南開大學(xué)現(xiàn)代遠程教育-政府投資項目代建制的風(fēng)險管理研究摘要：代建制管理模式能夠提高政府投資效益、節(jié)約投資成本、防范投資風(fēng)險、切實轉(zhuǎn)變政府職能、有效地克服過去政府投資項目管理中所存在的問題,形成工程管理市場,確立投資主體地位,實現(xiàn)工程管理職能、投資管理職能、政府投資職能三者之間的有效分離。是一種新型的管理模式。

關(guān)鍵詞：政府投資項目代建單位風(fēng)險管理

代建制是指政府通過招標的方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位(以下簡稱代建單位)，負責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，并于項目建成后交付使用單位的制度。通常是以省、市發(fā)改委批復(fù)的初步設(shè)計概算作為投資控制目標，且在代建合同的違約責(zé)任條款中，對代建單位項目投資控制管理工作中的約束和處罰相當(dāng)嚴厲。如果項目實際建設(shè)投資金額超過代建合同約定的投資控制金額，代建單位必須按超出約定投資金額全額賠償。

一、代建制的概念及本質(zhì)

政府投資項目的代建制是建設(shè)單位(建設(shè)項目業(yè)主)將國有投融資的建設(shè)工程項目委托給熟悉建設(shè)程序和相關(guān)法律法規(guī)、具備一定專業(yè)技術(shù)力量的、有相應(yīng)資格的代建企業(yè)進行分階段或全過程管理的制度。代建制的實質(zhì)是專業(yè)化、社會化、市場化的建設(shè)項目組織實施方式,建立權(quán)責(zé)明確、制約有效的運作模式,從而提高政府投資建設(shè)項目的建設(shè)管理水平和投資效益。

二、政府投資代建項目的風(fēng)險特征

項目代建風(fēng)險具有項目管理風(fēng)險的一般特性，即客觀性、不確定性、可測性、潛在性和可變性。代建項目風(fēng)險管理的內(nèi)容更加復(fù)雜，一方面是因為代建項目經(jīng)歷了項目發(fā)起、籌備、建造、移交和運營多個階段，而且有政府投資人、代建單位、承包商、供應(yīng)商以及咨詢機構(gòu)等眾多主體參與，加之項目投資規(guī)模大，使得各種不確定、不穩(wěn)定的因素大大增加；另一方面也是由于每個代建項目的具體實施條件各不相同，常常是無先例可循，這無疑也增大了代建項目的風(fēng)險。可以說，風(fēng)險貫穿于代建項目運作的全過程，呈現(xiàn)出以下顯著的特點：

1、風(fēng)險的多樣性

政府投資代建項目涉及政府、項目投資人、代建單位、實施方、供應(yīng)商、以及銀行、保險公司等眾多主體。涉及當(dāng)事人之間的關(guān)系錯綜復(fù)雜，使得各種不確定、不穩(wěn)定的因素大大增加。同時，各種不確定、不穩(wěn)定因素間的相關(guān)性由于各主體間的緊密聯(lián)系而大大加強，往往會出現(xiàn)風(fēng)險之間相互傳遞的現(xiàn)象，牽一發(fā)而動全局。

2、風(fēng)險的全過程性

政府投資代建項目每一個階段都可能面臨不同的風(fēng)險，這是一個綜合復(fù)雜的交互過程。就整個項目運作過程而言，從項目前期的預(yù)策、決策和招投標，到施工組織設(shè)計的方案選擇和計劃編制，實施階段的指揮和調(diào)度，直至竣工后的交接，每個環(huán)節(jié)都具有偶然性和不確定性。正是這種不確定性決定了項目所處環(huán)境的不斷變化，使得項目的整個生命周期中每一個環(huán)節(jié)都存在著風(fēng)險，而且風(fēng)險之間往往具有很強的相關(guān)性。

3、風(fēng)險的損失巨大，影響面廣

由于政府投資代建項目多為基礎(chǔ)設(shè)施或者重點項目，投資額巨大，所以，一旦發(fā)生風(fēng)險，可能會給各參與主體帶來巨大的損失。尤其對代建單位來說，只要沒有實現(xiàn)項目的進度、質(zhì)量和投資控制目標，就要扣除代建單位的收益，嚴重時還要用代建單位的自有資金支付賠償金。這些風(fēng)險的發(fā)生給代建單位造成損失是巨大的，甚至是致命的。

三、代建方的風(fēng)險分析與防范

代建制管理模式下代建方的風(fēng)險因素主要包括：項目前期風(fēng)險、工程風(fēng)險和經(jīng)濟風(fēng)險等幾種。

1、項目前期風(fēng)險

隨著當(dāng)前土地價值日益凸現(xiàn)，被征地拆遷群眾對補償標準期望變高，尤其是被征地農(nóng)民要求分享土地收益增值中的部分利益。在前期的政府投資領(lǐng)域項目管理中難度最大的就是大量的房屋拆遷和土地征用問題，在代建制模式下，項目的組織實施工作由代建人來完成，所以這項風(fēng)險工作將由代建人來進行，避免了以往政府管理模式下政府強制拆遷現(xiàn)象的出現(xiàn)。目前，作為項目法人代表的代建人相關(guān)制度與當(dāng)前法律環(huán)境存在一定的矛盾，政府主管部門要求以使用單位的名義辦理工程項目的各種審批手續(xù)，因此，以法人代表為身份的代建人在與地方行政審批部門接洽中會存在一定困難，對項目工期造成一定的影響。

