公共數(shù)據(jù)開放合同一、公共數(shù)據(jù)開放合同的定義與法律定位公共數(shù)據(jù)開放合同是指公共數(shù)據(jù)提供方（通常為各級政府部門、事業(yè)單位或法律法規(guī)授權的公共機構）與數(shù)據(jù)使用方（企業(yè)、科研機構、社會組織等）之間，就公共數(shù)據(jù)的開放范圍、使用權限、安全責任、收益分配等核心事項達成的具有法律約束力的協(xié)議。作為公共數(shù)據(jù)要素市場化配置的重要載體，此類合同既需體現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的公共屬性和社會價值，又要通過明確權責邊界激發(fā)數(shù)據(jù)利用主體的創(chuàng)新活力。根據(jù)2024年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》，公共數(shù)據(jù)開放合同的訂立需以“維護國家數(shù)據(jù)安全、保護個人信息和商業(yè)秘密”為前提，遵循“依法依規(guī)、分類分級、安全可控”的基本原則，在數(shù)據(jù)產(chǎn)權結構性分置制度框架下，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源的合規(guī)高效流通。從法律性質看，公共數(shù)據(jù)開放合同兼具行政協(xié)議與民事合同的雙重特征。一方面，合同訂立需符合公共數(shù)據(jù)開放的政策導向，提供方對數(shù)據(jù)開放范圍、使用場景的審批具有一定行政裁量權；另一方面，合同雙方在數(shù)據(jù)質量保障、違約責任承擔等方面享有平等的民事權利義務。2025年國家數(shù)據(jù)局與市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布的《數(shù)據(jù)提供合同（示范文本）》（GF-2025-2615）明確將其定義為“數(shù)據(jù)提供方通過轉讓、許可使用等方式向數(shù)據(jù)接收方供給數(shù)據(jù)的行為”，并首次引入“數(shù)據(jù)持有權、使用權、經(jīng)營權”三分法的產(chǎn)權劃分模式，為合同中的權利義務配置提供了基礎性框架。二、公共數(shù)據(jù)開放合同的法律框架與政策依據(jù)當前我國公共數(shù)據(jù)開放合同的法律體系已形成“國家立法+部門規(guī)章+地方細則”的多層級架構。在國家層面，《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》確立了數(shù)據(jù)開放的安全底線，要求數(shù)據(jù)處理活動必須“遵循合法、正當、必要原則”；《民法典》合同編則為數(shù)據(jù)開放合同的訂立、履行及爭議解決提供了民事基本法依據(jù)。2024年《關于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》進一步提出“健全公共數(shù)據(jù)開放政策體系，明確公共數(shù)據(jù)開放的權責和范圍”，并特別強調“探索建立公共數(shù)據(jù)分類分級授權機制”，為合同中的數(shù)據(jù)分類分級管理提供了政策指引。部門規(guī)章層面，國家數(shù)據(jù)局2025年發(fā)布的《數(shù)據(jù)提供合同（示范文本）》具有里程碑意義。該范本不僅規(guī)范了合同的基本結構與核心條款，更創(chuàng)新性地引入“衍生數(shù)據(jù)產(chǎn)權歸屬”“動態(tài)調整機制”等條款，明確“甲方從乙方獲取的標的數(shù)據(jù)進行處理后形成的不包含標的數(shù)據(jù)的衍生數(shù)據(jù)，其產(chǎn)權歸屬于甲方”，解決了長期以來公共數(shù)據(jù)二次開發(fā)的權益分配難題。