全球環(huán)境治理“領(lǐng)導(dǎo)者”的蛻變：加拿大的案

例

謝來輝

?2012-08-0709:00:18來源：《當(dāng)代亞太》2012年1期

【內(nèi)容提要】加拿大長(zhǎng)期以來曾是西方發(fā)達(dá)國(guó)家中積極領(lǐng)導(dǎo)全球環(huán)境治理

的典范，一度也是全球氣候治理的積極參與者，但是近年來卻儼然蛻變?yōu)闅夂蛘?/p>

判中的“拖后腿者”。發(fā)生這種轉(zhuǎn)變的原因究竟是什么？本文通過國(guó)際和國(guó)內(nèi)、

政治與經(jīng)濟(jì)多個(gè)層面的分析發(fā)現(xiàn)，除了美國(guó)因素以外，加拿大國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變

化和政治體制是導(dǎo)致其戰(zhàn)略變化的主要原因。20世紀(jì)90年代以來，油砂大規(guī)模

開發(fā)和原油出口(特別是對(duì)美國(guó)的市場(chǎng)依賴)，導(dǎo)致加拿大在氣候變化問題上處于

比較劣勢(shì)；而相關(guān)利益集團(tuán)的游說，正好與加拿大松散的聯(lián)邦制等制度因素相結(jié)

合，導(dǎo)致了加拿大氣候政策的轉(zhuǎn)向。從這個(gè)層面上看，經(jīng)濟(jì)利益的變化和政治決

策制度特征共同成為決定國(guó)家氣候或環(huán)境戰(zhàn)略的主要因素。在某種程度上，這一

案例也反駁了發(fā)達(dá)民主國(guó)家因其制度因素必然成為全球環(huán)境保護(hù)積極支持者的

命題。

【關(guān)鍵詞】加拿大全球氣候治理國(guó)際貿(mào)易政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

引言

《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的第17次締約方大會(huì)(COP17/MOP7)于2011

年12月在南非德班召開，此次會(huì)議最為突出的一項(xiàng)成果就是同意設(shè)立《京都議

定書》的第二個(gè)承諾期。這為國(guó)際社會(huì)在未來成功應(yīng)對(duì)氣候變化帶來一線希望。

但是，這線希望很快被蒙上一層陰影。2011年12月2日，就在德班會(huì)議剛剛結(jié)

束之后的第二天，加拿大突然宣布退出《京都議定書》，成為第一個(gè)退出《京都

議定書》的締約方。

為什么會(huì)突然發(fā)生這種變化？加拿大氣候政策的變化是由什么因素決定的？

這對(duì)國(guó)際氣候談判乂有什么啟示呢？

冰凍三尺非一日之寒。簡(jiǎn)單回顧一下歷史就會(huì)發(fā)現(xiàn)，其實(shí)加拿大在《京都議

定書》下承諾的基于1990年水平減排6%的目標(biāo)，早就被認(rèn)為是“不可能完成的

任務(wù)”。加拿大在2006年就曾宣布放棄履行《京都議定書》第一承諾期的減排

目標(biāo)，并在之后的國(guó)際談判中扮演了“拖后腿”的角色，反對(duì)延續(xù)《京都議定書》。

再往前深入回顧歷史就會(huì)發(fā)現(xiàn)，加拿大曾經(jīng)是全球環(huán)境治理的積極倡導(dǎo)者，

在臭氧層消耗等全球環(huán)境問題治理上發(fā)揮了重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。而且，加拿大從

20世紀(jì)80年代末開始就曾一直積極倡導(dǎo)和組織氣候變化問題的國(guó)際談判，并在

2002年克服種種壓力批準(zhǔn)了《京都議定書》，也曾獲得了國(guó)際社會(huì)極高的贊譽(yù)。

從較長(zhǎng)的歷史階段來看，加拿大參與全球氣候治理的態(tài)度這樣一個(gè)巨大的轉(zhuǎn)變，

究竟是如何發(fā)生的呢？

加拿大是西方最為發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家之一。根據(jù)聯(lián)合國(guó)發(fā)展署發(fā)布的《人類

發(fā)展報(bào)告》，加拿大的人類發(fā)展指數(shù)自1980年以來一直穩(wěn)居全球第四位，僅次

于挪威、澳大利亞和冰島。加拿大也是溫室氣體排放大國(guó)，約占全球溫室氣體排

放的2%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年，加拿大溫室氣體排放總量在所有附件I國(guó)家中排名

第五，僅次于美國(guó)、俄羅斯聯(lián)邦、日本和德國(guó)；在全球各國(guó)中排放量排名第七，

僅居上述四國(guó)以及中國(guó)和卬度之后。加拿大的人均排放位居世界前列，在主要排

放大國(guó)中僅次于美國(guó)和澳大利亞。從這些方面來看，加拿大作為一個(gè)大國(guó)，在世

界經(jīng)濟(jì)和應(yīng)對(duì)氣候變化方面都是舉足輕重的角色。研究加拿大的氣候戰(zhàn)略具有重

要的現(xiàn)實(shí)意義，特別是對(duì)于其他大國(guó)具有重要參考價(jià)值，同時(shí)，對(duì)于理解氣候治

理的歷史與未來也是極其重要的方面。

本文擬通過分析加拿大氣候戰(zhàn)略演變的原因，來探索大國(guó)參與全球環(huán)境治理

的戰(zhàn)略以及氣候變化全球治理的方向。本文首先簡(jiǎn)要回顧了加拿大參與全球環(huán)境

治理（尤其是氣候治理）的過程，勾勒了其中關(guān)鍵性的里程碑性事件。接下來，介

紹了解釋一國(guó)參與全球環(huán)境治理的三種主要觀點(diǎn)：建構(gòu)主義、成本收益比較的利

益分析以及制度決定論，并提出了其中存在的不足。其后，筆者基于國(guó)際政治經(jīng)