2、工程風(fēng)險

政府通過委托合同、代建合同將建設(shè)工程的民事風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了代建人，代建人不僅要承擔(dān)管理、咨詢風(fēng)險，還要承擔(dān)具體的工程風(fēng)險。傳統(tǒng)模式下，此類工程風(fēng)險應(yīng)該讓建設(shè)單位承擔(dān)的，但由于建設(shè)單位缺乏實戰(zhàn)管理經(jīng)驗、沒有相關(guān)專業(yè)知識，由此風(fēng)險所造成的后果轉(zhuǎn)移到政府頭上了。而代建制模式下，代建人成為了風(fēng)險的主要承擔(dān)人，工程風(fēng)險可以通過風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險分散、風(fēng)險自留的方式進行風(fēng)險轉(zhuǎn)移，但是對于風(fēng)險無法轉(zhuǎn)移和分散的，只能自留，導(dǎo)致代建制難以推進，代建人舉步維艱。

3、經(jīng)濟風(fēng)險

由于競爭激烈，代建單位普遍承擔(dān)的義務(wù)多、責(zé)任大、權(quán)利小、費用低，形成責(zé)任義務(wù)大于總承包，而費用收入?yún)s低于非盈利勞務(wù)單位的現(xiàn)象。代建制取費標準尚未對取費設(shè)置嚴格的下限，易產(chǎn)生代建單位的收益和風(fēng)險不相對稱。影響了代建制項目管理公司的發(fā)展。為此，代建方可以采取如下一些措施：

（1）明確代建人法律地位、加強與政府相關(guān)部門溝通

在我國相關(guān)法律中，并未對代建人授予其專門的法律地位。客觀上，代建人未得到各級政府、相關(guān)建設(shè)部門的認可，在實際運行過程中遇到了諸多麻煩。盡管社會各方面在一定范圍內(nèi)給予了代建人一些便利，然而這些便利不夠深入，易造成工作效率低下。針對此類問題，一方面，政府要應(yīng)盡快完善代建制相關(guān)法律法規(guī)，明確代建人的法律地位；另一方面，代建人要加強與政府相關(guān)部門進行溝通，通過相互的溝通與了解，爭取得到相關(guān)部門的理解和支持。

（2）加強風(fēng)險識別和分析能力

政府投資工程項目建設(shè)中，存在諸多風(fēng)險。一旦發(fā)生就很可能使代建人付出慘痛的代價，甚至導(dǎo)致整個項目代建的失敗。因此，代建人應(yīng)充分認識到代建風(fēng)險、風(fēng)險防范的重要性以及提高分析能力的必要性。在項目初期，應(yīng)分析和預(yù)測工程建設(shè)過程中以及后期存在的各種風(fēng)險，可以在初期文件編寫中單獨提出來，以此為管理人員在以后工程建設(shè)中提供一定的參考和做好防范風(fēng)險措施，以最大的程度來降低工程建設(shè)過程中風(fēng)險所帶來的可以避免的損失。

（3）采取工程風(fēng)險的規(guī)避措施

工程項目風(fēng)險具有不確定性、一次性和復(fù)雜性等特點，在采取相關(guān)措施時，代建單位要根據(jù)前期工程項目風(fēng)險的分析，識別、估計和評價對策結(jié)果。在對項目風(fēng)險綜合權(quán)衡的基礎(chǔ)上，提出風(fēng)險防范的措施和方法，以有效地回避和控制風(fēng)險。目前，較為常用的風(fēng)險應(yīng)對策略有風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險分散、風(fēng)險自留等措施。

a、工程風(fēng)險轉(zhuǎn)移是指將風(fēng)險有意識地轉(zhuǎn)給與其有相互經(jīng)濟利益關(guān)系的另一方承擔(dān)的風(fēng)險處置方式。主要包括工程保險和索賠制度兩種具體方式。通過這兩種合法的風(fēng)險轉(zhuǎn)移方式，有效的回避和控制了風(fēng)險，降低了風(fēng)險所帶來的損失。

b、工程風(fēng)險分散是指依法把工程項目合理的劃割若干均等的工段，并將其承包給不同承包商。從某種意義上講，工程的風(fēng)險分散到了各小承包商，代建人的風(fēng)險明顯下降。

c、風(fēng)險自留是指將風(fēng)險留給自己承擔(dān)，不予轉(zhuǎn)移。主要是前面兩種方式不可行的情況下，才采取的這種風(fēng)險處理方式。

四、結(jié)束語

項目代建制是政府建設(shè)投資體制改革的產(chǎn)物，剛剛起步的項目代建制度與當(dāng)前建設(shè)市場還存在諸多未能適應(yīng)的問題，而項目代建本身就是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，代建方承擔(dān)了政府對項目建設(shè)的經(jīng)濟效益和社會效益責(zé)任，并提供項目移交及保障服務(wù)，這一切決定了項目代建的風(fēng)險是多方位的，在當(dāng)前代建服務(wù)收益與風(fēng)險暫時無法做到法定對等的情況下，規(guī)避代建風(fēng)險就顯得尤為重要。

參考文獻

[1]羅鳳.代建制在政府投資