(tǒng)的財政觀點認(rèn)為，財政具有資源配置、收入分配和宏觀調(diào)控三大職能。無論是國家分配論，還是公共財政論，財政都被視為政府分配資源和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的最重要的有形之手。在經(jīng)濟(jì)相對平穩(wěn)運行或內(nèi)外因素相對簡單、可識別并相對可控的條件下，通過制定和實施針對性的財政政策，財政職能可以得到有效發(fā)揮。然而，新形勢下我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)外部環(huán)境更為復(fù)雜，除傳統(tǒng)三大職能以外，防范及化解重大公共風(fēng)險，警惕公共風(fēng)險轉(zhuǎn)化為發(fā)展成本，也是當(dāng)前財政必須重點考慮的內(nèi)容。我國財政經(jīng)歷了若干次重大變革，1949年新中國成立、1978年改革開放、1994年分稅制改革，財政在不同階段面臨不同的困難與挑戰(zhàn)。新中國成立至改革開放前（1949—1978年），中央財政曾面臨“兩個比重”（財政收入占GDP的比重與中央財政收入占總財政收入的比重）下降的困境，經(jīng)過不斷發(fā)展、探索，建立起了大一統(tǒng)的財政體制；改革開放至黨的十八大召開前（1978—2013年）財政經(jīng)歷了農(nóng)村稅費改革和企業(yè)所得稅改革，以及包干制、分稅制和構(gòu)建公共財政體制等系列改革，地方財政在財政收入和經(jīng)濟(jì)增長展開“競賽”的發(fā)展模式下，造就了一種將土地、財政和金融結(jié)合在一起的“三位一體”發(fā)展模式，帶來了地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長和城市繁榮，但也不斷累積著巨大的金融和社會風(fēng)險（周飛舟，2012）。黨的十八大以后，中國特色社會主義進(jìn)入新發(fā)展階段和新時代，經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展，社會的主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，同時經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨重大疫情、不穩(wěn)定的國際政治經(jīng)濟(jì)形勢等各類重大挑戰(zhàn)。2016年“營改增”稅制和財政體制調(diào)整，2017年實施房地產(chǎn)調(diào)控政策，鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能攻堅，大力推進(jìn)環(huán)境治理，2018年在全國實施了較大規(guī)模的減稅降費，2019年全面施行新個人所得稅法征管辦法，2020年以來各級財政疫情防控資金支出持續(xù)增加，2021年以來積極的財政政策推出的大力度減稅降費退稅舉措……新形勢下，財政被寄予履行宏觀調(diào)控、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)等更多責(zé)任，也面臨更多矛盾與挑戰(zhàn)。面對內(nèi)外部各類沖擊，財政既要減費降稅，又要增加支出；既要推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，又要應(yīng)對環(huán)境壓力、資源和要素制約以及國外技術(shù)封鎖威脅；既要保持經(jīng)濟(jì)總量發(fā)展穩(wěn)定和必要的民生支出，又要控制地方政府債務(wù)規(guī)模，防范地方財政危機(jī)和金融風(fēng)險。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2022年，全國一般公共預(yù)算收入203703億元，比上年增長0.6%，扣除留抵退稅因素后增長9.1%。其中，中央一般公共預(yù)算收入94885億元，比上年增長3.8%，扣除留抵退稅因素后增長13.1%；地方一般公共預(yù)算本級收入108818億元，比上年下降2.1%，扣除留抵退稅因素后增長5.9%。地方預(yù)算收入增速明顯低于全國。在顯性債務(wù)方面，截至2022年底，全國地方政府債務(wù)余額已達(dá)35萬億元，地方政府債務(wù)率接近警戎線；在隱性債務(wù)方面，2022年城投債券發(fā)行規(guī)模超過5萬億元，其中超八成用于借新還舊，反映出地方政府隱性債務(wù)所面臨的巨大償還壓力和流動性風(fēng)險。近三年來疫情所帶來的各種成本需要時間消化，企業(yè)經(jīng)營與投資、居民就業(yè)與消費仍受疫情沖擊明顯，加上房地產(chǎn)市場持續(xù)調(diào)整及經(jīng)濟(jì)下行影響，2023年，土地財政缺口凸顯，拖累政府性基金預(yù)算收入，進(jìn)一步加劇地方財政脆弱性（閆衍，2023）。基于福建、浙江、江蘇、山東、江西、四川、內(nèi)蒙古、吉林、河北、河南共10個?。