北京地鐵四號(hào)線PPP模式分析摘要：PPP模式是政府和社會(huì)資本合作共同參與建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或服務(wù)的融資模式，該模式因具有緩解政府財(cái)政壓力，提高運(yùn)營(yíng)效率等優(yōu)勢(shì)，在我國(guó)也大力推行。但在實(shí)踐過(guò)程中，也有很多PPP項(xiàng)目做的不夠規(guī)范，給政府和私營(yíng)企業(yè)造成損失。筆者以北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目為案例分析，從中找出該模式項(xiàng)目的成功和不足，并提供一些建議，為未來(lái)PPP項(xiàng)目在實(shí)施中提供參考。關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目關(guān)鍵因素案例分析一引言政府和民營(yíng)資本合作模式以促進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，使政府面對(duì)財(cái)政資金不足這類的問(wèn)題的壓力得到緩解，并且提高了項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率，解決交通基礎(chǔ)設(shè)施供給效率的問(wèn)題[1]。在上世紀(jì)八十年代，BOT（Build-Operate-Transfer,是PPP的一種操作模式）在我國(guó)出現(xiàn)，由私人企業(yè)投資的公共基礎(chǔ)設(shè)施。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，PPP模式在我國(guó)發(fā)展的熱情被逐漸高漲，許多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目得到進(jìn)一步應(yīng)用。眾多PPP項(xiàng)目中，一些成功的PPP項(xiàng)目發(fā)揮了自身的優(yōu)勢(shì)，解決了政府資金不到位和基礎(chǔ)設(shè)施不完善的相關(guān)問(wèn)題。但是，也有政府和民營(yíng)資本對(duì)待PPP項(xiàng)目融資模式理解的深度和經(jīng)驗(yàn)不足，使項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)失敗。從項(xiàng)目中的好與壞從中汲取經(jīng)驗(yàn)，才是真正的進(jìn)步。二PPP模式理論1PPP分類廣義PPP泛指公共部門(mén)和私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)建立的合作關(guān)系。狹義PPP，由社會(huì)資本擔(dān)任項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，為保證公共利益最大化[2]。它的特點(diǎn)是企業(yè)對(duì)項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段參與更深，政府對(duì)項(xiàng)目后期建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)過(guò)程參與更深。2PPP模式特征PPP的基本特征有合作伙伴關(guān)系、利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。第一，把合作伙伴關(guān)系放在首位是因?yàn)閰⑴c方各自平等、有契約精神，是項(xiàng)目成功進(jìn)展的關(guān)鍵因素，政府和社會(huì)資本簽訂法律協(xié)議，建立伙伴合作關(guān)系，兩者的權(quán)益被法律和法規(guī)得到確認(rèn)和保護(hù)。雙方可以在合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)行平等協(xié)商。第二，利益共享。為了防止項(xiàng)目在實(shí)施工程中，因參與方違約及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)不成功等因素，從而造成社會(huì)資本無(wú)法得到相應(yīng)的報(bào)酬，以及投資成本也無(wú)法回收。所以，雙方在合作期間，要科學(xué)合理的分配收益結(jié)果，保證社會(huì)資本在完成項(xiàng)目后得到投資回報(bào)。第三，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。項(xiàng)目的運(yùn)行中，必然會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)就要合理分配，以調(diào)動(dòng)雙方規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的積極性，共同努力，使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率降到最低。由政府承擔(dān)政策、法律和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)，由社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)[3]。3PPP模式實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題=1\*GB3①在相關(guān)法律法規(guī)制定的背后，國(guó)家層面缺乏PPP項(xiàng)目管理法，國(guó)務(wù)院和地方政府法規(guī)約束力不夠，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者法律成本低。它限制了PPP的發(fā)展[4]。目前，中國(guó)尚未制定法律法規(guī)來(lái)改善其PPP模式。項(xiàng)目實(shí)施參照相關(guān)文件，但是這些文件的法律法規(guī)沒(méi)有充分闡述PPP形式的特需權(quán)威，以及如何轉(zhuǎn)變項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。