一、地方政府行政運(yùn)行成本研究的現(xiàn)實(shí)意義

各級(jí)地方政府在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活中扮演著管理國(guó)家事務(wù)、組織社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公共秩序等重要角色，對(duì)轄區(qū)公民承擔(dān)著廣泛的受托責(zé)任，負(fù)責(zé)向全體公眾提供安全保障、休閑娛樂、文化教育、醫(yī)療保健等方面的公共物品。由此可知，各級(jí)政府在向轄區(qū)的公民和社會(huì)提供公共物品的過(guò)程中，必然會(huì)耗費(fèi)一定的人力、物力和財(cái)力。我們把這種用貨幣表現(xiàn)的各種耗費(fèi)，稱之為地方政府的行政運(yùn)行成本。

在我國(guó)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展、社會(huì)公共服務(wù)體系的不斷完善，從事地方國(guó)家事務(wù)管理和提供公共服務(wù)的人數(shù)都在不斷增長(zhǎng)。因此，研究地方政府的行政運(yùn)行成本，并做好其成本控制與核算工作，對(duì)于降低其運(yùn)行成本、提高其運(yùn)行質(zhì)量、正確處理財(cái)政分配關(guān)系都具有十分重要的作用和意義：

1、政府行政運(yùn)行成本研究是“以人為本、以民為本”的具體體現(xiàn)

地方各級(jí)政府既然是“執(zhí)政為民”的人民政府，就必須不斷適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一手抓政府職能的轉(zhuǎn)化，一手抓行政運(yùn)行成本的降低，做好成本控制。在不降低所提供公共物品質(zhì)量的前提條件下，努力降低地方政府行政運(yùn)行成本，切實(shí)減輕人民群眾的負(fù)擔(dān)。

2、樹立政府行政運(yùn)行成本理念，創(chuàng)立政府成本會(huì)計(jì)新學(xué)科

地方政府行政運(yùn)行成本研究是以加強(qiáng)地方政府成本管理為中心，對(duì)政府行政成本的墊付、耗費(fèi)、補(bǔ)償全過(guò)程進(jìn)行全面分析，對(duì)政府成本控制的重點(diǎn)、方法、機(jī)制等問(wèn)題進(jìn)行全面系統(tǒng)的綜合研究，從而將成本概念引入地方政府行政管理和改革中，使人們明確樹立“降低行政成本”的新觀念，嚴(yán)格控制行政費(fèi)用支出，徹底改變那種“只算政治帳，不算經(jīng)濟(jì)效益帳”的傳統(tǒng)觀念，并在此基礎(chǔ)上創(chuàng)立會(huì)計(jì)新學(xué)科——政府成本會(huì)計(jì)。

3、是緩解地方政府財(cái)政收支矛盾的迫切需要

目前，各級(jí)地方政府尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政收支矛盾加劇，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。1994年財(cái)政體制改革后，財(cái)權(quán)關(guān)系上的倒金字塔趨勢(shì)與事權(quán)關(guān)系上的正金字塔趨勢(shì)形成了明顯的不對(duì)稱，其結(jié)果是基層財(cái)政無(wú)力保證各項(xiàng)嚴(yán)格規(guī)定的必保的支出，陷入困境。因此對(duì)地方政府運(yùn)行成本進(jìn)行深入研究，并在此基礎(chǔ)上通過(guò)減人、減事來(lái)達(dá)到減支的目的，緩解財(cái)政支出壓力，是進(jìn)行地方政府運(yùn)行成本控制的重要思路。

4、政府行政運(yùn)行成本是反映地方政府工作質(zhì)量的綜合指標(biāo)

行政運(yùn)行成本是對(duì)地方政府運(yùn)行過(guò)程中各種資源耗費(fèi)的綜合反映。機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理、人員配備是否精干、工作流程是否科學(xué)、工作效率是否提高、資金運(yùn)用及支出是否合理都能

通過(guò)所提供的公共物品成本直接或間接地反映出來(lái)。它是反映地方政府運(yùn)行管理水平和工作質(zhì)量高低的重要指標(biāo)和綜合指標(biāo)。

二、我國(guó)地方政府行政運(yùn)行成本的現(xiàn)狀與原因分析

（一）我國(guó)地方政府行政運(yùn)行成本的現(xiàn)狀

建國(guó)以來(lái)，尤其是改革開放以來(lái)，我國(guó)地方政府行政運(yùn)行成本的規(guī)模與現(xiàn)狀呈現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