濟(jì)學(xué)的分析框架，提出了一個(gè)新的“貿(mào)易一制度”二元分析框架，試圖對(duì)加拿大

的氣候戰(zhàn)略進(jìn)行一種新的詮釋。在第五和第六部分，我們根據(jù)上述框架對(duì)加拿大

的國(guó)際貿(mào)易以及氣候決策制度進(jìn)行了深入的分析，挖掘了影響加拿大氣候政策的

關(guān)鍵因素。最后是總結(jié)。

加拿大氣候戰(zhàn)略演變過程的簡(jiǎn)要回顧

在全球環(huán)境治理的歷史上，加拿大所扮演的角色一直都是非常引人矚目的。

在歷史上，加拿大曾經(jīng)非常重視多邊傳統(tǒng)，是多邊制度和基于規(guī)則的國(guó)際秩

序的強(qiáng)烈支持者。加拿大長(zhǎng)期以來致力于推動(dòng)國(guó)際環(huán)境合作，在全球環(huán)境事務(wù)中

扮演著領(lǐng)導(dǎo)者的角色。特別是在20世紀(jì)八九十年代，加拿大成功地推動(dòng)了多項(xiàng)

全球環(huán)境議題的協(xié)議，尤其是在1987年推動(dòng)簽訂了《控制消耗臭氧層物質(zhì)的蒙

特利爾議定書》等。加拿大還是《生物多樣性公約》秘書處所在地。許多著名的

國(guó)際環(huán)境會(huì)議都在加拿大召開。加拿大人在不少多邊環(huán)境機(jī)構(gòu)中擔(dān)任了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),

包括世界氣象組織(WMO)，聯(lián)合國(guó)環(huán)境署(UNEP)和世界氣候研究項(xiàng)目(WCRP)等。

可見，加拿大積極開展環(huán)境外交，提升了國(guó)家形象，在環(huán)境領(lǐng)域扮演了與其

經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力并不相稱的世界領(lǐng)導(dǎo)者地位。在一定程度上，也許可以說加拿大

代表了中等強(qiáng)國(guó)在世界舞臺(tái)上發(fā)揮作用的一種模式。正如布熱津斯基在分析日本

的地位時(shí)所說的那樣，因?yàn)榈鼐壵蔚囊蛩兀坝捎跔?zhēng)取成為地區(qū)性主導(dǎo)大國(guó)的

目標(biāo)行不通，而在沒有地區(qū)基礎(chǔ)的情況下要成為真正全面的全球性大國(guó)又不現(xiàn)實(shí),

那么自然的結(jié)論是……穩(wěn)妥地為自己確立一種獨(dú)特而又有影響的全球性使命，成

為推動(dòng)真正國(guó)際性的、更加有效的機(jī)制化的合作的大國(guó)?！雹?/p>

在氣候變化問題上，加拿大在早期確實(shí)曾扮演了非常積極的角色。最為突出

的是，20世紀(jì)80年代加拿大在削減臭氧層消耗物質(zhì)問題上取得了巨大成果，推

動(dòng)達(dá)成了《蒙特利爾議定書》。受此鼓勵(lì)，加拿大政府在1988年6月氣候變化

剛剛受到國(guó)際社會(huì)關(guān)注之際，就積極組織籌辦了一次重要的世界氣候大會(huì)(”多

倫多會(huì)議”)，主題是探討氣候變化的科學(xué)以及政策含義問題.這次會(huì)議被稱為

第一次將氣候變化作為核心議題的重大國(guó)際會(huì)議。也正是在這次會(huì)議上，國(guó)際社

會(huì)第一次提出建議，要在國(guó)際協(xié)議中包括明確的全球削減溫室氣體排放的目標(biāo)：

在2005年以前削減20%的溫室氣體排放量。這也玻稱為“多倫多目標(biāo)”(Toronto

Target)o在此次會(huì)上，加拿大最早提出了國(guó)際社會(huì)采取溫室氣體削減措施的倡

議。在巴西里約熱內(nèi)盧召開的地球峰會(huì)上，加拿大同意到2000年削減溫室氣體

的非強(qiáng)制性要求。而且，在1992年的選舉中，自由黨甚至還提出過“到2000

年在1988年基礎(chǔ)上減排20%”的政策，作為吸引選民的噱頭。②

加拿大是《聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化框架公約》的締約方，分別于1998年和2002

年簽署和批準(zhǔn)了《京都議定書》，承諾2008年到2012年在1990年排放水平的

基礎(chǔ)上減排6%。特別是在美國(guó)宣布放棄簽署《京都議定書》的不利情況下，加

拿大依然克服了重重阻力在2002年12月17H批準(zhǔn)了《京都議定書》，受到了

國(guó)際社會(huì)的高度贊譽(yù)。

但是，加拿大在全球環(huán)境治理領(lǐng)域苦心經(jīng)營(yíng)的積極戰(zhàn)略最終還是發(fā)生了改變。

2006年哈帕領(lǐng)導(dǎo)的保守黨政府當(dāng)選上臺(tái)后，宣布加拿大將放棄履行其在《京都

議定書》的減排義務(wù)。這使得加拿大成為世界上第一個(gè)宣布放棄《京都議定書》

履約的締約方。

相應(yīng)地，加拿大在中期減排目標(biāo)方面也開始進(jìn)一步壓縮力度。2006年加拿

大提出，到2020年將以2006年排放量為基礎(chǔ)減排20%。據(jù)估算，這只相當(dāng)于在

其1990年排放總量水平上減排3%,僅僅是《京都議定書》規(guī)定其義務(wù)的一半。

2009年哥本哈根會(huì)議之后，加拿大又進(jìn)一步將中期減排承諾改為在2005年基礎(chǔ)

