論行政立法過程中的公眾參與摘要：從目前我國立法實踐來看，行政立法活動由弱變強，由少到多，逐漸在立法數(shù)量上占據(jù)了主導(dǎo)地位，從而使得行政立法在我國的立法體系中扮演著十分重要的角色，起著重要的作用。然而關(guān)于行政立法的科學(xué)性、民主性、廣泛性、有效性等方面仍然存在諸多爭議。本文在論證行政立法中公眾參與機制的必要性基礎(chǔ)上，分析了我國行政立法過程中公眾參與機制的運行現(xiàn)狀及其存在的問題，最后提出了具有可行性的對策措施和意見建議，使得本文既具有一定的理論意義，也具有較高的實踐參考價值和方法論意義。關(guān)鍵詞：行政立法；公眾參與；善治；民主化；程序正義立法（Legislation）指的是特定國家機關(guān)按照一定的程序，以統(tǒng)治階級意志為基本出發(fā)點與歸宿，制定以國家強制力為后盾保證實施的，規(guī)定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)為主要內(nèi)容的具有普遍約束力的社會規(guī)范的行為。從傳統(tǒng)的立法、司法與行政三權(quán)分立制衡的角度來說，享有立法權(quán)（制定、修改和廢除法律的權(quán)力）的只是立法機關(guān)，然而正如英國著名行政法學(xué)家韋德所言，他認為立法是注意紅最富特色的行政行為，單單就立法數(shù)量而言，行政機關(guān)所制定的遠遠多于立法機關(guān)所制定的。在現(xiàn)實生活中，行政立法常常在一國的立法體系中處于十分重要的地位。所謂行政立法，指的是立法機關(guān)通過法定形式將部分立法權(quán)授予或讓渡給行政機關(guān)，行政機關(guān)根據(jù)所取得的授權(quán)制定相關(guān)的行政法規(guī)和規(guī)章，在我國行政立法通常包括行政機關(guān)制定關(guān)于行政管理規(guī)范性文件和制定具有法律效力的規(guī)范性文件兩個方面的內(nèi)容。公眾參與機制是指社會組織或者公眾個人在其權(quán)利范圍內(nèi)有目的的開展社會活動的形式，一個科學(xué)合理良性有序的公眾參與機制能夠使得政府部門與公眾之間實現(xiàn)雙向互動與交流，公眾有機會和渠道參與決策和立法過程并可以預(yù)防和化解政府與公眾、公眾與公眾之間的摩擦和沖突。完整的公眾參與機制要求政府與公眾連續(xù)雙向的交換意見和想法，政府將相關(guān)規(guī)劃和政策制定等信息完整向公眾予以披露同時征求公眾的意見和建議并不斷對規(guī)劃決策或立法草案進行追蹤和修正。行政立法中公眾參與機制的必要性公眾參與機制對于行政立法而言具有無可置疑的必要性，筆者認為這種必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面。公眾參與是行政立法具有民主性和正當(dāng)性的基本保證洛克在《政府論》中認為政治社會都起源于人們自愿的結(jié)合和自由地選擇他們的統(tǒng)治者以及政府形式的相互協(xié)議。洛克同時指出公眾服從國家的法律并在法律之下安靜地生活和享受權(quán)利和保護，并不足以使一個人成為那個社會的成員，這只是對于那些不處在戰(zhàn)爭狀態(tài)中的人們，在他們來到屬于政府的領(lǐng)土之內(nèi)，來到其法律效力所及的范圍之內(nèi)時，所應(yīng)該給予的地方保護，以及他們對該政府所應(yīng)盡的尊禮。這必須通過明文的約定以及正式的承諾和契約。由此可見，行政立法由于其規(guī)定的內(nèi)容是協(xié)調(diào)社會成員權(quán)利義務(wù)的社會規(guī)范，在本質(zhì)上屬于政府與公眾之間的“契約”，欲使得這樣的契約具有正當(dāng)性，得到廣大人民群眾的認可接受理解和支持，這一“契約”必須是雙方之間相互協(xié)商的結(jié)果，也即在行政立法過程中公眾必須廣泛的參與。公眾參與是行政立法有效性的基本保障之一美國密歇根州立大學(xué)A·愛倫·斯密德教授提出了一個著名的SSP范式,該范式關(guān)注的是對制度與經(jīng)濟績效間的關(guān)系作出預(yù)測,對人們在不同的權(quán)利安排下會得到什么作出預(yù)測。SSP范式包含了三個核心概念:狀態(tài)(situation)、結(jié)構(gòu)(structure)和績效(performance)。