此外，《網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全管理條例》對數(shù)據(jù)脫敏、安全評估、跨境流動等環(huán)節(jié)的強制性規(guī)定，均構成公共數(shù)據(jù)開放合同的法定約束條款。地方層面，各省市結合實際出臺了細化規(guī)則。以上海市2025年《公共數(shù)據(jù)開放工作方案》為例，其要求“修訂公共數(shù)據(jù)開放實施細則，規(guī)范開放管理工作流程”，并建立“場景需求-數(shù)據(jù)供給-應用反饋”雙向互動機制，這一機制在合同履行中體現(xiàn)為數(shù)據(jù)使用效果的動態(tài)評估與開放范圍的適應性調整。浙江省金華市則在《2025年公共數(shù)據(jù)開放工作要點》中明確“重點推進交通運輸、生態(tài)環(huán)保、防災減災等場景應用數(shù)據(jù)集的開放”，并要求合同中必須包含“數(shù)據(jù)安全防護措施”與“質量檢測指標”，為地方公共數(shù)據(jù)開放合同的訂立提供了操作指引。三、公共數(shù)據(jù)開放合同的核心條款解析（一）數(shù)據(jù)標的與分類分級條款數(shù)據(jù)標的條款是公共數(shù)據(jù)開放合同的基礎，需明確數(shù)據(jù)的名稱、內容、規(guī)模、來源及時間范圍。根據(jù)分類分級管理要求，合同應首先界定數(shù)據(jù)的開放類型——2025年上海市《公共數(shù)據(jù)開放工作方案》將開放類型劃分為“無條件開放”“有條件開放”和“不予開放”三類，其中無條件開放數(shù)據(jù)可直接獲取，有條件開放數(shù)據(jù)需在合同中明確使用限制。例如，某省交通廳開放的“高速公路實時路況數(shù)據(jù)”可能被歸類為“有條件開放數(shù)據(jù)”，合同中需注明“僅限用于導航軟件開發(fā)，不得用于商業(yè)廣告推送”。數(shù)據(jù)分級則需參照國家數(shù)據(jù)分類分級保護制度，對涉及國家安全、公共利益的數(shù)據(jù)設置更高層級的保護措施?！稊?shù)據(jù)提供合同（示范文本）》要求在合同中列明“數(shù)據(jù)產(chǎn)權的類型”，包括數(shù)據(jù)持有權、使用權、經(jīng)營權等，并明確提供方與使用方的權利邊界。例如，氣象部門開放的“臺風路徑預測數(shù)據(jù)”，其持有權歸氣象部門所有，使用方僅獲得“非獨占使用權”，且不得向第三方轉讓。（二）數(shù)據(jù)使用權限與場景限制條款使用權限條款需明確數(shù)據(jù)使用的范圍、方式及期限。實踐中，公共數(shù)據(jù)開放合同通常采用“負面清單”模式，即明確禁止的使用行為。根據(jù)《數(shù)據(jù)開放與共享協(xié)議》范本，常見的限制包括：不得將數(shù)據(jù)轉讓、出租、出借或以其他方式提供給第三方；不得用于危害國家安全、公共利益的活動；不得侵犯個人隱私或商業(yè)秘密。例如，某市政府開放的“企業(yè)注冊信息”，合同中可能約定“僅限用于市場調研，不得用于精準營銷或信用歧視”。場景化授權是當前的發(fā)展趨勢。2025年上海市《公共數(shù)據(jù)開放工作方案》提出“圍繞交通、衛(wèi)生健康、氣象等領域打造典型應用場景”，這一要求在合同中體現(xiàn)為“場景綁定條款”。例如，衛(wèi)生健康部門向某醫(yī)療AI企業(yè)開放“匿名化病歷數(shù)據(jù)”時，合同需明確限定“僅用于糖尿病輔助診斷算法訓練”，并通過技術手段對數(shù)據(jù)使用過程進行場景鎖定。（三）數(shù)據(jù)質量與交付條款數(shù)據(jù)質量是合同履行的核心保障。《數(shù)據(jù)提供合同（示范文本）》要求提供方承諾數(shù)據(jù)符合“規(guī)范性、完整性、準確性、一致性、時效性”等標準，具體指標可在合同附件中細化。例如，金華市在公共數(shù)據(jù)開放中明確“數(shù)據(jù)更新及時率需達100%”，某環(huán)保部門開放的“空氣質量監(jiān)測數(shù)據(jù)”合同中，需約定“每日凌晨5點前完成前24小時數(shù)據(jù)更新，數(shù)據(jù)誤差率不超過5%”。