▍^(qū)）65個縣（市、區(qū)）收集的調(diào)查問卷反饋顯示，今年以來，省以下基層財政收入普遍面臨經(jīng)濟(jì)性減收、疫情性減收、政策性減收的“三疊加”壓力。財政困難表面上是收支矛盾，實際背后是財政能力和財政責(zé)任的不匹配和矛盾的問題（羅志恒，2022）。從全國財政收入支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，自分稅制以來（1994—2022年），中央財政一般公共預(yù)算收入與一般公共預(yù)算支出比重大致為2.2，地方財政的該比重為0.6（見圖1）。1994—2022年，中央財政一般預(yù)算收入增長39倍，遠(yuǎn)高于支出19倍，而地方收入增長47倍，低于支出增長的51倍。另從此次調(diào)研反饋的地方數(shù)據(jù)看：東北某省該比重為0.3，其下屬省會城市為0.45（市本級0.9，縣區(qū)級0.24）。在不考慮轉(zhuǎn)移支付的前提下，可以明顯看出：中央財力好于地方財力，地方上省一級低于全國平均值，市一級低于全國平均值，但市本級好于全國平均值，縣區(qū)級水平最低。越是基層政府，財政困難越是突出，縣鄉(xiāng)基層財政困難尤其要引起高度關(guān)注。二、新形勢下基層財政運行的現(xiàn)實困境當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力來自中央政治集權(quán)下的地方政府間競爭，地方政府在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)了大量的財政事權(quán)支出職責(zé)以及很大部分的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能（劉昊、陳工，2019）。我國財政分權(quán)體制在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行、短期見效快等方面存在明顯制度優(yōu)勢，但也伴隨著粗放發(fā)展、資源浪費、效益不高以及對民生問題缺少長遠(yuǎn)思考和統(tǒng)籌謀劃等問題。受體制機(jī)制制約及經(jīng)濟(jì)下行等諸多因素影響，基層財政支出對中央依賴程度加大，部分地方財源匱乏，“三?！保ū；久裆⒈９べY、保運轉(zhuǎn)）支出和債務(wù)還本付息等剛性支出壓力較大，市縣（區(qū)）級財政收支矛盾十分突出，財政風(fēng)險逐步顯現(xiàn)，財政資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性有待提高，存在一些迫切需要解決的實際問題。（一）基層工作事務(wù)繁多，“三?！敝С鰤毫Υ?，靠自有財力無法保障目前基層財政的“三?！敝С鲱A(yù)算壓力較大，人員支出預(yù)算既包括行政人員、事業(yè)編制人員和村（居）委干部工資，也需承擔(dān)合同制聘用人員、政府購買服務(wù)項目中的聘用人員經(jīng)費等。項目支出預(yù)算中招商引資、市政綠化、社會穩(wěn)定以及鎮(zhèn)街基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作項目繁多，經(jīng)濟(jì)支出壓力巨大。一方面，上級部門陸續(xù)出臺基本民生提標(biāo)擴(kuò)圍政策，省以下基層財政兜牢“三?！钡拙€壓力增大。2022年11月，財政部貫徹中共中央、國務(wù)院決策部署，明確要求地方加強(qiáng)預(yù)算管理，兜牢“三?！钡拙€；省、市財政明確提出，將“三?！奔{入高質(zhì)量發(fā)展綜合考核，對出現(xiàn)風(fēng)險的縣市區(qū)，將視情況采取約談、通報、扣減轉(zhuǎn)移支付等問責(zé)手段。比如某地級市，2022年全市一般公共預(yù)算支出976.7億元，其中“三保”支出613.5億元，占比63%，加上疫情防控、債務(wù)利息手續(xù)費等支出，占比達(dá)到77%，剩余支出空間既要支持全市助企紓困、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)等各項政策措施，又要保障機(jī)場三期、軌道交通、經(jīng)濟(jì)圈環(huán)線等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財政收支矛盾異常突出，財政平衡壓力持續(xù)放大。另一方面，全國統(tǒng)一進(jìn)行津貼補(bǔ)貼清理規(guī)并，進(jìn)一步加重基層財政“三?！敝С觥?021年中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)禁紀(jì)律清理規(guī)范地方違規(guī)發(fā)放公務(wù)員津貼補(bǔ)貼的通知》，要求各地清理核查公務(wù)員津補(bǔ)貼，取消不合理、不合規(guī)的、國家統(tǒng)一規(guī)定的津補(bǔ)貼項目以外自行發(fā)放的津補(bǔ)貼和獎金。