上減排17%,倒退到和美國(guó)中期目標(biāo)一致的程度。

加拿大在溫室氣體減排方而改持消極保守立場(chǎng)，淪為國(guó)際氣候談判向前發(fā)展

的障礙，對(duì)此國(guó)際社會(huì)也感到強(qiáng)烈的不滿。自2007年到2010年的連續(xù)四年里，

加拿大都被全球環(huán)境NG0聯(lián)盟“氣候行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)"；ClimateActionNetwork)認(rèn)為

是最嚴(yán)重阻礙應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程的國(guó)家，因而連續(xù)獲得該組織頒發(fā)的“年度化石

獎(jiǎng)”(“FossiloftheYear")。③昔日的環(huán)保領(lǐng)袖淪為國(guó)際輿論所認(rèn)為的氣候

談判中最消極參與的國(guó)家，顯然，加拿大國(guó)際形象的這一變化非常巨大。在德班

會(huì)議之后正式宣布退出《京都議定書》，似乎只是上述過程的一個(gè)并不太意外的

結(jié)果。

作為一個(gè)和歐盟類似的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，加拿大非但沒有堅(jiān)持成為全球氣候治理

的先鋒和領(lǐng)導(dǎo)，反而最終成為“拖后腿者”（Draggers）。那么，為什么會(huì)發(fā)生如

此巨大的逆轉(zhuǎn)呢？

現(xiàn)有文獻(xiàn)中的觀點(diǎn)

理解一國(guó)參與全球環(huán)境治理的戰(zhàn)略選擇，主要有以下三種理論觀點(diǎn)。④

首先是建構(gòu)主義的視角。這種分析視角認(rèn)為，多邊合作的國(guó)際規(guī)范以及全球

環(huán)境的整體性觀念的發(fā)展，是推動(dòng)一些國(guó)家克服利益阻力參與全球環(huán)境治理的重

要因素。比如加拿大學(xué)者斯蒂文?伯恩斯坦（Bernstein）就認(rèn)為，加拿大在2002

年之所以能夠克服巨大困難簽署《京都議定書》，主要因素是多邊談判進(jìn)程、興

起的全球環(huán)境規(guī)范以及與更廣泛的對(duì)外政策目標(biāo)與壓力的關(guān)聯(lián)。⑤Harrison也

認(rèn)可國(guó)際規(guī)范的作用，不過他在解釋加拿大與美國(guó)在簽署問題上的差異時(shí)，認(rèn)為

加拿大國(guó)內(nèi)的政治制度因素非常重要。⑥

我們認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家參與全球氣候治理，無論是積極的仕匕如歐盟各國(guó)）還是

消極的（比如加拿大）國(guó)家，其背后的原因是多方面的。非物質(zhì)方面的因素非常重

要，比如包括國(guó)際地位和形象、道德和意識(shí)形態(tài)二的榮譽(yù)等。但是，物質(zhì)方面的

利益也許更為重要，盡管物質(zhì)和精神兩個(gè)方面的結(jié)合，能使戰(zhàn)略制定更加成功。

加拿大的案例分析將說明，即使是非常良好和珍貴的國(guó)際形象，在強(qiáng)大的利益面

前也可能會(huì)黯然失色。

建構(gòu)主義視角固然有一定的解釋力，但是在理解較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的戰(zhàn)略發(fā)展方面,

其效果就較為有限了。這里有一個(gè)突出的例子。在哥本哈根會(huì)議期間，加拿大環(huán)

境部網(wǎng)站曾專門發(fā)表聲明，表示可能通過其他方式（比如通過國(guó)際碳市場(chǎng)購(gòu)買俄

羅斯及東歐國(guó)家的“熱空氣”)來履行京都議定書義務(wù)。這很大程度上可以理解

為領(lǐng)導(dǎo)人在聲譽(yù)壓力下的反應(yīng)。因?yàn)楫?dāng)時(shí)加拿大總理哈珀正在哥本哈根參會(huì)，受

到了很大的輿論壓力。但會(huì)后，加拿大非但根本沒有繼續(xù)討論這一問題，反而將

減排目標(biāo)降低到與美國(guó)2020年承諾的減排量齊平。也許，加拿大提出所謂不排

除拿出大筆資金購(gòu)買“熱空氣”的考慮，不過是權(quán)宜之計(jì)，很難獲得國(guó)內(nèi)政治支

持。

其次是基于利益的分析。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，一國(guó)的氣候戰(zhàn)略取決于其對(duì)國(guó)家利

益的考慮。其中最為流行的利益分析方法，就是根據(jù)環(huán)境問題造成的損害影響以

及減排成本的對(duì)比分析來判斷一個(gè)國(guó)家參與的態(tài)度。在1994年的一個(gè)經(jīng)典文獻(xiàn)

