【審計實操經(jīng)驗】政府投資審計改革

黨的十八屆三中全會作出全面深化改革的決定，為中國未來5至10

年，甚至更長時間的全面深化改革指明了方向。會議將完善和發(fā)展中

國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定為改

革的總目標。劉家義審計長在2001年提出“審計實質(zhì)上是國家依法用

權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)

生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)”。審計價值定位與改革

總體目標的一致決定了審計在改革中的獨特作用，審計機關(guān)在依法履

行職責(zé)，開展審計監(jiān)督的過程中，能夠推動改革的深化，有效服務(wù)國

家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。李克強總理更是形象地將審計

比作全面深化改革的“催化劑”。此次全面深化改革的重點是經(jīng)濟體

制的改革，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，解

決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。減少審批、減

少干預(yù)，不意味著監(jiān)管放松，而是更加體現(xiàn)事中加強監(jiān)督、事后加強

核查和嚴格執(zhí)法。政府投資審計偏重于事中、事后監(jiān)督的特性，使其

被賦予在全面深化改革中發(fā)揮更大的作用、承擔(dān)更多的責(zé)任。一、政

府投資審計改革的“內(nèi)”與“外”政府投資審計在政府投資領(lǐng)域充當(dāng)

免疫系統(tǒng)和改革的催化劑作用充分體現(xiàn)在“外”的作用，即通過更加

關(guān)注重大投資項目的質(zhì)量和效益，更加關(guān)注投資方向和投資結(jié)構(gòu)，更

加關(guān)注投資體制、機制的健全和落實情況，監(jiān)督政府投資領(lǐng)域的健康

運行和相關(guān)投資體制的完善，達到對外部改革的推動和促進。同時，

隨著全面深化改革的進行，政府投資領(lǐng)域?qū)徲嫷膶ο蠛铜h(huán)境都將發(fā)生

深刻變化，為了更好地履行職能，審計也就需要對自身的制度和行為

作出調(diào)整和改進，這就需要強化自身的建設(shè)，推進內(nèi)部改革，練好

“內(nèi)”功。投資審計“內(nèi)”的改革是實現(xiàn)審計“催化劑”作用的前提

和條件，只有做好政府投資改革的“內(nèi)”，才能保證催化劑是高質(zhì)量、

高效率的催化劑。政府投資審計“外”的改革是催化劑的任務(wù)和目標。

只有做好政府投資改革的“外”，才能說催化劑發(fā)揮了應(yīng)有的作用，

完成了使命。政府投資審計要切實實現(xiàn)政府投資領(lǐng)域的重要“催化

劑”作用就一定要準確認識和把握好政府投資審計改革的“內(nèi)”與

“外”，才能抓住全面深化改革的機遇，有所作為，達到改進自身工

作，實現(xiàn)審計價值的目的。二、政府投資審計改革的“內(nèi)”改進政府

投資審計工作，保證審計工作高質(zhì)高效，是履行審計職能的充分保證,

在新形勢下，政府投資審計應(yīng)從以下具體環(huán)節(jié)入手實現(xiàn)政府投資審計

工作的全面提升。（一）改進政府投資審計的組織和管理對審計的組織

管理制度進行變革，包括改進審計現(xiàn)場管理，協(xié)調(diào)機制和人力資源的

管理等。1、規(guī)范政府投資審計現(xiàn)場管理規(guī)范投資審計程序和內(nèi)容。一

是科學(xué)制定審計方案。審計方案規(guī)定了實現(xiàn)審計目標的具體途徑，是

整個審計現(xiàn)場實施工作的行動指南。具體項目的審計實施制定之前要

深入調(diào)查了解被審計單位的相關(guān)情況，科學(xué)合理地確定審計目標，突

出審計重點。在此基礎(chǔ)上合理配置審計資源，做到有的放矢，全面把

握，重點突破。二是強化審計實施方案執(zhí)行管理，著力提高現(xiàn)場審計

工作效率。根據(jù)方案確定的審計事項，采取措施確保實施方案有效落

實。加強審計現(xiàn)場進度管理，嚴格執(zhí)行審計項目限時管理規(guī)定，督促

落實審計事項相對審計實施方案的執(zhí)行情況。建立順暢的現(xiàn)場溝通制

度，實現(xiàn)高效信息交流。審計實施過程中要注意結(jié)合具體審計事項積