從縱向看，我國(guó)地方政府行政運(yùn)行成本增長(zhǎng)迅速。

1、地方政府行政運(yùn)行成本占財(cái)政支出的比重呈現(xiàn)出截然不同的階段性，地方政府行政運(yùn)行成本膨脹迅速。自建國(guó)以來(lái)到2004地方政府行政成本占財(cái)政支出比重的變化經(jīng)歷了兩個(gè)截然相反的階段，從改革開放前的逐漸下降發(fā)展到改革開放以后的快速上升。地方政府行政運(yùn)行成本占財(cái)政支出的比重從1952年的8.45%逐漸下滑到1978年的4.37%，此后呈直線上升之勢(shì)，逐步提高到2004年的17.11%，提高了12.7個(gè)百分點(diǎn)。在地方政府行政運(yùn)行成本占財(cái)政支出的比重不斷提高的同時(shí)，地方政府行政運(yùn)行成本總量迅速增加，從改革開放初期的1978年的49.1億元增加到2004年的2453.6億元，增加了50倍多。

2、我國(guó)地方政府行政運(yùn)行成本占財(cái)政收入的比重基本呈單向上升之勢(shì)，而且其增長(zhǎng)速度在大多數(shù)年份里超過(guò)了財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度。改革開放以來(lái)，地方政府行政運(yùn)行成本占財(cái)政收入的比重持續(xù)上升，從1980年的5.76%上升到2004年的14.05%，增長(zhǎng)了2.4倍。

從橫向看，我國(guó)地方政府行政運(yùn)行成本處于較高的水平。

1、我國(guó)地方政府行政運(yùn)行成本占財(cái)政支出比重在國(guó)際上是比較高的?？疾靽?guó)際上一些國(guó)家的該項(xiàng)指標(biāo)，日本最低（2003年）僅為3.62%，土耳其最高（2003年）為35.35%。我國(guó)2004年該項(xiàng)比重為18.59%，僅低于土耳其，高于其他國(guó)家。

2、我國(guó)政府行政運(yùn)行成本占GDP的比重與國(guó)際相比是比較低的。我國(guó)政府行政運(yùn)行成本占GDP的比重20多年來(lái)始終穩(wěn)定在2%以內(nèi)。國(guó)際上其他洋國(guó)家該項(xiàng)指標(biāo)：以色列最低（2003年）為.0.23%，土耳其最高（2003年）為8.22%。我國(guó)2004年的該項(xiàng)比重為1.56%，僅高于日本、印度、伊朗等國(guó)，低于美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)等國(guó)。

通過(guò)上述對(duì)我國(guó)地方政府行政運(yùn)行成本狀況的分析可以看出，一方面，從總量上看政府行政運(yùn)行成本膨脹嚴(yán)重；另一方面，行政單位行使正常職能所必須的政府行政運(yùn)行成本保障不足。其主要原因是，政府行政運(yùn)行成本剛性強(qiáng)、財(cái)力水平低，致使地方政府行政運(yùn)行成本占財(cái)政支出的比例居高不下；對(duì)地方政府行政運(yùn)行成本問(wèn)題研究不夠深入，投入不科學(xué)，管理分散，造成行政單位經(jīng)費(fèi)保障力度不夠；行政部門資源消耗過(guò)多、浪費(fèi)較大，影響了行政單位經(jīng)費(fèi)保障水平的提高。

（二）我國(guó)地方政府行政運(yùn)行成本過(guò)高的原因分析

行政運(yùn)行成本的居高不下已成為目前各級(jí)地方政府尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府面臨的最主要問(wèn)題，這些行政開支不僅僅是縣鄉(xiāng)干部的工資性支出開支巨大，而且會(huì)議費(fèi)、接待費(fèi)、小車費(fèi)、考察費(fèi)等公務(wù)經(jīng)費(fèi)開支更大，增長(zhǎng)速度更猛也更難控制。造成地方政府行政運(yùn)行成本居高不下的主要原因有：

1、地方政府長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響和束縛，職能定義不清。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，許多本來(lái)應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)或應(yīng)當(dāng)由中介機(jī)構(gòu)代理完成的具體事項(xiàng)大多由各級(jí)地方政府過(guò)多包攬。過(guò)多過(guò)亂且大多很沒有必要的行政審批是造成地方政府行政運(yùn)行成本居高不下的主要原因。

2、與政府機(jī)構(gòu)林立成正比例關(guān)系的是過(guò)多的地方政府工作人員，隨之而來(lái)的就是無(wú)法遏制的、增長(zhǎng)迅猛的巨額人員經(jīng)費(fèi)支出。這是地方政府行政運(yùn)行成本中最大的一個(gè)成本項(xiàng)目。機(jī)構(gòu)臃腫，冗員過(guò)多必將帶來(lái)各級(jí)地方政府組織機(jī)構(gòu)中人浮于事、互相推委、辦事拖拉現(xiàn)象的產(chǎn)生，這就是造成各級(jí)地方政府辦事效率低下的最根本原因。而行政效率低下毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)帶來(lái)政府行政運(yùn)行成本中公務(wù)成本的大幅度攀升，這是一個(gè)典型的惡性循環(huán)的怪圈。!｝