中，戴爾特萊夫?斯普林茨(DetlefSprinz)和塔帕尼?瓦托倫塔(Tapani

Vaahtoranta)根據(jù)這兩個(gè)關(guān)鍵因素將國(guó)家的不同態(tài)度立場(chǎng)劃分為四種:“旁觀者”、

“推動(dòng)者”、“拖后腿者”和“居中者”(Intermediates)。⑦

成本收益分析方法是環(huán)境政第分析的重要參考工具「兩個(gè)關(guān)鍵因素的歸納是

基于局部經(jīng)驗(yàn)(臭氧層問題)的事后總結(jié)，對(duì)于分析氣候變化問題還缺乏足夠的說

服力。首先，氣候變化的影響在時(shí)間和空間維度上的分布都是不確定的，在短期

內(nèi)導(dǎo)致的損失是溫和的，但在長(zhǎng)期是不確定的非線性發(fā)展的；但是減排的成本卻

是相對(duì)短期、相對(duì)確定的。二者之間的權(quán)衡比較并不容易做出，在很大程度上取

決于社會(huì)對(duì)折現(xiàn)率和風(fēng)險(xiǎn)偏好的選擇；其次，這種分析無法考慮氣候變化對(duì)其他

國(guó)家乃至全球的影響。因?yàn)闅夂蜃兓侨颦h(huán)境問題，其影響是全球性和長(zhǎng)期性

的。而僅從狹隘的國(guó)內(nèi)環(huán)境損害來考慮，可能并不符合全球環(huán)境相互依存的現(xiàn)實(shí)。

再次，即使在一國(guó)之內(nèi)，承受氣候變化的影響的群體與承擔(dān)減排成本的群體，很

可能并不一致。二者之間的力量對(duì)比，可能導(dǎo)致完全不同的偏好加總，產(chǎn)生不同

的政策結(jié)果。所以，總的來看，這種簡(jiǎn)單的成本收益分析方法，并不足以解釋和

預(yù)測(cè)各國(guó)參與氣候合作的立場(chǎng)。

不過這里仍然值得一提的是，氣候變化對(duì)加拿大的負(fù)面影響非常明顯。在

2007年，加拿大環(huán)境部已經(jīng)明確指出，“作為一個(gè)寒冷的北方國(guó)家，加拿大將

是最易受（氣候變化）影響的國(guó)家之一。”⑧2008年，加拿大政府組織編寫四版

了《從影響到適應(yīng)：變化氣候中的加拿大2007》，指出氣候變化在加拿大的每

一個(gè)地區(qū)都已經(jīng)很明顯。其中，一系列史上罕見的升溫都發(fā)生在北極地區(qū)。這對(duì)

加拿大北部省區(qū)來說，尤其是魁北克省的北部，影響很大。沿海省份頻繁面臨海

岸侵蝕、洪災(zāi)等影響，相關(guān)產(chǎn)業(yè)和居民受災(zāi)明顯。⑨

再次是基于制度的解釋。在西方學(xué)術(shù)界存在這樣一個(gè)觀點(diǎn)，即認(rèn)為政治制度

影響環(huán)境政策，民主國(guó)家的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，也更傾向于支持國(guó)際環(huán)境協(xié)議。

換句話說，各國(guó)國(guó)內(nèi)政治制度（民主還是專制），而非其資源稟賦狀況，將影響環(huán)

境規(guī)制的政策。其中的邏輯在于：在自由民主國(guó)家，公眾對(duì)環(huán)境的評(píng)價(jià)可以更加

敏感，而且能夠轉(zhuǎn)化為政策行動(dòng).與專制政府相比，民主國(guó)家的邊際減排成本更

低，而且邊際支付意愿更大，所以支持減排政策的意愿也更大。而且這一觀點(diǎn)還

預(yù)測(cè)，隨著民主國(guó)家數(shù)量的增加，參與國(guó)際環(huán)境協(xié)定的國(guó)家也會(huì)增加。⑩

應(yīng)該說，加拿大早期在全球環(huán)境事務(wù)中的積極角色可能在某種程度上是支持

了上述命題。但是，作為世界上最為發(fā)達(dá)的民主國(guó)家之一，加拿大最終也放棄了

對(duì)《京都議定書》的履約，這在很大程度上對(duì)上述命題形成了譏諷。另外，2009

年《國(guó)際組織》期刊發(fā)表了一篇題為《國(guó)家制度與全球公共物品》的文章，試圖

從經(jīng)驗(yàn)上驗(yàn)證民主制度對(duì)各國(guó)減排政策承諾是否有積極影響。其結(jié)論認(rèn)為，制度

的積極影響固然存在，但是還不足以克服搭便車的誘惑。（11）

僅考察制度方面的因素顯然是不夠的，西方國(guó)家在各種環(huán)境議題上取得的成

績(jī)與他們所處的發(fā)展階段是分不開的，顯然不能簡(jiǎn)單歸結(jié)為制度的功勞。另外，

國(guó)際規(guī)范對(duì)于大國(guó)的影響要弱于對(duì)小國(guó)的影響，大國(guó)是塑造國(guó)際規(guī)范的主要力量,

而其國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)利益應(yīng)該是決定其參與集體行動(dòng)的主要激勵(lì)因素。本文將在上

述三種理論視角基礎(chǔ)上提出一個(gè)新的理論分析框架，以期對(duì)加拿大的氣候戰(zhàn)略轉(zhuǎn)

變做出一個(gè)較為完滿的解釋。

“貿(mào)易一制度”二元分析的新理論框架

美國(guó)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者麗薩?馬丁（LisaMartin）總結(jié)認(rèn)為，國(guó)際政治經(jīng)

濟(jì)學(xué)的基本研究方法是“制度一利益”二元框架。她將利益與制度的相互作用、

國(guó)內(nèi)政治和國(guó)際力量的相互作用概括為“2X2”模式，并將其作為國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)

學(xué)的研究框架。（12）在美國(guó)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家丹尼爾?布羅姆利看來，“經(jīng)濟(jì)學(xué)是研

