第二章單位內(nèi)控建設(shè)的必要性2.1搞內(nèi)控是實現(xiàn)偉大戰(zhàn)略目標(biāo)的需要為了貫徹落實《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出的“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”的要求，財政部于2012年11月發(fā)布《行政事亞單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行）》（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》）要求自2014年1月1日起在我國行政事業(yè)范國內(nèi)全面實行。針對實施中發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)及突出問題，在深入調(diào)查研究、廣泛征求意見基礎(chǔ)上，財政部于2015年12月又印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》），明確提出了全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的總體目標(biāo)，要求行政事業(yè)單位以全面執(zhí)行《內(nèi)控規(guī)范》為抓手，以規(guī)范經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動有序進(jìn)行為主線，以內(nèi)部控制量化評價為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為支撐，突出規(guī)范重點領(lǐng)或、關(guān)鍵崗位的經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動運行流程、制約措施，逐步將控制對象從經(jīng)濟活動層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動和內(nèi)部權(quán)力運行。到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有序、運行順暢、執(zhí)行有力管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系?！吨笇?dǎo)意見》還圍繞黨十八屆四中全會決定的第70項重要改革舉措，確定為四項主要任務(wù)：—是要健全內(nèi)部控制體系，強化內(nèi)部流程控制；二是要加強內(nèi)部權(quán)力制衡，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運行：三是要建立內(nèi)部報告制度，促進(jìn)內(nèi)控信息公開；四是要加強督導(dǎo)檢查工作，嚴(yán)格考評問責(zé)制度。同時，為保證各項任務(wù)能夠有序有效開展、落實到位，《指導(dǎo)意見》按照共同治理要求，還從加組織領(lǐng)導(dǎo)、抓好貫徹落實、強化督導(dǎo)檢查和深入宣傳教育四個方面做作出部署提出要求。要求各地區(qū)、各部門和各單位要把制約內(nèi)部權(quán)力運行、強化內(nèi)部控制建設(shè)，作為當(dāng)前和今一個時期的重要工作來抓，切實加強對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，緊密結(jié)合單位實際情況建立健全內(nèi)部控制體系。毛主席在閱讀明史后曾寫到：治國就是治吏。禮儀廉恥國之四圍，四圍不張，國將不國。如果臣下一個個都寡廉鮮恥，貪污無度、胡作非為，而國家還沒辦法治理他們，老百性一定要當(dāng)李自成，國民黨是這樣，共產(chǎn)黨也會這樣。中共十八屆三中全會以來，在“老虎蒼蠅一起打”大量事實使人們認(rèn)識到貪腐不反、污吏不治，他們利用手中的權(quán)力徇私舞弊、使國有資產(chǎn)大量流失，數(shù)額之巨影響之廣前所未聞，嚴(yán)重危害紅色江山？強化內(nèi)控反腐倡廉是關(guān)系到治國理政、國家命運、人民福祉，實現(xiàn)“兩個一百年”偉大戰(zhàn)略目標(biāo)之大事。2.2內(nèi)控是目標(biāo)實現(xiàn)的長效保障機制首先明確內(nèi)部控制“是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度，實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動、業(yè)務(wù)活動和權(quán)力運行中的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控”。是保障內(nèi)部權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運行的有效手段，是目標(biāo)實現(xiàn)的長效保障機制。