3、領(lǐng)導(dǎo)干部成本意識(shí)淡薄，缺乏經(jīng)濟(jì)效益觀念。許多地方政府的領(lǐng)導(dǎo)尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)根本沒有“行政運(yùn)行成本”、“政府運(yùn)行效益”之類的觀念，在政府管理活動(dòng)中只算政治帳、不算成本效益帳。許多事情只要稍微有一點(diǎn)成本意識(shí)，稍加控制，就會(huì)大大降低政府行政成本支出、取得良好的效果。

4、1994年財(cái)政體制改革后，中央、省和地級(jí)市將縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)力過(guò)多地加以集中，同時(shí)又沒有遵循財(cái)權(quán)和事權(quán)相配比原則將相應(yīng)的事權(quán)上收，而是恰恰相反，將過(guò)多的事權(quán)下放給縣、鄉(xiāng)政府承擔(dān)。這種財(cái)政上的倒金字塔趨勢(shì)與事權(quán)上的正金字塔趨勢(shì)明顯不對(duì)稱也是造成各級(jí)地方政府行政運(yùn)行成本過(guò)度增長(zhǎng)且長(zhǎng)期居高不下的重要原因。

三、我國(guó)地方政府行政運(yùn)行成本的控制與改革思路

（一）地方政府行政運(yùn)行成本控制系統(tǒng)的構(gòu)建

我國(guó)地方政府行政運(yùn)行成本控制系統(tǒng)包括組織系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、考核制度和獎(jiǎng)勵(lì)制度等內(nèi)容。

1、組織系統(tǒng)。組織是指人們?yōu)榱艘粋€(gè)共同的目標(biāo)而從事活動(dòng)的一種方式。在政府組織中，通常將目標(biāo)劃分為幾個(gè)子目標(biāo)，并分別指定一個(gè)特定單位或個(gè)人負(fù)責(zé)完成。成本控制系統(tǒng)必須與政府組織機(jī)構(gòu)相適應(yīng)，即地方政府行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算是由若干分級(jí)的小預(yù)算組成的。

2、信息系統(tǒng)。即責(zé)任會(huì)計(jì)系統(tǒng)。它是政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)的一部分，負(fù)責(zé)計(jì)量、傳送和報(bào)告成本控制使用信息。信息系統(tǒng)主要包括編制責(zé)任預(yù)算、核算預(yù)算執(zhí)行情況、分析評(píng)價(jià)和報(bào)告業(yè)績(jī)?nèi)齻€(gè)部分。

3、考核制度?？己酥贫仁强刂葡到y(tǒng)發(fā)揮作用的重要因素?？己说闹饕獌?nèi)容有：（1）規(guī)定代表責(zé)任中心目標(biāo)的一般尺度。它因責(zé)任中心的類別而異，可能是具體的費(fèi)用項(xiàng)目開支標(biāo)準(zhǔn)，也可能是具體責(zé)任人的人力成本。（2）規(guī)定責(zé)任中心目標(biāo)尺度的唯一解釋方法。作為考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)它們必須事先規(guī)定正式解釋。（3）規(guī)定業(yè)績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)量方法。例如公用成本的分?jǐn)偡椒?，所提供的單位公共物品的成本如何歸集與分配等。（4）規(guī)定采用的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。例如，使用固定預(yù)算還是彈性預(yù)算，是寬松的預(yù)算還是嚴(yán)格的預(yù)算等。（5）規(guī)定業(yè)績(jī)報(bào)告的內(nèi)容、時(shí)間、詳細(xì)程度等。

4、獎(jiǎng)勵(lì)制度。獎(jiǎng)勵(lì)制度是維持控制系統(tǒng)長(zhǎng)期有效運(yùn)行的重要因素。地方政府的公務(wù)人員往往把注意力集中到與業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)有關(guān)的工作上面。獎(jiǎng)勵(lì)有貨幣獎(jiǎng)勵(lì)和非貨幣獎(jiǎng)勵(lì)兩種形式，如提升、加薪、表?yè)P(yáng)、獎(jiǎng)金等。恰當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)制度將引導(dǎo)人們?nèi)ゼs束自己的行為，盡可能爭(zhēng)取好的業(yè)績(jī)。獎(jiǎng)勵(lì)制度是調(diào)動(dòng)人們努力工作、以求實(shí)現(xiàn)地方政府行政運(yùn)行總目標(biāo)的有力手段。