以某縣為例，經(jīng)核定該縣人均津貼補(bǔ)貼水平下降20%左右，且規(guī)范后津貼補(bǔ)貼的65%納入工資發(fā)放，按規(guī)定需計入社保繳費基數(shù)。核定后，額外增加財政社保繳費負(fù)擔(dān)約3.27億元/年，干部職工不僅津貼補(bǔ)貼下降20%左右，同時個人扣繳部分也相應(yīng)提高，職工收入大幅縮水。此外，“三?！敝С鰤毫υ龃?，個別地方已經(jīng)出現(xiàn)缺口。在此次調(diào)查中，65個縣（市、區(qū)）中，除1份無效問卷和1份未答復(fù)該問題，所有調(diào)查對象均表示“三?！敝С鰤毫τ忻黠@增加，個別地方已不堪重負(fù)，出現(xiàn)資金缺口。2022年某省下轄縣級市“三?！敝С鲂枨?8.5億元，年初預(yù)計可支配財力24.5億元（包括直達(dá)資金），“三?！敝С鋈笨?億元，到今年年底靠上級財政部門增量轉(zhuǎn)移支付才能彌補(bǔ)缺口。該省下轄另一市轄區(qū)目前也仍有4.5億元歷史拖欠工資沒有清償，當(dāng)?shù)刈杂胸斄鉀Q“三保”需求十分困難。2022年該區(qū)“三?！奔捌渌鼊傂灾С鋈笨?.56億元，中央均衡轉(zhuǎn)移支付資金較少，主要是因為坐落在某區(qū)的沿海產(chǎn)業(yè)基地和自貿(mào)區(qū)屬于產(chǎn)業(yè)園區(qū)，基本沒有民生類支出，工資及運轉(zhuǎn)類支出極少，財政數(shù)據(jù)合并上報中央后收入表面上增加了，實則該區(qū)本級的“三?！比笨趨s被掩蓋了。由于該區(qū)和另2個產(chǎn)業(yè)園區(qū)都是獨立的財政體制，沿海產(chǎn)業(yè)基地和自貿(mào)區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，自身運行都十分困難，無法給予該區(qū)財力幫助。（二）土地市場低迷影響基層財政運行以福建省某縣級市為例，2022年，該市國有土地使用權(quán)出讓收入73.86億元，同比減收73.87億元，下降50%。其中，中心城區(qū)國有土地使用權(quán)出讓收入僅入庫39.89億元，同比減收52.65億元，下降56.9%。土地出讓收入下降明顯，同時影響一般公共預(yù)算統(tǒng)籌，直接導(dǎo)致地方財政總體壓力上升到前所未有的狀態(tài)。江西省某市區(qū)在調(diào)查問卷中反映，在現(xiàn)行土地收益分配機(jī)制下，該市一級土地收益分成的原則為：由市級儲備的市重大重點、軌道交通、快速路網(wǎng)等工程周邊用地所得土地收益歸市政府，各縣區(qū)（新區(qū)、開發(fā)區(qū)）不參與分配。各市轄區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)營性用地土地出讓收益，在按照國家規(guī)定提取各項專項資金后，提取45%城市基礎(chǔ)設(shè)施配套資金，剩余部分扣除市財政撥付給市土地儲備中心的土地儲備資金后返還給各區(qū)。按這種分配比例，該區(qū)土地出讓收益分成較低，而區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還要該區(qū)不斷投入，加大財政資金支出壓力。（三）地方債務(wù)還本付息迎來高峰，財政運行風(fēng)險增加當(dāng)前基層財政普遍庫款緊張，大部分縣市只能優(yōu)先保障民生類支出和工資類支出，可用于防范政府債務(wù)風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支出捉襟見肘。山東某地市中心城區(qū)，是當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)、科技和文化中心。該區(qū)在調(diào)查訪談中反饋，2021年10月，該市委更加明確了突出中心城區(qū)地位的戰(zhàn)略思路。在此背景下，大量的產(chǎn)業(yè)生態(tài)和大產(chǎn)業(yè)大項目落地，各類片區(qū)改造也陸續(xù)推進(jìn)。因此，作為中心城區(qū)需要更多的上級轉(zhuǎn)款資金支持，特別是利用好各類專項債券，加快資金周轉(zhuǎn)，推進(jìn)項目建設(shè)，支撐起城區(qū)產(chǎn)業(yè)升級、高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。然而，區(qū)級財力有限，無法支撐起如此之多項目的經(jīng)費運轉(zhuǎn)，需通過債券緩解壓力，注入項目要素保障。另據(jù)某縣的數(shù)據(jù)，截至2022年底，該縣債務(wù)總額167.1億元，隨著債務(wù)規(guī)模的不斷增加，地方政府的還本付息壓力也在加大。以專項債券還本付息數(shù)為例，2023年起該縣專項債券進(jìn)入兌付高峰期，近5年應(yīng)償還本息合計約64.1億元。由于土地出讓收入是地方政府專項債償債收入的重要來源，在土地出讓收入持續(xù)大幅下滑的背景下，專項債償還風(fēng)險隨之增大。