也是防范貪污抑制腐敗實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的有效保障。其次明確內(nèi)控體系通常由《內(nèi)部控制手冊》與《管理制度匯編》構(gòu)成。由于財政部兩個指導(dǎo)性文件發(fā)布時間相隔了三年，單位在內(nèi)控體系建設(shè)時由于主要領(lǐng)導(dǎo)者風(fēng)險觀念的不同，有的為了自己的小“自由”，致使內(nèi)控體系構(gòu)成內(nèi)容、深細(xì)程度及廣度也不盡同。有的只根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》要求編制《內(nèi)控手冊》重在6項經(jīng)濟活動，而沒有根據(jù)《指導(dǎo)意見》將權(quán)力運行等內(nèi)容包含在內(nèi)，我們稱它為“小內(nèi)控”。也有的根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》與《指導(dǎo)意見》要求編制“內(nèi)控體系”從單位領(lǐng)導(dǎo)層面、業(yè)務(wù)層面擴展到全部業(yè)務(wù)活動和權(quán)力運行，內(nèi)部控制覆蓋了經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動的全范圍，貫穿了內(nèi)部權(quán)力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，規(guī)范了單位內(nèi)部各層級的全體人員，.強化內(nèi)部監(jiān)控考評系統(tǒng)。我們稱它為“大內(nèi)控”。還有個別單位將“質(zhì)量、安全、環(huán)境”等標(biāo)準(zhǔn)化要求。也納入內(nèi)部控制體系，我們稱它為“全內(nèi)控”。構(gòu)成的具體內(nèi)容見圖（2-1）。圖（2-1）內(nèi)控體系結(jié)構(gòu)圖示第三要明確內(nèi)部控制是為了完成單位的目標(biāo)任務(wù)，對影響目標(biāo)的風(fēng)險實施評估及管控過程，要覆蓋單位經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動全范圍、貫穿內(nèi)部權(quán)力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程、規(guī)范單位內(nèi)部各層級的全體人員，是一項“全員、全面、全過程”的重要管控工作。眾所周知任何組織與個人在行動之前總要有個想法，我們稱之為目的，目標(biāo)，即到那去、干什么去？然后再有效地安排達(dá)成目標(biāo)的路線與行動。在行動中可能遇到有利或不利于目標(biāo)實現(xiàn)的兩種情況（即風(fēng)險事項）。內(nèi)部控制就是針對實際為全體職工設(shè)計一套科學(xué)系統(tǒng)完備有效的控制系統(tǒng)，使大家按照設(shè)定路線及規(guī)矩達(dá)成預(yù)期目標(biāo)。否則會群龍無首、各自為政，干部也會“寡廉鮮恥、貪污無度、胡作非為”、權(quán)力成為黑惡勢力保護傘。老百姓談何幸福與安康？可見內(nèi)部控制是對影響目標(biāo)的活動實施管控的過程或稱工具，是人類智慧的一種絕妙創(chuàng)造，每一個精明者，在他的事業(yè)中都必須應(yīng)用它，否則會一盤散沙、運營無序，必將一事無成。習(xí)近平總書記強調(diào)，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。李克強總理也指出，要用制度管權(quán)、管人、管錢、管事，給權(quán)力涂上防腐劑、戴上“緊箍咒”，真正形成不能貪、不敢貪的反腐機制。財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，是對黨的十八屆四中全會改革精神的落實，也是發(fā)揮制度籠子作用。建立完善的《內(nèi)部控制制度》體系，形成切實、可行、有效的《內(nèi)部控制手冊》，就能充分發(fā)揮制度籠子的作用?？梢姼銉?nèi)控的核心和目的就是控制好“權(quán)、錢、事”的運行中違規(guī)違法問題，是目標(biāo)實現(xiàn)的常效保障機制。

第三章單位內(nèi)控體系建設(shè)現(xiàn)狀分析五年來行政事業(yè)單位的內(nèi)控體系建設(shè)情況如何？根據(jù)重慶市財政局2019年4月11日發(fā)布“關(guān)于進(jìn)一步加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的通知”總結(jié)指出，重慶市的內(nèi)控建設(shè)第一價段“動起來、建制度”己經(jīng)取得顯著成效，從今年起轉(zhuǎn)向有放運行，即進(jìn)入“用起來、見實效”第二階段的目標(biāo)任務(wù)。但實際上2018年檢查中發(fā)現(xiàn)部分單位仍存在“形式主義走過場”的情況，如提交的制度流程與單位崗位機構(gòu)都不相符，哪里還談上落地。