究利益和制度的相互作用如何決定了我們周圍的經(jīng)濟(jì)體制的性質(zhì)的。"（13）筆者

遵循這兩個(gè)方面的思想方法傳統(tǒng)，提出分析氣候治理的“貿(mào)易一制度”二元分析

框架。

對(duì)制度的意義似乎不再需要做太多的強(qiáng)調(diào)。穩(wěn)定大氣中溫室氣體的濃度，需

要全球范圍內(nèi)的、長(zhǎng)期的集體行動(dòng)，需要強(qiáng)有力的制度以提供穩(wěn)定的預(yù)期。國(guó)際

制度通過民族國(guó)家之間分配排放權(quán)，再間接對(duì)企業(yè)、居民等微觀主體的溫室氣體

排放進(jìn)行約束。而導(dǎo)致制度形成并且影響其性質(zhì)的，在于不同行為體的利益，特

別是大國(guó)的自身利益。大國(guó)有激勵(lì)去推動(dòng)制度的建立，以獲得全球公共物品非中

性的利益。安德魯?肖特曾經(jīng)從制度供給來源的角度，對(duì)制度進(jìn)行了區(qū)分。一是

亞當(dāng)?斯密一門格爾的演化生成論傳統(tǒng)；二是約翰?康芒斯的“制度是集體行動(dòng)

控制個(gè)體行動(dòng)”的制度設(shè)計(jì)論傳統(tǒng)。（14）研究氣候變化的治理側(cè)重政策層面的國(guó)

內(nèi)制度以及國(guó)際制度，對(duì)相關(guān)制度的分析顯然需要遵循第二個(gè)傳統(tǒng)。

那么，為什么選擇國(guó)際貿(mào)易作為利益變量來集中分析呢？在我們看來，民族

國(guó)家在世界經(jīng)濟(jì)和氣候變化的治理中始終扮演中心角色，而貿(mào)易特別便于體現(xiàn)國(guó)

家之間的利益關(guān)系和優(yōu)勢(shì)地位。此外，在美國(guó)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰?康芒斯看來，

“制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的是'業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)和負(fù)債'，不同于亞當(dāng)?斯密的‘國(guó)家

的財(cái)富'。在國(guó)家與國(guó)家之間，那是國(guó)際收支差額中的‘貸方'和'借方'。"

（15）而作為制度學(xué)派前身的德國(guó)歷史學(xué)派的代表人物李斯特認(rèn)為，制度是影響財(cái)

富生產(chǎn)力的重要因素，（16）而貿(mào)易正好能夠反映國(guó)家之間生產(chǎn)力的差異。貿(mào)易利

益通過民族國(guó)家在制度層面（特別是國(guó)際制度）得到實(shí)現(xiàn)。

更進(jìn)一步來說，溫室氣體是全球污染物，這一性質(zhì)決定了需要全球各國(guó)協(xié)調(diào)

起來共同努力才能實(shí)現(xiàn)大氣濃度的穩(wěn)定。只有少數(shù)國(guó)家的減排，不僅不能夠產(chǎn)生

全球總排放量減少的效果，還會(huì)使這些國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力受到損害。（17）姑且不論這

個(gè)判斷是否成立以及程度如何，但是在很大程度上發(fā)達(dá)國(guó)家的很多企業(yè)和政治家

正是出于這種擔(dān)憂，不愿意承諾強(qiáng)有力的減排目標(biāo)。美國(guó)在2001年宣布不會(huì)簽

署《京都議定書》的理由中很大部分就是出于這方面的考慮。

貿(mào)易利益在很大程度上可以成為理解大國(guó)之間氣候政治博弈的一個(gè)關(guān)鍵變

量，而貿(mào)易結(jié)構(gòu)的變化很可能預(yù)示著未來氣候政策發(fā)展的方向。由于化石能源是

產(chǎn)生溫室氣體排放的主要商品，對(duì)能源產(chǎn)品的國(guó)際貿(mào)易進(jìn)行研窕，自然就是分析

的第一步。在加拿大的案例中，我們認(rèn)為能源產(chǎn)品的國(guó)際貿(mào)易是最為關(guān)鍵和明顯

的決定性因素。

迅速增長(zhǎng)的能源出口利益

相比于其他全球環(huán)境問題，氣候變化問題顯然更加復(fù)雜，特別是因?yàn)槠渖婕?/p>

能源使用和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的很多基礎(chǔ)方面。而且也需要看到，加拿大在能源和經(jīng)濟(jì)方

面存在一些特征，這些特征自20世紀(jì)90年代以來發(fā)生了比較大的變化。而這種

變化成為了推動(dòng)加拿大氣候戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的根本性變量。

H1990年以來，加拿大的經(jīng)濟(jì)、能源和溫室氣體排放都呈較快增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

根據(jù)加拿大統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，從1990年到2006年，加拿大的經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)超過

54.2%,人口增長(zhǎng)17.9%。根據(jù)國(guó)際能源署的統(tǒng)計(jì)，加拿大的二氧化碳排放量從

1990年的4.32億噸,增長(zhǎng)到2008年的5.51億噸,增長(zhǎng)率為27.4%。(18)另據(jù)

加拿大2008年5月發(fā)布的國(guó)家溫室氣體排放清單，2006年，加拿大溫室氣體排

放量達(dá)7.21億噸二氧叱碳當(dāng)量(不計(jì)”土地利用、土地利用變化與造林”，即所

謂LULUCF的排放)，比1990年排放水平高出21.7%0這比《京都議定書》規(guī)定

的減排目標(biāo)高出27.7%。如果計(jì)入LULUCF,則2006年加拿大的溫室氣體排放總

量比1990年增長(zhǎng)54.8隊(duì)(19)

加拿大溫室氣體排放的迅速增加，突出體現(xiàn)在能源開采冶煉和交通兩個(gè)行業(yè)。

從1990年到2006年，這兩個(gè)行業(yè)的排放量?jī)粼?.9億噸二氧化碳當(dāng)量，占全國(guó)