其中狀態(tài)包括個人、團體和物品的特性(狀態(tài)),各種特性導(dǎo)致人們在經(jīng)濟活動中的種種相互依賴性并影響著制度與績效間的關(guān)系。我們知道社會作為一個整體是以一個個“人”作為基本單元構(gòu)成的聚合體，法律是一種規(guī)范亦是一種制度，作為法律的制度安排其能否有效，即是否具有績效，最為關(guān)鍵的決定因素在于人，即SSP范式中的“狀態(tài)”如何，在行政立法中公眾參與的形式和程度對立法決策和法案內(nèi)容甚至立法效力都將產(chǎn)生實際影響，公眾行使行政立法動議權(quán)，讓自己的意見和建議能夠在行政立法中有所體現(xiàn)，這樣就使得行政立法能夠協(xié)調(diào)和平衡社會各個階層的利益表達和訴求，通過廣泛的討論、辯論和協(xié)商最后達成一個“比較的平衡”。行政立法中的民主參與機制是現(xiàn)代民主社會的基本訴求，也是其程序正義的一個基本體現(xiàn)在現(xiàn)代國家的管理中，法治既是一種手段也是一種目的，1995年全球治理委員會發(fā)表了《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，該報告權(quán)威性的指出“治理”是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。治理是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度安排和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理的主體是多元的，并非一定是政府機關(guān)，它可以是私人機構(gòu)，還可以是公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的合作；治理主要是通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確定認同和共同的目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理；治理是個上下互動的管理過程，其權(quán)力向度是多元的、相互的；治理的目的不是以政府為中心，公民是社會治理的主人，“政府是我們使用的工具”。這種“治理”理念受到了廣泛的贊同和支持，后來經(jīng)過“善治”（即政府與公眾合作治理）的發(fā)展已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢和訴求。行政立法中讓公眾廣泛參與是現(xiàn)代社會民主化和治理科學(xué)化的基本訴求。我國行政立法過程中的公眾參與機制現(xiàn)狀與困境據(jù)統(tǒng)計，從建國至今，我國已發(fā)布的行政法規(guī)已有800余件，行政規(guī)章超過30000多件?？梢?，行政立法以及成為我國社會主義法律體系的重要組成部分，建國初的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定了中央人民政府有廢除或修改各委員會、部、院、廳以及各級政府與國家法律法令以及政務(wù)院的決議和命令相抵觸的決議和命令，此后政務(wù)院的決議和命令成為事實上的法律淵源。改革開放以后，行政立法以“賦權(quán)”為主旨，出臺了一系列法律法規(guī)如《進口影片管理辦法》、《城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理辦法》、《全國地質(zhì)資料匯交管理辦法》等，及至市場經(jīng)濟開始在我國確立之后，尤其是1999年憲法中加入了“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的條款，行政立法的步伐加快，出臺了《行政復(fù)議法》等一系列法規(guī)。但不可否認的是這一段時期行政立法雖然取得了巨大的發(fā)展和進步，然而其公眾參與機制仍然處于缺失狀態(tài)，民主性沒有得到很好的體現(xiàn)。2000年我國出臺了第一部專門全面規(guī)范立法活動的法律，規(guī)定了立法的基本原則以及主體的權(quán)限范圍及程序等方面的規(guī)定。這之后公眾參與在一定程度上得到了提高，部分行政法規(guī)也采取了“聽證”咨詢意見建議的形式。然而我們應(yīng)該認識到，目前，在我國的行政立法中公眾參與機制仍然存在諸多問題亟待解決。筆者認為這些問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面。