這種形式主義的內(nèi)控不但無益，反倒激起了職工群眾對“內(nèi)控”的反感，今年必需杜絕類似情況產(chǎn)生，讓內(nèi)控真正落地。根據(jù)新時期新任務(wù)新要求，黨中央部署自2018年下半年實施機構(gòu)改革，對內(nèi)控體系建設(shè)提出新挑戰(zhàn)。各部、省、市、地區(qū)的組織機構(gòu)做了精簡改革調(diào)整。如遼寧省錦州市歷時63天易稿36次，最終形成352單位納入改革，優(yōu)化整合組建34個單位，精簡318個，轉(zhuǎn)企業(yè)18個，撤銷10個，精簡的比例高達(dá)90.34%。改革使原有的組織機構(gòu)、職責(zé)定位變了，業(yè)務(wù)流程、機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)任務(wù)、目標(biāo)等調(diào)整了，崗位人員職能也都相應(yīng)調(diào)整配置……這次改革使原建立的內(nèi)控體系不能適應(yīng)，調(diào)整補充勢在必行，否則必然拖機構(gòu)改革后腿。從己經(jīng)建立的內(nèi)控體系的質(zhì)與量來看也不能滿足改革后需求，內(nèi)控體系變革勢在必行。我曾到某市的一個區(qū)了解內(nèi)控建設(shè)情況，全區(qū)需要建立內(nèi)控體的約200多單位，其中只有1個單位搞的是“大內(nèi)控”，其余都是“小內(nèi)控”,有的甚至是買份內(nèi)控資料稍加修改算自己的《內(nèi)控手冊》，嚴(yán)重脫離了單位實際，它失去了內(nèi)控作用。據(jù)新華社記者采訪發(fā)現(xiàn)，在有些地方被檢查的公立醫(yī)院違規(guī)率超8成，違規(guī)名單中不乏公立三甲醫(yī)院，有的醫(yī)院違規(guī)屢查屢犯。一些醫(yī)院騙保手段花樣翻新，甚至出現(xiàn)各種“升級版”。如唐山市醫(yī)保局通報“2018年公立醫(yī)院專項檢查行動”的情況，該市本級24家公立醫(yī)院中20家存在醫(yī)保違規(guī)問題，違規(guī)率超過八成。鞍山市某醫(yī)院原院長李某在職期間，以“為醫(yī)院創(chuàng)收”為名，呼吁全院職工一起偽造虛假病歷、住院治療費等，騙取醫(yī)療保險金。有的高校內(nèi)控建設(shè)不到位，腐敗現(xiàn)象仍層出不窮，在這些腐敗舞弊事件中，有的涉及職工利益、內(nèi)部作風(fēng)與認(rèn)識問題，處理起來很復(fù)雜。從上述情況看出：行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)已取得較好業(yè)績、反腐倡廉作風(fēng)、服務(wù)效率和效果有所提高、腐敗行為得到有效收斂。但是目前的現(xiàn)狀仍不能忽視。如果不采取措施與財政部規(guī)范制定的目標(biāo)一一即到“2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系”難以實現(xiàn)。這一問題關(guān)鍵是帶頭人不理解、不重視、不會搞、不想搞，甚至說工作多沒時間搞等有關(guān)，甚至有的還在想“混水摸魚”?？梢?，通過內(nèi)控體系建設(shè)優(yōu)劣，可以看出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”關(guān)的如何？進(jìn)而可略知其“廉潔清政”如何？這些問題靠什么解決？只能靠領(lǐng)導(dǎo)重視、靠教育、靠制度、通過完善內(nèi)控體系,加強內(nèi)控教育提高人民覺悟，明確是非，才能充分發(fā)揮內(nèi)控作用，形成不能腐的防范機制、不易腐的保障機制，不敢貪的反腐機制，使“禮儀廉恥”興起來！才能達(dá)成預(yù)期目標(biāo)。

第四章單位內(nèi)控體系建設(shè)趨勢展望眾所周知行政事業(yè)單位是一個龐大系統(tǒng)，擔(dān)負(fù)國家任務(wù)與人民重托、控制大量資源，耗費大量財政資金，如果沒有一部完整系統(tǒng)科學(xué)適用的內(nèi)控體系來支撐，必將會造成巨大浪費、舞弊及腐敗，嚴(yán)重影響預(yù)期目標(biāo)實現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出：反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)系統(tǒng)性強，要堅持問題導(dǎo)向、突出重點，充分體現(xiàn)科學(xué)性、針對性、可操作性。要堅持宏觀思考、總體規(guī)劃，既要注意體現(xiàn)黨章的基本原則和精神，符合國家法律法規(guī)，也要同其他方面法規(guī)制度相銜接，提升法規(guī)制度整體效應(yīng)。要系統(tǒng)完備、銜接配套，立治有體、施治有序，把反腐倡廉法規(guī)制度的籠子扎細(xì)扎密扎牢，做到前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成。法規(guī)制度要務(wù)實管用、簡便易行。