總增加量(1.29億噸)的70%o其中能源開采及冶煉業(yè)的凈增量占40%o

加拿大的能源生產(chǎn)以原油和天然氣為主，二者占一次能源構(gòu)成的近80%。在

加拿大，傳統(tǒng)的石油開采近二十多年來反而有所下滑。而會(huì)產(chǎn)生高污染高排放的

油砂，成為了加拿大提煉石油的主要來源。從油砂中提取石油，需要使用大量天

然氣及水，并產(chǎn)生大量廢物及二氧化碳。據(jù)有關(guān)研究測(cè)算，對(duì)于同樣單位的產(chǎn)出，

從油砂中煉油所產(chǎn)生的溫室氣體排放，要比傳統(tǒng)的原油生產(chǎn)所產(chǎn)生的排放高出五

倍。自20世紀(jì)90年代起，由于油價(jià)上漲，從油砂中冶煉石油的技術(shù)日益具有競(jìng)

爭(zhēng)力。石油價(jià)格越高，開發(fā)油砂的動(dòng)力就越大。由于國(guó)際原油市場(chǎng)的價(jià)格節(jié)節(jié)攀

升,加拿大油砂日產(chǎn)量從2000年60萬桶增加到2008年的130萬桶。（20）

加拿大的能源產(chǎn)品一半以上都用于出口，是發(fā)達(dá)國(guó)家中極為罕見的能源凈出

口國(guó)。以2009年為例，加拿大開采的煤、原油以及天然氣總量中，分別有51.4%、

58.1%和58.7%是用于巴口。（21）從表1可以看出，加拿大能源產(chǎn)品（主要是原油

和天然氣）的出口額，幾乎和工業(yè)制品的出口額相當(dāng)（甚至超出），占總出口的比

例都在20席左右，而且增長(zhǎng)速度非?？?。

表1加拿大的能源及工業(yè)產(chǎn)品的出口份額及變化:2004-2009

2004200520062007

總出口額429005.8450210.0453951.0463126.7

增長(zhǎng)率4.94%0.83%2.02%

能源產(chǎn)品68105.886920.086801.091292.6

增長(zhǎng)率27.62%-0.14%5.17%

份額15.88%19.31%19.12%19.71%

1:業(yè)產(chǎn)品及材料77953.384200.794207.6104792.0

增長(zhǎng)率8.01%11.88%11.24%

份額18.17%18.70%20.75%22.63%

數(shù)據(jù)來源:StatislicsCanada,CANSIM.httpJ/www.statcan.gc.ca/以及筆者的計(jì)算。

還有一點(diǎn)特別重要，那就是加拿大的經(jīng)濟(jì)較為依賴進(jìn)出口，尤其與美國(guó)的貿(mào)

易聯(lián)系非常密切。加拿大與美國(guó)長(zhǎng)期以來一直互為最大貿(mào)易伙伴。其中，美國(guó)市

場(chǎng)占加拿大出口的近80%,而加拿大進(jìn)口貨物的三分之二也來自美國(guó)。另外，加

拿大在美國(guó)的直接投資占加拿大對(duì)外直接投資的70與以上。加拿大能源產(chǎn)品的出

口主要依賴美國(guó)市場(chǎng)（見圖1）。而且，這種依賴在不斷提高，從90年代的80%

數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國(guó)商品貿(mào)易數(shù)據(jù)庫(kù)，以及作者的計(jì)算。

這種緊密的貿(mào)易聯(lián)系，使得在美國(guó)退出《京都議定書》之后加拿大的經(jīng)濟(jì)競(jìng)

爭(zhēng)力面臨不利地位。在2001年馬拉喀什會(huì)議上，加拿大總理甚至提出，國(guó)際氣

候協(xié)議要給加拿大分配其因?yàn)閷?duì)美國(guó)出口天然氣而產(chǎn)生的減排“信用額”；囚為

如果不是加拿大出口的天然氣，美國(guó)將不得不使用排放溫室氣體強(qiáng)度更大的石油

或煤。

加拿大能源產(chǎn)品的出口迅速增長(zhǎng)，而且主要銷往美國(guó)。從圖2中可以看到:

⑴從20世紀(jì)90年代到進(jìn)入21世紀(jì)以后，加拿大能源產(chǎn)品出口額所占比例迅速

上升，從10%左右攀升到30%。即使在全球金融危機(jī)時(shí)期也保持在20%以上。（2）

因?yàn)榧幽么蟮漠a(chǎn)品主要出口至美國(guó)，所以加拿大能源出口總量與其對(duì)美國(guó)的能源

產(chǎn)品出口數(shù)量非常接近。

自1990年以來，尤其是在2000年之后，加拿大能源產(chǎn)品（主要是原油）的出

口成倍增加。這一增長(zhǎng)是20世紀(jì)七八十年代兩次石油危機(jī)以來持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的,

而且峰值大幅超過了歷史水平，在2008年達(dá)到最高峰（見圖4）。相比于20世紀(jì)

90年代的出口（不到200億美元），2000年后每年的平均出口額都在400億美元

以上。對(duì)能源開采行業(yè)來說，這意味著迅速增長(zhǎng)的財(cái)富。這也讓加拿大的相關(guān)利

益集團(tuán)更為集中，以反對(duì)加拿大實(shí)施減排目標(biāo)。加拿大氣候戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型具備了強(qiáng)

大的經(jīng)濟(jì)利益基礎(chǔ)。

-能源出口占總出口的比例*對(duì)美國(guó)能源出口占對(duì)美總出口的比例

圖2加拿大能源產(chǎn)品出口額占總出口額構(gòu)比重

數(shù)據(jù)來源；聯(lián)合國(guó)商品貿(mào)易數(shù)據(jù)庫(kù)，以及作者的計(jì)算。

圖3加拿大的能源產(chǎn)品出口歷史趨勢(shì)：1990-2010（單位：十億美元）

圖4加拿大原油出口發(fā)展的歷史趨勢(shì)：1970-2008（單位：桶）

數(shù)據(jù)來源：TheCanadianAssociationofPetroleumProducers(CAPP),Statistical

HandbookforCanada,sUpstreamPetroleumIndustry,January2011,Table9.la.