極推廣運用先進設(shè)備儀器輔助審計，提高審計質(zhì)量和效率。同時加強

對審計人員的管理，注重培養(yǎng)責(zé)任意識和敬業(yè)精神，改進工作作風(fēng)。2、

建立和完善政府投資審計工作協(xié)調(diào)配合機制建立健全部門之間的工作

協(xié)作機制，健全信息共享機制。一是與項目建設(shè)相關(guān)部門如發(fā)展改革

委、重點辦、住建局、財政局、監(jiān)察局等部門保持信息共享，進行信

息交互通報，使各相關(guān)單位及時了解和掌握政府投資項目建設(shè)進展情

況，及時提供政府投資審計業(yè)務(wù)指導(dǎo)。二是健全業(yè)務(wù)互助工作機制。

對涉及到對方專業(yè)性問題或需協(xié)作的事項，派出人員參與業(yè)務(wù)活動。

三是健全成果、整改反饋機制。探索各部門聯(lián)合督查機制，加大問責(zé)

力度，并著力分析解決體制機制中存在的問題，進一步拓寬審計整改

落實和審計成果運用的思路，改善審計執(zhí)法環(huán)境。3、改進政府投資審

計的人力資源管理一是改進內(nèi)部人員管理，在投資審計人員的結(jié)構(gòu)上,

應(yīng)以工程審計人員為基礎(chǔ)，配以財務(wù)審計人員，組成配備合理的審計

小組。打破市區(qū)縣區(qū)限制、處室限制，統(tǒng)籌審計人力資源，合理安排,

合理規(guī)劃，保證人力資源充分高效利用。二是改進內(nèi)審人員管理，內(nèi)

審人員是審計人力資源的重要組成部分，他們分布在被審計單位，了

解審計對象的第一手資料。應(yīng)發(fā)揮各單位內(nèi)部審計的作用，加強對內(nèi)

部審計的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，規(guī)范化內(nèi)審管理，確保根據(jù)需要調(diào)取審計

機關(guān)需要的真實可靠的相關(guān)信息。三是改進中介機構(gòu)管理，通過采取

建章立制、嚴格準入、公平分配任務(wù)、動態(tài)質(zhì)量控制、結(jié)算復(fù)核、優(yōu)

勝劣汰等管理措施，加強對外聘人員、協(xié)審質(zhì)量、協(xié)審風(fēng)險、廉能建

設(shè)等方面的監(jiān)督管理，規(guī)范協(xié)審行為。將中介機構(gòu)人員按照正式審計

人員管理，既保證其工作的認真負責(zé)，也防范了廉政風(fēng)險。（二）變革

政府投資審計的內(nèi)容李克強總理要求審計工作“要實現(xiàn)審計的全覆

蓋，凡使用財政資金的單位和項目，都要接受審計監(jiān)督”。在政府投

資審計方面實現(xiàn)審計內(nèi)容的全覆蓋就是要實現(xiàn)政府投資審計項目的全

覆蓋、參建單位審計的全覆蓋、審計應(yīng)該關(guān)注的內(nèi)容的全覆蓋。在政

府投資審計任務(wù)重與審計力量不足的矛盾下，要解決新形勢下審計全

覆蓋的要求，就要大膽改革創(chuàng)新，著手改進以下審計工作。1、改進政

府投資審計項目計劃既實現(xiàn)全面審計，又突出審計重點的審計項目計

劃，是實現(xiàn)政府投資項目審計“全覆蓋”的重要措施之一。將年度政

府投資項目全部納入審計計劃，但是在計劃初，將政府投資項目劃分

成不同類型，分類確定審計重點和內(nèi)容。一類是上級審計機關(guān)年度統(tǒng)

一組織或授權(quán)的審計項目和本級需要納入年度審計項目管理計劃的重

點項目。此類項目由審計機關(guān)內(nèi)部人員跟蹤審計，重點是管理審計，

內(nèi)容包括項目投資決策的立項報批管理、招投標規(guī)范合法管理、工程

質(zhì)量安全管理、工程財務(wù)管理、工程結(jié)算管理、項目評價管理等。主

要目標是揭露、查處管理方面的薄弱環(huán)節(jié)和經(jīng)濟案件線索，從制度上、

機制上規(guī)范政府投資建設(shè)領(lǐng)域管理。二類是非政府重點項目、受其他

部門單位委托審計項目、剩余的其他項目。這類項目可以利用中介機

構(gòu)協(xié)審，關(guān)注工程施工質(zhì)量安全管理、工程造價結(jié)算管理等，甚至不

審計工程財務(wù)管理和其他事項，審計機關(guān)人員重點關(guān)注宏觀內(nèi)容，如

果發(fā)現(xiàn)有重大違紀違規(guī)問題再轉(zhuǎn)入全面審計。2、改進和加強跟蹤審計

工作改進重點項目跟蹤審計制度，主動跟進，關(guān)口前移，源頭防控，

實施動態(tài)監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，把問題解決在萌芽狀態(tài)，做到