=2\*GB3②風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全：風(fēng)險(xiǎn)管理方法、合理的機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目運(yùn)作成功的關(guān)鍵。由于國(guó)家的PPP模式還沒(méi)有成熟，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不夠完善。一方面，為了吸引資金投入，提高成績(jī)作為，地方政府盲目實(shí)行PPP模式，給予參與方虛高的承諾，不考慮投資回報(bào)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的時(shí)間也增加。另一方面，政府項(xiàng)目把責(zé)任轉(zhuǎn)向社會(huì)資本，從而使私人投資者總體風(fēng)險(xiǎn)成本升高。③在沒(méi)有誠(chéng)信的基礎(chǔ)，缺乏合同契約精神。一些地方政府在企業(yè)合作過(guò)程而不是依靠市場(chǎng)，法律保障，合同，而是取決于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。政府的權(quán)力過(guò)高，在社會(huì)資本和政府兩者中，社會(huì)資本是弱者，其自主經(jīng)營(yíng)權(quán)難以保證。企業(yè)和當(dāng)?shù)氐恼献髡勁械恼系K過(guò)多，企業(yè)感到缺乏誠(chéng)意。一些地方政府使企業(yè)承擔(dān)過(guò)多的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，違背市場(chǎng)規(guī)律，忽視了企業(yè)的主體性。企業(yè)與政府合作，雙方違約后果不對(duì)等。若企業(yè)違約，企業(yè)承擔(dān)法律后果，被政府追究。但如果政府違約，企業(yè)只能自己承擔(dān)后果，自身權(quán)力得不到保障。以此以來(lái)，社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的熱情也就逐漸降低了。三北京地鐵四號(hào)線案例分析北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目是中國(guó)的一個(gè)城市軌道交通行業(yè)首次正式批準(zhǔn)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。該項(xiàng)目使用PPP模式進(jìn)行集成資金，有效減輕了當(dāng)時(shí)北京市政府的資金短缺，實(shí)現(xiàn)北京城市軌道交通行業(yè)的通過(guò)引入市場(chǎng)部門(mén)參與，實(shí)現(xiàn)了投資和經(jīng)營(yíng)實(shí)體多樣化，促進(jìn)了技術(shù)進(jìn)步和管理級(jí)別和服務(wù)水平的提高。對(duì)于研究北京4號(hào)線PPP模式是典型的一個(gè)案例。1項(xiàng)目概況4號(hào)線工程概算總投資153億元，2004年建設(shè)，2009年開(kāi)始運(yùn)營(yíng)。工程投資分為A、B兩個(gè)部分，A包括土建工程，投資額107億，由4號(hào)線公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)。B部分投資機(jī)電設(shè)備，包括車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票等，投資額為46億元。在項(xiàng)目中，特許經(jīng)營(yíng)公司是北京京港地鐵有限公司，它是由京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團(tuán)出資組建。出自比例是2：49：49。京港地鐵有限公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)、后期經(jīng)營(yíng)。實(shí)施特許特許經(jīng)營(yíng)。2實(shí)施流程確定中標(biāo)單位，進(jìn)入實(shí)施階段。政府和特許經(jīng)營(yíng)這些部門(mén)組成合作伙伴，共同為PPP模式開(kāi)發(fā)具體項(xiàng)目工作。分為項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量影響后期結(jié)果，因此要工人嚴(yán)格檢查，必須完全符合施工標(biāo)準(zhǔn)和安全要求，并按原計(jì)劃施工。在此之后，承包商完成的項(xiàng)目達(dá)到規(guī)定的要求。符合合同規(guī)定。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)必須在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，政府需要提供水電。如果政府要求額外追加投資，則應(yīng)該對(duì)投資者的相應(yīng)價(jià)格補(bǔ)貼。特許經(jīng)營(yíng)公司不能違約，否則法律責(zé)任自己承擔(dān)。四、項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)分析和城市軌道困境1成功經(jīng)驗(yàn)分析北京地鐵4號(hào)線，用PPP模式的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了減輕政府壓力，增加私營(yíng)公司的參與，加強(qiáng)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，培養(yǎng)了中國(guó)這一領(lǐng)域的新人才，為未來(lái)項(xiàng)目的實(shí)施開(kāi)辟了道路。北京地鐵4號(hào)線的成功，=1\*GB3①是北京市政府的積極參與，為項(xiàng)目順利進(jìn)行保駕護(hù)航，使項(xiàng)目實(shí)施順利。