土地出讓收入也是政府基建投資的重要資金來源，土地出讓收入大幅縮減將進(jìn)一步制約該縣基建投資可持續(xù)增長?？紤]到2023年國家實施的展期償還的專項債券，未來財政支出負(fù)擔(dān)勢必相應(yīng)加大。（四）國家新的稅費政策對基層財政收入增長產(chǎn)生較大影響，欠發(fā)達(dá)地區(qū)向上調(diào)庫壓力巨大國家實施新的組合式稅費政策，對于保經(jīng)營主體、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)信心發(fā)揮了積極作用，但對基層財政收入增長也產(chǎn)生了負(fù)向作用。2019年國務(wù)院印發(fā)《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案的通知》，文件中關(guān)于調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制的改革措施，欠發(fā)達(dá)地區(qū)向上級調(diào)庫壓力越來越大。以2022年某縣數(shù)據(jù)為例，該縣當(dāng)年向省級集中調(diào)庫4.44億元，上劃中央和省級增值稅23.41億元，縣級實得收入僅8.16億元，占比22.66%，與目前現(xiàn)行增值稅縣級留存比例35%相差甚遠(yuǎn)，對基層政府可用財力影響較大。另以某地級市2022年數(shù)據(jù)為例，該市全年留抵退稅27.8億元（全口徑），全年稅收收入增速僅為8.8%。該市落實國家稅費政策，全年減稅降費退稅緩稅規(guī)模超50億元，對財政收入實現(xiàn)平穩(wěn)較快增長產(chǎn)生了制約。這些地方的財政收入今年雖然保持了較快增長，如果扣除“留抵退稅”政策因素后，財政收入呈現(xiàn)低增長或負(fù)增長態(tài)勢。（五）中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分暫未理順政府間財政關(guān)系，尤其是央地財政關(guān)系，影響著基層財政保障能力，這些因素體現(xiàn)在財政事權(quán)和支出責(zé)任、財政收入劃分、轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計等。1994年分稅制伊始，增值稅作為共享稅，中央和地方分享比例是75‥25。2016年我國全面推開營改增改革，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》和《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案的通知》明確，地方第一大稅種營業(yè)稅取消，增值稅中央和地方分享比例變?yōu)?0‥50，與此同時中央通過轉(zhuǎn)移支付適當(dāng)補(bǔ)助，但現(xiàn)實中地方承擔(dān)了大量經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能，導(dǎo)致地方財政可持續(xù)運行面臨壓力。自2016年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運輸、應(yīng)急救援、自然資源、生態(tài)環(huán)境、公共文化、國防等專項領(lǐng)域改革方案相繼出臺，但公檢法司等領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分仍沒有實質(zhì)進(jìn)展。受此影響，加之一些歷史遺留問題，省以下縣（市、區(qū)）財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分不夠清晰或無法進(jìn)行，迫切需要進(jìn)一步理順相關(guān)事項，包括承擔(dān)上級硬性任務(wù)過重、落實已出臺領(lǐng)域事項負(fù)擔(dān)不均衡等問題。三、促進(jìn)基層財政平穩(wěn)運行的對策與建議隨著我國經(jīng)濟(jì)體量不斷提高，勞動力、資本、資源等要素優(yōu)勢逐步減少或消失，新的發(fā)展階段必然要求提升財政調(diào)控政策的科學(xué)性、有效性和精準(zhǔn)性。黨的二十大報告指出，從現(xiàn)在起，全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族的偉大復(fù)興，是中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)。財政為中國式現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)性支撐與保障。踏上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和深化財政體制改革的復(fù)雜程度前所未有?，F(xiàn)代化新征程上，財政必須發(fā)揮好穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對重要公共風(fēng)險、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和促進(jìn)全體人民共同富裕的基石作用?？