交付方式分為電子交付與物理交付兩類。電子交付通常通過API接口、云端存儲等方式實現(xiàn)，合同中需注明接口調用的頻率限制、數(shù)據(jù)格式（如JSON、CSV）及訪問密鑰的有效期；物理交付則涉及硬盤、光盤等存儲介質，合同中需約定介質的加密方式、交接流程及簽收手續(xù)。例如，某科研機構向地震局申請“地震監(jiān)測歷史數(shù)據(jù)”時，合同可能約定“通過加密U盤交付，使用方需在收到后3個工作日內完成數(shù)據(jù)核驗并簽署回執(zhí)”。（四）數(shù)據(jù)安全與保密條款安全條款是公共數(shù)據(jù)開放合同的重中之重，需從技術、管理、責任三個維度構建防護體系。技術層面，使用方需承諾采取加密存儲、訪問控制、安全審計等措施，如“對開放數(shù)據(jù)采用AES-256加密算法存儲，服務器部署在符合《網(wǎng)絡安全等級保護基本要求》三級標準的機房”；管理層面，需建立數(shù)據(jù)安全責任制，明確“數(shù)據(jù)安全負責人”及“安全事件響應流程”；責任層面，需約定安全事件的通知義務與補救措施，如“發(fā)生數(shù)據(jù)泄露后，使用方需在2小時內書面通知提供方，并在24小時內提交事故調查報告”。保密條款則要求雙方對合同內容及數(shù)據(jù)信息嚴格保密?！稊?shù)據(jù)開放與共享協(xié)議》范本規(guī)定，“未經(jīng)對方同意，不得向任何第三方披露協(xié)議內容”，保密義務期限通常持續(xù)至合同終止后3-5年。對于涉及國家秘密、商業(yè)秘密的特殊數(shù)據(jù)，合同中還需約定“永久保密條款”。（五）違約責任與爭議解決條款違約責任條款需明確違約行為的認定及承擔方式。常見的違約情形包括：提供方數(shù)據(jù)質量不達標、使用方超范圍使用數(shù)據(jù)、安全措施不到位導致數(shù)據(jù)泄露等。根據(jù)《數(shù)據(jù)提供合同（示范文本）》，違約金通常按“數(shù)據(jù)使用費的5%-20%”計算，如某企業(yè)超范圍使用公共數(shù)據(jù)獲利100萬元，合同中可能約定“按獲利金額的15%支付違約金”。此外，合同還可約定“解除權條款”，即嚴重違約時守約方有權單方面解除合同并要求賠償損失。爭議解決方式一般包括協(xié)商、仲裁與訴訟。合同中需明確管轄機構，如“因本合同引起的爭議，雙方應先協(xié)商解決；協(xié)商不成的，提交合同簽訂地有管轄權的人民法院訴訟解決”。2025年《數(shù)據(jù)提供合同（示范文本）》特別指出，涉及數(shù)據(jù)安全的爭議“可請求國家數(shù)據(jù)局進行調解”，體現(xiàn)了行政救濟與司法救濟的銜接。四、實踐案例與創(chuàng)新模式（一）上?！爸腔弁＼嚒睌?shù)據(jù)開放合同2025年，上海市交通委與某互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)簽訂的“公共停車場數(shù)據(jù)開放合同”是場景化授權的典型案例。合同核心條款包括：數(shù)據(jù)范圍：全市2000個公共停車場的實時車位數(shù)據(jù)、收費標準、開放時間；使用限制：僅限用于“上海停車”APP開發(fā)，不得向其他平臺提供接口；質量承諾：數(shù)據(jù)更新延遲不超過5分鐘，準確率不低于98%；收益分配：APP產(chǎn)生的停車服務費的5%作為數(shù)據(jù)使用費返還政府，用于數(shù)據(jù)維護；安全要求：采用“數(shù)據(jù)可用不可見”技術，用戶僅能獲取車位狀態(tài)，無法接觸原始數(shù)據(jù)。該合同通過“數(shù)據(jù)收益反哺機制”實現(xiàn)了公共利益與企業(yè)效益的平衡，上線半年后使中心城區(qū)車位利用率提升18%，用戶找車位時間縮短40%。