要責(zé)任明確、獎懲嚴(yán)明，明確責(zé)任主體，確?？蓤?zhí)行、可監(jiān)督、可檢查、可問責(zé)。根據(jù)習(xí)近平總書記指示、財政部文件要求，針對我國行政事業(yè)單位特有的門類繁多、業(yè)務(wù)龐雜、管控薄弱、貪腐易生的特點，應(yīng)遵循‘條、塊、權(quán)、責(zé)、錢、監(jiān)’有機結(jié)合的內(nèi)控理念，從內(nèi)控基礎(chǔ)知識、風(fēng)險評估，單位職責(zé)定位、責(zé)任目標(biāo)體系、權(quán)力運行機制、關(guān)鍵崗位與人事管控、行政執(zhí)法及廉潔行政、預(yù)算管理、政府采購、項目建設(shè)，科室目標(biāo)任務(wù)、崗位責(zé)任建立及績效考評、內(nèi)部監(jiān)督并與互聯(lián)網(wǎng)有機結(jié)合，形成適合當(dāng)前行政事業(yè)單位的管理現(xiàn)狀，有利于促進(jìn)行政事業(yè)單位健康發(fā)展，實現(xiàn)內(nèi)控體系和內(nèi)控能力現(xiàn)代化。以該思路建成的大內(nèi)控體系見圖（4-1）。圖（4-1）大內(nèi)控體系圖示

該大內(nèi)控體系具有五大新意：一是為行政事業(yè)單位實施全面內(nèi)控奠定了基礎(chǔ)，可對規(guī)章制度進(jìn)行了分門別類的梳理，并將“事、錢、權(quán)”、“條、塊、全”、“責(zé)、監(jiān)、信”進(jìn)行有機融合，在此基礎(chǔ)上系統(tǒng)探討了內(nèi)控規(guī)范建設(shè)的可行性及執(zhí)行的效果性，從而為行政事業(yè)單位實施全面內(nèi)控體系建設(shè)理出了思路，奠定了基礎(chǔ)：二是全面地梳理了行政事業(yè)單位的主要業(yè)務(wù)流程、例明了關(guān)鍵風(fēng)險控制點、責(zé)任者，并有針對性地設(shè)立了制度控制屏障；三是區(qū)別權(quán)力運行的風(fēng)險根源和市場根源，從而使內(nèi)控制度成為源頭管理手段；四是設(shè)立運行控制和監(jiān)督檢查雙重制度，從而形成了權(quán)力運行的自控和外部督查的合力約束機制；五是把運行控制和信息手段有效融合，從而把內(nèi)控制的效力扎根在信息化、互聯(lián)網(wǎng)自控手段的有效運用基礎(chǔ)上，把內(nèi)控建設(shè)的根本目的體現(xiàn)為可操作性的管控方式。同時還對內(nèi)控中一些具體事項如“科室業(yè)績定量考評”給予破解,對我國行政事業(yè)單位的內(nèi)控體系建設(shè)給予啟發(fā)。

第五章結(jié)論5.1研究結(jié)論通過內(nèi)控體系建設(shè)探討與研究形成以下結(jié)論：本次研究是從單位內(nèi)控體系建設(shè)的必要性、內(nèi)控實質(zhì)以及內(nèi)控在實現(xiàn)我國偉大戰(zhàn)略目標(biāo)過程中的重要性入手，貪腐事實使人人們充分認(rèn)識到，內(nèi)控體系不搞好、貪腐治不了，偉大目標(biāo)難實現(xiàn)。本次研究以大量事實說明單位內(nèi)控建設(shè)仍存在嚴(yán)重不足，形式主義表面文章仍然存在，弄虛作假搞腐敗現(xiàn)象并未全部收斂，內(nèi)控建設(shè)預(yù)期的路線圖、時間表難以高水平的實現(xiàn)。特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須有充分認(rèn)識，內(nèi)控松一松貪腐就會升。本次研究收集了大量內(nèi)控建設(shè)的好做法好經(jīng)驗，形成了完整系統(tǒng)九項內(nèi)容的內(nèi)控體系，全面體現(xiàn)了全員、全面、全過程的要求，適應(yīng)了體制改革要求，突出了對權(quán)力運行控制，也強化了監(jiān)督評價功能，為行政事業(yè)單位加強內(nèi)控升級建設(shè)提供參考依據(jù)。5.2研究的不足本課題研究初步建立了行政事業(yè)單位內(nèi)控體系模型及其內(nèi)在構(gòu)成，相互之間聯(lián)系及區(qū)別，但行政事業(yè)單位是存在體系龐大、業(yè)務(wù)繁雜、管理薄弱、制度缺失，且缺少更多實踐經(jīng)驗等問題，本課題難以全面系統(tǒng)科學(xué)反映客觀需求，還需要持續(xù)探討完善，從而更好發(fā)揮內(nèi)控體在防范貪腐應(yīng)有功能。

參考文獻(xiàn)財政部：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會_2012)21號，財政部：《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》財會[2015]24號財政部：《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》財會[2017]1號財政部：《關(guān)于開展行政事單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作通