h、鄉(xiāng)兩級政府作為我國最重要、最穩(wěn)定、最基層的政府級次，在我國現(xiàn)代化治理體系中發(fā)揮著無法替代的作用。面對國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢和發(fā)展環(huán)境的深刻變化，基層政府亟需突破發(fā)展困境，理順財政運行不暢的問題，改變基層財政傳統(tǒng)的單一依賴基建項目建設(shè)和主要依賴地方投資的經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策，建立起包括減稅、增加政府轉(zhuǎn)移支付、擴(kuò)大居民消費和提高企業(yè)投資需求的綜合性財政政策，將宏觀調(diào)控職責(zé)逐步向中央政府進(jìn)行集中。處理好政府間財政關(guān)系，界定好地方政府財政事權(quán)，確?；鶎釉谀嬷芷谡哒{(diào)控時財政支出能夠不偏離公共財政的職能目標(biāo)，確保地方政府投資的科學(xué)性和良好經(jīng)濟(jì)社會效益。（一）深化財政體制和稅收制度改革，處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關(guān)系真正解決好中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，“辦多少事，花多少錢”；強(qiáng)化預(yù)算績效管理；優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，從發(fā)展財政轉(zhuǎn)向民生財政，轉(zhuǎn)向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老以及新型基建，增加對“人”的投資與消費，促進(jìn)人口數(shù)量紅利走向人口質(zhì)量紅利。一是明確層級事權(quán)，解決“誰應(yīng)該買單”問題。事權(quán)是一級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)，這與憲法規(guī)定和行政體制劃分息息相關(guān)，主要規(guī)定一級政府應(yīng)該干哪些事情。而我國“條塊分割”的五級政府行政體制增加了復(fù)雜性，若一項事權(quán)只屬于某一級政府，那該級政府就應(yīng)該為其“買單”，如國防、外交一般由中央負(fù)責(zé)；若一項事權(quán)由多級政府共同承擔(dān)，那這幾級政府就應(yīng)該共同為該事權(quán)“買單”，而且要劃分政府間分擔(dān)比例，如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)等各級政府間都應(yīng)該有所負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，不屬于任何政府間的事權(quán)，政府就不要予以干預(yù)，交給市場和社會，提高資源配置效率。清晰的事權(quán)劃分，是財政收支活動的起點；不清晰的事權(quán)劃分，就造成一定程度的政府缺位、缺乏公共服務(wù)供給，以及越位、財政資金投入浪費。這包括政府與市場間劃分，要清楚政府與市場資源配置的界限和各自內(nèi)容，相輔相成漸進(jìn)推進(jìn)，如政府與社會資本合作等；政府間事權(quán)劃分，尤其是共同事權(quán)劃分上，可考慮拋開決定權(quán)因素，合理確定與現(xiàn)實職責(zé)相應(yīng)的負(fù)擔(dān)比例。二是明確支出責(zé)任，解決“誰落實買單”問題。支出責(zé)任是政府承擔(dān)的運用財政資金履行其事權(quán)、滿足公共服務(wù)需要的財政支出責(zé)任，這是運用財政資金為承擔(dān)的公共事務(wù)等事權(quán)做好保障的過程，原則上誰的“事權(quán)”誰來承擔(dān)“支出責(zé)任”。但受地域范圍、受眾接觸、外溢因素等影響，如本由這一級政府承擔(dān)的事權(quán)委托給下一級政府，這就形成了事權(quán)在這一級政府，而支出責(zé)任在另一級政府的情況。這既包括上下級政府，需要給予一定轉(zhuǎn)移支付或上解，這是轉(zhuǎn)移支付制度的理論和現(xiàn)實來源；也包括橫向政府間，如河流橫跨幾個省份，上游為保護(hù)水源犧牲了產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會，需要給予一定橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。三是明確層級財權(quán)，解決“如何分配買單資金”問題。財權(quán)主要指財政收入權(quán)，即為滿足公共事務(wù)等職能履行所需資金的籌集權(quán)和支配權(quán)，包括征稅權(quán)、發(fā)債權(quán)、收費權(quán)、國有資產(chǎn)收益權(quán)等。