（二）廣東“數(shù)據(jù)要素×農業(yè)”授權運營合同廣東省在公共數(shù)據(jù)授權運營試點中，某農業(yè)農村廳與農業(yè)科技企業(yè)簽訂的“農產(chǎn)品溯源數(shù)據(jù)開放合同”具有創(chuàng)新性：產(chǎn)權劃分：原始數(shù)據(jù)持有權歸農業(yè)農村廳，企業(yè)通過加工形成的“農產(chǎn)品供應鏈分析報告”歸企業(yè)所有；動態(tài)調整：合同每季度評估數(shù)據(jù)使用效果，根據(jù)需求擴大或縮小開放范圍；安全審計：引入第三方機構對數(shù)據(jù)使用過程進行全程審計，審計報告作為合同履行的依據(jù)；普惠條款：企業(yè)需將30%的分析報告免費向中小農戶開放，體現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的普惠價值。該模式推動農業(yè)生產(chǎn)效率提升12%，并孵化出10余款面向小農戶的免費數(shù)據(jù)工具。（三）金華“特色數(shù)據(jù)集”開放合同金華市在公共數(shù)據(jù)開放中突出地方特色，其與某社會組織簽訂的“AED急救設備位置數(shù)據(jù)開放合同”包含：數(shù)據(jù)特色：全市1500臺AED設備的實時位置、維護狀態(tài)、使用記錄；使用場景：僅限用于急救APP開發(fā)及公益培訓，不得用于商業(yè)推廣；反饋機制：用戶通過APP使用AED后，需向提供方反饋使用效果，作為數(shù)據(jù)質量優(yōu)化依據(jù)；無障礙條款：APP需支持視障用戶語音交互功能，體現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的包容性。合同履行一年后，該市AED設備使用率提升230%，急救響應時間縮短至8分鐘以內。五、公共數(shù)據(jù)開放合同的發(fā)展趨勢（一）智能化合同管理隨著AI技術的發(fā)展，公共數(shù)據(jù)開放合同將逐步實現(xiàn)全生命周期智能化管理。未來合同訂立可通過智能合約自動匹配供需雙方需求，例如企業(yè)提交“交通數(shù)據(jù)使用申請”后，系統(tǒng)自動檢索匹配的開放目錄并生成合同草案；履行過程中，通過區(qū)塊鏈技術實現(xiàn)數(shù)據(jù)使用全程存證，確?！笆褂眯袨榭勺匪?、權利歸屬可確認”；爭議解決階段，AI法律咨詢系統(tǒng)可提供違約風險評估及調解建議，提升糾紛解決效率。（二）動態(tài)化權利配置傳統(tǒng)“一簽多年”的靜態(tài)合同模式將向動態(tài)調整機制轉變。參考廣東省“數(shù)據(jù)要素×”戰(zhàn)略，未來合同可引入“彈性條款”：根據(jù)數(shù)據(jù)使用效果動態(tài)調整使用費比例，如某企業(yè)利用公共數(shù)據(jù)開發(fā)的產(chǎn)品社會價值顯著，可降低其使用費率；根據(jù)技術發(fā)展更新安全標準，如量子計算普及后，合同中的加密要求需自動升級；根據(jù)政策變化調整開放范圍，如《個人信息保護法》修訂后，合同中的脫敏標準需同步更新。（三）生態(tài)化協(xié)同治理公共數(shù)據(jù)開放合同將從“雙邊協(xié)議”向“多邊協(xié)同協(xié)議”演進。一方面，合同主體將納入第三方審計機構、數(shù)據(jù)安全服務商、行業(yè)協(xié)會等，形成“提供方-使用方-監(jiān)管方-服務方”的四方治理架構；另一方面，跨區(qū)域合同聯(lián)網(wǎng)將成為趨勢，例如長三角地區(qū)簽訂的“公共數(shù)據(jù)開放互認協(xié)議”，實現(xiàn)三省一市數(shù)據(jù)開放合同的標準統(tǒng)一與互操作性，企業(yè)憑借一份合同即可使用區(qū)域內多省市公共數(shù)據(jù)。（四）普惠化價值共享公共數(shù)據(jù)的普惠屬性將在合同中進一步強化。未來合同可能引入“階梯式收費條款”，對小微企業(yè)、科研機構、社會組織實行低費率或零