加拿大氣候政策決策制度的特征

根據(jù)“貿(mào)易一制度”二元分析框架，需要在分析經(jīng)濟(jì)貿(mào)易利益的同時(shí)，對(duì)制

度維度進(jìn)行考察。我們認(rèn)為，能源產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易的迅速發(fā)展推動(dòng)形成了強(qiáng)大的反

對(duì)減排的能源經(jīng)濟(jì)部門利益集團(tuán)，他們利用了加拿大的氣候政策決策體制存在的

一些特征，推動(dòng)了加拿大氣候戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。

(一)加拿大聯(lián)邦政府氣候政策決策機(jī)構(gòu)

在加拿大，主要由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)對(duì)外氣候談判，以及對(duì)內(nèi)制定并執(zhí)行全國(guó)的

能源和氣候政策計(jì)劃。聯(lián)邦政府的內(nèi)閣中，負(fù)責(zé)氣候談判和政策制定相關(guān)事務(wù)的

主要是環(huán)境部、自然資源部以及外交與國(guó)際貿(mào)易事務(wù)局，他們都直接對(duì)聯(lián)邦玫府

總理負(fù)責(zé)。其中，自然資源部和環(huán)境部是加拿大聯(lián)邦政府內(nèi)部管理氣候政策的核

心部門。

環(huán)境部在制定氣候政策的國(guó)際戰(zhàn)略方面扮演較為積極的角色，進(jìn)行科學(xué)研究

的能力較強(qiáng)。環(huán)境部和外交與國(guó)際貿(mào)易事務(wù)局一道負(fù)責(zé)對(duì)外談判工作?；诩夹g(shù)

方面的優(yōu)勢(shì)，環(huán)境部在國(guó)內(nèi)和國(guó)際環(huán)境事務(wù)決策上一直具有領(lǐng)導(dǎo)地位。歷史上，

環(huán)境部在氣候變化問題上曾一度比較積極，希望建立加拿大的良好國(guó)際形象和領(lǐng)

導(dǎo)地位。比如在《蒙特利爾議定書》國(guó)際談判過程中，主要是由環(huán)境部組織和參

與國(guó)際談判，發(fā)揮了重要的影響。但是之后環(huán)境部地位急劇下降。在1995年以

后的三年里，環(huán)境部的人員削減了25%,環(huán)境方面總預(yù)算開支也削減了32虬而

與此同時(shí)自然資源部的地位卻在上升。(22)

因?yàn)闅夂蛘呱婕皣?guó)內(nèi)能源資源領(lǐng)域的程度很深，自然資源部在氣候政策制

定及實(shí)施問題上明顯處于優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)地位。這一點(diǎn)是氣候問題與其他環(huán)境問題所

不同的特點(diǎn)所在。正因?yàn)樽匀毁Y源部負(fù)責(zé)能源和礦產(chǎn)資源的開發(fā)計(jì)劃和政策，在

國(guó)內(nèi)氣候政策的實(shí)施方面具有很大的發(fā)言權(quán)，因而在很大程度上排擠了環(huán)境部的

決策權(quán)。比如1998年，該部專門設(shè)立能效辦公室，以促進(jìn)提高能源效率和節(jié)能

減排，聯(lián)邦政府的氣候政策實(shí)施資金主要都流向自然資源部，而不是環(huán)境部。另

外，該部受地方利益和能源部門利益的影響較大，部門領(lǐng)導(dǎo)人大多來自能源密集

型的省份。自然資源部與環(huán)境部之間明顯存在部門利益的對(duì)立。而這種內(nèi)閣內(nèi)部

利益的對(duì)立，在加拿大談判和簽署《京都議定書》的過程中就已經(jīng)體現(xiàn)出來。

當(dāng)然，加拿大氣候玫策制定體系中一個(gè)非常重要的角色就是聯(lián)邦政府的總理。

作為聯(lián)邦內(nèi)閣的首腦，其負(fù)責(zé)確定氣候政策制定的方向。平時(shí)主要由“資金和個(gè)