（二）我國(guó)地方政府行政運(yùn)行成本控制的改革思路

1、重新定義地方政府職能，大幅度削減行政審批事項(xiàng)。這是地方政府降低行政運(yùn)行成本的突破口。我國(guó)現(xiàn)行的行政審批制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，在特定的歷史階段對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展曾起到過(guò)積極的作用，但隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程的加速和政治體制改革的深入，現(xiàn)行的一些行政審批制度已嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，制約了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減冗員。隨著政府職能特別是地方政府職能的轉(zhuǎn)換，地方政府中曾經(jīng)設(shè)置的一些機(jī)構(gòu)如經(jīng)濟(jì)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)必然會(huì)由于職能的消失而不復(fù)存在。由于每一個(gè)機(jī)構(gòu)的存在和運(yùn)轉(zhuǎn)都需要一個(gè)最低限額的行政經(jīng)費(fèi)成本支出，因此政府機(jī)構(gòu)的撤銷勢(shì)必帶來(lái)行政運(yùn)行成本的降低和減少。

值得注意的是，近幾年來(lái)，許多地方政府在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減冗員方面雖然也采取了一些措施，但不可否認(rèn)的是很多地方的工作并沒有落到實(shí)處，而是走了形式。從行政機(jī)構(gòu)裁出的人員要么分流進(jìn)入了所謂的“事業(yè)單位”，仍由財(cái)政出錢供養(yǎng)；要么讓他們拿著工資在二線休息或?qū)嵭袃?nèi)部退養(yǎng)。這種換湯不換藥的改革只會(huì)增加地方政府的行政運(yùn)行成本而不是降低。

3、提高地方政府的工作效率。效率與成本是互為相反的。地方政府機(jī)構(gòu)的撤銷、冗員的裁減必然會(huì)帶來(lái)運(yùn)行效率的提高，而政府工作效率的提高，就意味著政府提供的公共物品的單位成本的降低。在提供的公共物品數(shù)量不變的情況下，會(huì)直接降低地方政府的行政運(yùn)行成本總額；從另一層意義上來(lái)講，在某一時(shí)期地方政府行政運(yùn)行成本不變的情況下，可以為轄區(qū)公眾提供更多的公共物品，這同樣是其行政成本降低的另外一種表現(xiàn)。

4、樹立政府成本意識(shí)，完善行政評(píng)價(jià)制度，建立地方政府行政運(yùn)行成本科學(xué)和專業(yè)化的考核指標(biāo)體系。著名行政管理專家毛壽龍認(rèn)為：上級(jí)政府在對(duì)地方政府的考核指標(biāo)中明顯的“數(shù)字GDP”傾向?qū)е赂骷?jí)地方政府將地方人力、物力集中投向各種與GDP業(yè)績(jī)有關(guān)的指標(biāo)上去，并努力加以完成。由于我國(guó)到目前為止尚未將行政成本納入對(duì)各級(jí)地方政府干部考核指標(biāo)之內(nèi)，因此很難引起他們的高度重視。必須將行政運(yùn)行成本納入對(duì)地方政府的考核評(píng)價(jià)體系，從而促使各級(jí)地方政府建立健全行政成本控制和考核體系，使政府行政成本的降低通過(guò)科學(xué)、完善和專業(yè)的行政評(píng)價(jià)制度得以實(shí)現(xiàn)。

5、降低政府行政運(yùn)行成本的根本途徑是行政職能的市場(chǎng)化。所謂行政職能市場(chǎng)化，就是根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，確定政府的行政職能，其目標(biāo)是將原來(lái)由政府承擔(dān)的部分社會(huì)職能和經(jīng)濟(jì)職能推向社會(huì)、推向市場(chǎng)，從而減輕政府負(fù)擔(dān)，縮小政府規(guī)模，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)；政府在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。比如：轉(zhuǎn)變和縮減政府職能，限制行政權(quán)；改革和轉(zhuǎn)變國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理，減少對(duì)政府服務(wù)的需求；政府公共服務(wù)實(shí)行社會(huì)化管理以及企業(yè)化政府，實(shí)行政事分離等。

6、減少縱向管理層次，分散行政權(quán)力，合并橫向機(jī)構(gòu)形成規(guī)模。從法律上進(jìn)一步明確各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)。其方向是實(shí)行財(cái)權(quán)由中央相對(duì)集中，事權(quán)相對(duì)向地方分散。減少行政管理層級(jí)，政府層級(jí)過(guò)多，運(yùn)行效率必然下降。還可以采取縣鄉(xiāng)自治的辦法，實(shí)行中央、省、縣三級(jí)行政管理。改革中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的省