一般情況下，上級政府為滿足宏觀調(diào)控需要，具備更多的財權(quán)獲得更多可支配財力，并以轉(zhuǎn)移支付形式分配給下級政府，改善上下級政府間財力分布。對于縣一級征稅權(quán)來說，以增值稅為例，有從事負(fù)責(zé)征收的權(quán)力，但不具備增值稅分享的權(quán)力，在營改增體制調(diào)整時，中央、省、市依次調(diào)整增值稅分享比例，剔除中央、省、市后，留下的才是縣級公共財政收入，如果某縣增值稅分享比例為15%，也就是其形成1億元的稅收，自己僅留成1500萬元。收費權(quán)和國有資產(chǎn)收益權(quán)，多繳入非稅收入科目，大部分進(jìn)入地方金庫。在現(xiàn)實財政管理中，年度預(yù)算執(zhí)行完畢后，常用非稅收入占財政收入的比重來評價地區(qū)財政收入質(zhì)量，非稅收入占比越低，稅收占比就越高，財政收入質(zhì)量就越高。因此，有必要進(jìn)一步予以明確。四是完善轉(zhuǎn)移支付，解決“缺口買單資金”問題。財力是一級政府在一定時期為履行公共職能擁有的全部財政資金，是某一級政府最終獲得的可用財政資源，它包括本級留成的稅收和非稅收入、上級補(bǔ)助的轉(zhuǎn)移支付、轉(zhuǎn)貸的債券收入。在現(xiàn)實財政管理中，常用可用財力指標(biāo)衡量地區(qū)財力水平高低，它的測算公式為可用財力=一般公共預(yù)算收入+稅收返還+一般轉(zhuǎn)移支付-上解支出，這里面剔除了專項轉(zhuǎn)移支付，因為它是帶著上級委托事項而來，專款專用，下級政府不能統(tǒng)籌安排，挪為他用違反法律法規(guī)。這其中一般公共預(yù)算收入為自身財力，它占可用財力的比重體現(xiàn)著地方財政自給率水平，但各地各部門仍將爭取上級資金作為增加可用財力、提升財政保障能力的重要手段。如果仍以某縣增值稅分享15%為例，向上級爭取到1500萬元轉(zhuǎn)移支付，與縣級留存1500萬元增值稅效果一樣，相當(dāng)于產(chǎn)生1億元稅收，這種模式不利于地方將著力點放在自身發(fā)展上，且易形成對上級依賴性。此外，自《中華人民共和國預(yù)算法》及實施條例施行以來，一般轉(zhuǎn)移支付的占比逐漸增加，專項轉(zhuǎn)移支付的占比逐漸減少。但是，有個別地方的一般轉(zhuǎn)移支付實際是變相的專項轉(zhuǎn)移支付，仍然存在“戴帽子”的現(xiàn)象，導(dǎo)致資金無法發(fā)揮效益。綜上所述，中央及省市財政要有針對性地加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，以目前基層財政供養(yǎng)實際人數(shù)為測算標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)考慮當(dāng)?shù)貙嶋H工資水平，如結(jié)合當(dāng)?shù)厝丝诨鶖?shù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、財政自給率等多種因素測算均衡性轉(zhuǎn)移支付金額，適當(dāng)加大財力性轉(zhuǎn)移支付力度。與此同時，建議上級有關(guān)部門每年對地方配套資金項目進(jìn)行核查，杜絕在中央規(guī)定之外要求地方配套資金加重地方負(fù)擔(dān)的行為再度發(fā)生，減少各部門對縣級政府的財政投入的指標(biāo)性考核，減輕地方財政負(fù)擔(dān)。（二）夯實地方稅基，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步推進(jìn)耕地占用稅、消費稅、資源稅等改革，穩(wěn)定地方預(yù)期以消費稅改革為例，2019年國務(wù)院發(fā)布《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，提出將屬于中央財政稅種的消費稅穩(wěn)步下劃地方的計劃，目前消費稅全部歸中央所有。為進(jìn)一步減輕地方財政壓力，結(jié)合當(dāng)前地方財政收支矛盾十分突出的實際，以及地區(qū)財力分布及財政運行形勢，研究推進(jìn)央地收入劃分體制改革，在滿足中央財政宏觀調(diào)控能力需要的同時，適當(dāng)向地方傾斜，并同步督促省以下財政收入調(diào)整時，要求限定市縣兩級收入最低留成比例?？傮w而言，建設(shè)地方稅收體系，一是按照事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，將消費稅納入中央和地方共享收入，在確定完成消費稅基數(shù)基礎(chǔ)上，將消費稅增量與地方進(jìn)行一定比例分成；二是將消費稅征收環(huán)節(jié)后移，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)逐步調(diào)整為消費環(huán)節(jié)征收，將消費稅收入劃歸地方，優(yōu)化共享稅安排，提高地方稅收占稅