行政立法的不透明性信息是一種重要的稀缺資源，對于人們的決策和行為具有十分重大而深遠的影響。我國政府近年來大力推行“透明行政”，讓權(quán)力在陽光下運行，行政立法過程的公開化也取得了一定的進步，然而這種透明性仍然停留在表面，流于形式，透明僅僅限于法案文本的公開，甚至很多時候只要政府機關(guān)內(nèi)部和部分專家學(xué)者以及部分社會團體能夠知道，但是立法過程中聽證會是否舉行，如果舉行了那么聽證會上各方的意見建議以及相關(guān)的討論、辯論和協(xié)商內(nèi)容大多都是不公布的。由于公開的內(nèi)容的局限性就降低了行政立法的透明性。（二）行政立法過程中立法動議權(quán)的不平衡問題當(dāng)前我國的行政立法中還存在立法動議權(quán)的不平衡問題。行政立法動議權(quán)是指行政相對人依法向法定有立法權(quán)限的行政主體提出有關(guān)制定、修改或廢除某項立法性文件的請求或建議權(quán)。在行政立法過程中給予相對人行政立法動議權(quán)，是現(xiàn)代法的合意性的要求，是對相對人主體地位的承認和尊重，是行政立法開放性和民主化的表現(xiàn)，對于行政主體權(quán)力的濫用也有良好的防范作用。當(dāng)前我國出臺了大量的行政法規(guī)和規(guī)章，充分體現(xiàn)了行政立法的靈活性和適應(yīng)性特點，但是由于歷史和文化傳統(tǒng)的原因加之計劃經(jīng)濟時代的“全能型政府”影響，使得我國的“官本位”即行政權(quán)力本位仍然影響深遠，在行政立法過程中存在重實體輕程序的觀念，行政機關(guān)不愿意征求公眾的意見和建議。行政立法中公眾參與的渠道缺乏當(dāng)前我國的憲法以及立法法對行政立法中的公眾參與方面的規(guī)定十分籠統(tǒng)，不夠清晰明確，公眾能否參與，以什么方式參與，參與到什么程度都沒有一個規(guī)范性制度性的規(guī)定，而是取決于行政立法機關(guān)的自由裁量。當(dāng)前的行政立法中公眾參與職能基本上只有一個渠道，就是“聽證會”，然而遺憾的是即時公眾通過聽證會參與行政立法也仍然是流于形式，立法機關(guān)并不熱心聽取尊重和處理公眾的意見建議，行政機關(guān)似乎只是順應(yīng)民心的一場徹頭徹尾的“作秀與表演”，表演完了就曲終人散，原定的草案該怎么辦還是怎么辦，這就使得民意根本沒有得到應(yīng)有的尊重和采納，這樣的行政立法不僅僅其合法性正當(dāng)性科學(xué)性受到廣泛質(zhì)疑，其有效性也大打折扣，因為任何法律最終都要從具文走向?qū)嶋H，不可能永遠陳列在檔案館，在法律的推行過程中必然要面對公眾，缺乏民意基礎(chǔ)的法律其推行和實施的效果是可想而知的。行政立法過程中公眾參與機制的完善途徑與方法公開、公正、公平、民主、科學(xué)和效率的原則“暗箱操作”和不透明立法是行政立法良性發(fā)展的最大障礙與絆腳石。行政立法要實現(xiàn)的目標(biāo)是科學(xué)和效率，符合立法的成本收益分析，然而要實現(xiàn)這一目標(biāo)必須保證在立法過程中本著公開、公正、公平、民主的原則。行政立法透明性的要求不僅僅局限于成文的具文，更應(yīng)該公布立法動議背景，聽證過程，法律爭議和討論的焦點，這樣做可以讓公眾在全面了解的基礎(chǔ)上進行自己科學(xué)合理的評議，避免“知其然而不知其所以然”的情況出現(xiàn)。鑒于此，筆者認為有必要通過規(guī)范性文件確定公布的等級、范圍、形式和程序以及內(nèi)容。擴大行政立法中立法動議權(quán)的范圍2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》中第五條明確規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！钡诹鶙l規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機關(guān)的權(quán)力與責(zé)任?！边@為公眾參與行政立法提供了法律依據(jù)。行政立法動議中包含合理比例的行政機關(guān)人員、行政相對人、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜矣绕涫欠▽W(xué)專家部分公民這種多元主體可以保證行政立法的科學(xué)性和合理性。拓寬公眾參與行政立法的渠道公眾參與必須要求政府提供充分的信息披露、制度化的程序規(guī)則