事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督，促進項目所有參建單位控制造價、

加強管理、提高效益。作為監(jiān)督者，審計機關(guān)要把握好監(jiān)督者的角色

定位和跟蹤審計的介入深度，不偏離審計監(jiān)督職責(zé)，既當(dāng)“裁判員”，

又當(dāng)“運動員”，更不應(yīng)直接參與和干涉項目建設(shè)相關(guān)的管理工作，

切實做到履責(zé)不缺位、監(jiān)督不越位，依法獨立地開展審計工作。將審

計目標定位在及時發(fā)現(xiàn)問題、提出建設(shè)性意見和建議、督促整改問題

±o對不同的項目采取不同的跟蹤審計方式，關(guān)注不同的內(nèi)容，對審

計結(jié)果運用綜合利用函、信息、報告等方式反映，并改進跟蹤審計整

改制度等。3、改進和加強績效審計工作績效審計通過對政府投資的決

策、投資、管理、效果進行審計，評價項目的經(jīng)濟性、效率性、效果

性、公平性、環(huán)境性，促進政府投資項目規(guī)范管理、提高效益，是審

計機關(guān)自身改革升級的需要，也是我國行政體制改革、經(jīng)濟體制改革、

建設(shè)責(zé)任政府、效能政府、資源節(jié)約型政府的需要。一是健全政府投

資績效審計法律法規(guī)體系，解決政府投資績效審計法規(guī)不完善，有關(guān)

的法律、法規(guī)建設(shè)滯后的問題。制定審計機關(guān)投資績效審計準則、投

資績效審計操作指南、建設(shè)項目審計處理辦法等配套法規(guī)、規(guī)章制度,

從法律上明確投資績效審計的規(guī)范操作。二是完善政府投資績效審計

評價標準指標體系，建立科學(xué)的、合理的、可操作性強的以定量指標

為主的標準評價指標。指標應(yīng)科學(xué)反應(yīng)審計對象的的特點和性質(zhì)，整

體地、系統(tǒng)地、統(tǒng)一地反應(yīng)建設(shè)項目績效情況；具有可測、可比的特

性，方便不同時期的縱向?qū)Ρ扰c同一時期的橫向?qū)Ρ?；指標?yīng)包含社

會效益與環(huán)境效益指標等。（三）改進和創(chuàng)新政府投資審計的方法更新

審計方法，是實現(xiàn)審計戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的需要。一是要加強政府投資審計的

信息化。劉家義審計長說過，中國審計的根本出路在于信息化。政府

投資審計的信息化建設(shè)要推廣使用工程造價計量軟件，合理使用二維、

三維算量軟件，提高工程量的計算速度和效率，增強了計算的準確性

和直觀性；要裝備審計工作必需的現(xiàn)場勘測數(shù)字化設(shè)備，如利用GPS

現(xiàn)代定位測繪技術(shù)；開發(fā)應(yīng)用投資審計管理軟件，建立政府投資建設(shè)

項目審計數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)有關(guān)行業(yè)、建筑市場的專業(yè)相關(guān)資料、國家和

地方上最新的政策調(diào)整情況、市場信息資源、審計經(jīng)驗與方法的共享

制度；實現(xiàn)計算機管理滿足政府投資項目審計前期管理與審計實施過

程的技術(shù)操作要求，與審計管理系統(tǒng)(0A)和審計實施系統(tǒng)(A0)系

統(tǒng)的交互。二要改變單一的監(jiān)督方法，探索更多類型的審計方法。如

采用比較分析法、因素分析法、凈現(xiàn)值法、圖表圖形輔助法等多種方

法，對建設(shè)項目進行全過程、全方位的績效評價，充分發(fā)揮投資審計

促進項目管理、控制建設(shè)成本、提高投資效益的作用。(四)轉(zhuǎn)變政府

投資審計的職能一是轉(zhuǎn)變政府投資審計職能理念，主動適應(yīng)形勢發(fā)展,

踐行科學(xué)審計理念，將有效服務(wù)國家治理和促進改革作為審計的價值

追求。通過依法履行職責(zé)，對權(quán)力運行進行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預(yù)防、

揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能及發(fā)起、加速、促進的“催化劑”功

能，推動國家實現(xiàn)良好治理。二是轉(zhuǎn)變政府投資審計職能，以上述理

念為指導(dǎo)，對審計工作的目標和重點進行調(diào)整，探索服務(wù)國家治理、

促進改革的路徑和方法。政府投資審計立足既監(jiān)督又服務(wù)，不僅揭示

政府投資項目微觀的問題，更應(yīng)從宏觀上考慮體制、機制、制度的問

題，不僅監(jiān)督投資領(lǐng)域的規(guī)范運行，更應(yīng)服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展、服務(wù)宏

觀改革、服務(wù)國家治理，真正成為免疫系統(tǒng)，做到職能定位明確。三

政府投資審計改革的“外”政府投資審計做好外部改革的催化劑，主

要通過對政府投資領(lǐng)域規(guī)范運行的監(jiān)督來揭露被審計單位（項目、人

員）在履行職責(zé)中存在的不合規(guī)、損失浪費等問題和不足，分析問題

產(chǎn)生的原因及問題背后的體制、機制、制度原因，以發(fā)現(xiàn)相關(guān)政策、

法規(guī)、制度方面存在的不足，并向有關(guān)部門提出改進建議，推動相關(guān)

領(lǐng)域的改革，促進制度的完善。審計機關(guān)還通過具體的審計來監(jiān)督有

關(guān)部門單位是否有效執(zhí)行相關(guān)改革政策，促進政策落實，為改革保駕

護航。同時還可以開展宏觀政策審計，評估政策效果，發(fā)現(xiàn)政策缺陷,

促進政策完善?？偟恼f來，應(yīng)在以下四方面起到“催化劑”的作用。

（-）做重點建設(shè)項目規(guī)范管理的催化劑對政府投資項目的審計不僅

實現(xiàn)了對投資項目全過程監(jiān)管，做到了項目的投資、工期、質(zhì)量“三

大控制”，實現(xiàn)了重點項目本身的監(jiān)督和規(guī)范工作，提高了項目管理

水平，也確保政府投資項目高效運行，提高了重點領(lǐng)域、重大項目的

投資建設(shè)效益和運營管理效率。通過審計這一角度對各參建方的審查

也規(guī)范了參建單位的內(nèi)控管理和運行機制，促進了各參建方日常工作

的規(guī)范和改進，是項目參建單位改革向好的催化劑，對各參建方的長

遠發(fā)展有利。（二）做相關(guān)政府部門改進工作、建立健全規(guī)范制度的催

化劑投資領(lǐng)域是高危領(lǐng)域，通過對相關(guān)政府部門的政府投資審計，檢

查政府投資相關(guān)部門有無依據(jù)黨和國家重大方針政策及時出臺地方政

府投資相關(guān)配套政策、實施細則等；檢查政府投資相關(guān)行業(yè)主管部門、

行政管理部門有無依法履行各種行政管理的職能，嚴格執(zhí)行各項政策,

嚴格項目管理，對相關(guān)政府部門形成有效監(jiān)督，通過審計意見和執(zhí)法

處理措施能促進相關(guān)政府部門認識到自身平時見不到的問題，促進其

提高改革意識，改進工作作風(fēng)和方式，建立和完善相關(guān)規(guī)范化的政策、

規(guī)章，促進這些規(guī)范化的政策、規(guī)章落到實處，促進其日常工作的規(guī)

范、高效運行。（三）做政府規(guī)范投資行為的催化劑投資審計符合促進

政府建設(shè)項目按照國家推進投資體制改革的要求，切實加強科學(xué)決策

和規(guī)范化管理，逐步建立、健全和完善政府投資責(zé)任約束機制和責(zé)任

追究機制，努力避免政府重大工程建設(shè)領(lǐng)域的決策失誤、投資浪費和

貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。對各行業(yè)投資領(lǐng)域的發(fā)展戰(zhàn)略、