=2\*GB3②是有合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。使用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)來(lái)衡量預(yù)計(jì)客流量，制定合理的地鐵票價(jià)。通過(guò)票價(jià)調(diào)整機(jī)制和客流風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，在政府公共利益與社會(huì)投資者的經(jīng)濟(jì)利益之間找到平衡點(diǎn)，不僅給投資者帶來(lái)了合理的預(yù)期收益，而且提高了北京軌道交通領(lǐng)域管理水平和服務(wù)效率[5]。=3\*GB3③有完善的PPP監(jiān)管體系。在PPP模式中，全面參與政府監(jiān)督的關(guān)鍵是政府與市場(chǎng)之間各自的工作任務(wù)。并詳細(xì)設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管機(jī)制。在4號(hào)線項(xiàng)目的建設(shè)中，政府的監(jiān)督反映了事故發(fā)生前，發(fā)生中和發(fā)生后的所有過(guò)程控制，主要體現(xiàn)在文件、計(jì)劃和申請(qǐng)的批準(zhǔn)，建設(shè)和調(diào)試的驗(yàn)收和備份，運(yùn)營(yíng)過(guò)程和服務(wù)質(zhì)量的檢查。監(jiān)管體系的范圍包括投資，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的整個(gè)過(guò)程。=4\*GB3④有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，管理效率提高。創(chuàng)新重新賦予政府職能，分離政府和企業(yè)。北京地鐵4號(hào)線通過(guò)引進(jìn)經(jīng)驗(yàn)豐富的投資者，介紹地鐵建設(shè)和管理理念，改善了地鐵行業(yè)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。通過(guò)制定和簽署《特許協(xié)議》等法律文件，明確政府、投資者和PPP公司的權(quán)利與義務(wù)，有利于政企分開(kāi)，促進(jìn)城市軌道交通投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化和規(guī)范化[6]。2北京地鐵4號(hào)線的不足=1\*GB3①PPP項(xiàng)目的批準(zhǔn)時(shí)間太長(zhǎng)，北京4號(hào)線整個(gè)談判和批準(zhǔn)過(guò)程持續(xù)一年，審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。中國(guó)的PPP項(xiàng)目，財(cái)政部和發(fā)改委雙方達(dá)不到統(tǒng)一，會(huì)使PPP項(xiàng)目的落地造成許多困難。=2\*GB3②監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰Σ蛔?，一些政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任不明確，角色錯(cuò)位，導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量下降，有灰色利益鏈。=3\*GB3③北京地鐵4號(hào)線的盈利模式單一，它的利潤(rùn)主要來(lái)源是廣告和票價(jià)。還需要政府補(bǔ)貼，這與減少財(cái)政產(chǎn)出的初衷相反。五結(jié)語(yǔ)PPP項(xiàng)目融資的應(yīng)用已成為一種趨勢(shì)。北京地鐵四號(hào)線的成功給基礎(chǔ)建設(shè)很多借鑒，一是可借鑒項(xiàng)目融資模式，并且建立有力的政策保障體系。二是在項(xiàng)目實(shí)施前，多方面調(diào)研，組建專業(yè)的隊(duì)伍，參與雙方明確各自的權(quán)力和責(zé)任。三是北京地鐵4號(hào)線的成功，可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和合適的融資也能在其他領(lǐng)域得到成功復(fù)制。同時(shí)面對(duì)城市軌道交通類的困境，也要想到解決方法。=1\*GB3①精簡(jiǎn)審批流程，實(shí)現(xiàn)政府角色轉(zhuǎn)變。=2\*GB3②考慮引入第三方監(jiān)管平臺(tái)，創(chuàng)造透明、良好的項(xiàng)目氛圍。=3\*GB3③加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制，擴(kuò)大項(xiàng)目收入流?？紤]延長(zhǎng)聯(lián)合項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期，并為公司和私人資本提供足夠的時(shí)間來(lái)發(fā)展[7]。參考文獻(xiàn)[1]周國(guó)光,江春霞.交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目失敗因素分析[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究,2015(11):8-13.[2]鳳亞紅,李娜,曹楓.基于案例的PPP模式運(yùn)作成功的關(guān)鍵影響因素研究[J].科技管理研究,2018,38(05):227-231.[3]劉薇.PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實(shí)例證[J].改革,2015(01):78-89.[4]周正祥,張秀芳,張平.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].中國(guó)軟科學(xué),2015(09):82-95.[5]史學(xué)飛,孫鈺.政府和社會(huì)資本合作