人事務(wù)委員會(huì)”(FinanceandthpPrivyConnc.-1Offica)參與討論相關(guān)事項(xiàng)，

總理本身不明顯參與政策制定和談判。但是在關(guān)犍時(shí)期，總理進(jìn)行參與和決斷。

總理尤其會(huì)更多考慮國(guó)家的整體形象和聲譽(yù)。而且由于經(jīng)常參加國(guó)際首腦會(huì)議，

總理很可能是國(guó)際社會(huì)的壓力的轉(zhuǎn)化者。例如，在《京都議定書》談判過程中，

克雷蒂安(JeanChr6t：en)總理本人在加拿大承諾目標(biāo)的確定問題上發(fā)揮了關(guān)鍵

性的作用。在批準(zhǔn)《京都議定書》過程中，他對(duì)討論的直接干預(yù)也促成了最后的

結(jié)果。不過，這樣的決策方式也存在很大的不確定性。因?yàn)榭偫肀救说钠靡约?/p>

有意無意地忽略也可能導(dǎo)致政策的變動(dòng)。

(二)聯(lián)邦政府與地方省份之間的關(guān)系

在加拿大，國(guó)際氣候協(xié)議的談判和簽署，主要是聯(lián)邦政府層面的權(quán)力，但是

履約則更多需要地方政府的“全面合作”。因?yàn)榧幽么蟮膽椃▽⒐凶匀毁Y源的

所有權(quán)賦予了地方政府。各省或地區(qū)在能源和資源利用上具有獨(dú)立的決策權(quán)，都

設(shè)有自己的環(huán)境部和能源部，可以較為獨(dú)立地制定各自省區(qū)的政策，在氣候攻策

的制定和實(shí)施問題上具有舉足輕重的決定權(quán)。因此，在加拿大，各省和地區(qū)并沒

有正式的權(quán)力來阻礙國(guó)際條約的批準(zhǔn)。但是，如果沒有地方政府的合作，聯(lián)邦政

府要推動(dòng)實(shí)施《京都議定書》就幾乎是不可能的事。

加拿大政府重視國(guó)內(nèi)各種利益相關(guān)者在環(huán)境事務(wù)上的觀點(diǎn)，并設(shè)有專門的溝

通平臺(tái)。為了響應(yīng)《布倫特蘭報(bào)告》所倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中各種利益相關(guān)者

的參與，加拿大較早設(shè)有“全國(guó)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)圓桌會(huì)議"(NRTEE)。在簽署《聯(lián)合

國(guó)氣候變化框架公約》之后，加拿大于1993年成立“能源與環(huán)境部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”

(JMMs)o在此基礎(chǔ)之上，加拿大在簽署《京都議定書》之后，又于1998年成立

了"國(guó)家氣候變化議程“(NationalClimateChangeProcess),供各種利益相

關(guān)方參與氣候政第討論和咨詢.

當(dāng)然最為重要的還是“能源與環(huán)境部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”，這是聯(lián)邦政府與地方政

府之間磋商能源環(huán)境政策的主要平臺(tái)。參加會(huì)議的代表，包括聯(lián)邦和各省的能源

和環(huán)境部長(zhǎng)，主要目的是為了協(xié)調(diào)國(guó)家氣候政策。該會(huì)議建立的“國(guó)家氣候變化

議程”，由聯(lián)邦政府和阿爾伯塔省政府擔(dān)任主席，作為制定氣候政策的主要機(jī)構(gòu)。

會(huì)議的決策基于“一致同意”原則，決策達(dá)成的成果非常有限。對(duì)減排持保守態(tài)

度的省份能把決策向消極保守的方向拉動(dòng)，會(huì)議最終只能形成類似“最小公分母”

的政策結(jié)果。

顯然，這一制度特征極大限制了聯(lián)邦政府推動(dòng)氣候政策制定的能力。

（三）能源經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)相對(duì)集中和富有組織性

加拿大能源行業(yè)涉及減排的利益重大，而所在利益集團(tuán)的人數(shù)卻很少。根據(jù)

特殊利益集團(tuán)理論，這些特點(diǎn)是形成才影響力的特殊利益集團(tuán)的重要條件。（23）

加拿大氣候政策所涉及的利益非常集中，主要體現(xiàn)在能源生產(chǎn)和消費(fèi)都集中

在少數(shù)幾個(gè)省區(qū)。首先，加拿大的溫室氣體排放主要集中在少數(shù)大省。加拿大共

有10個(gè)省和三個(gè)地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年，排放總量排在前面的主要省份依次是：

阿爾伯塔?。?2.阿）、安大略?。?6.7%）、魁北克?。?1.5%）、薩斯喀徹溫?。?0.大）、

不列顛哥倫比亞?。?.7%）o這五個(gè)省份的排放總量共占加拿大全國(guó)溫室氣體排放

總量的90缸（24）其中，阿爾伯塔省是能源生產(chǎn)支柱省，其能源生產(chǎn)約占全國(guó)的

三分之二，原油產(chǎn)量占比超過80%。

其次，加拿大的地區(qū)能源消費(fèi)也極不均衡.2007年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，加拿

大國(guó)內(nèi)能源消費(fèi)主要集中在以下四省：安大略省、魁北克省、阿爾伯塔省以及不

列顛哥倫比亞省。這四省的能源消費(fèi)總利占加拿大能源消費(fèi)總量的85%。其中，

安大略省和魁北克省是加拿大主要的制造業(yè)省份。相應(yīng)地，這四個(gè)省的GDP所占

比例也最高，分別為:安大略?。?6.7%）、魁北克?。?8.8%）、阿爾伯塔?。?8.2%）、

不列顛哥倫比亞省（12.攸）。（25）這四個(gè)省的GDP總值加起來超過了85%。

從行業(yè)層面來看，能源開采冶煉業(yè)在加拿大的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中所占的比重相對(duì)較

大,為16.4%。2007年，能源產(chǎn)業(yè)的增加值占加拿大GDP總額的5.6隊(duì)但是該

行業(yè)的就業(yè)人數(shù)卻相而只占很小的比例。2007年，該產(chǎn)業(yè)直接雇用勞動(dòng)力37.2

萬人，約占全國(guó)勞動(dòng)力總量的2.2%。（26）其中代表能源行業(yè)利益的主要機(jī)構(gòu)之

一是加拿大石化生產(chǎn)者協(xié)會(huì)(CAPP)。該協(xié)會(huì)自稱代表了加拿大主要的天然氣、原

油、油砂及硫礦的上游開采、冶煉產(chǎn)業(yè)的140余家制造商的聲音，其成員公司生

產(chǎn)了加拿大國(guó)內(nèi)超過95%的天然氣和原油，另有135個(gè)附屬成員(associate

members)提供各種服務(wù)以支持上游的原油和天然氣工業(yè)?？傊?，該協(xié)會(huì)代表的是

一個(gè)“年產(chǎn)值1000億美元、影響50多萬加拿大人生活的重要行業(yè)”(27)該組織

明確反對(duì)《京都議定書》，認(rèn)為如果加拿大通過國(guó)內(nèi)減排實(shí)現(xiàn)《京都議定書》目

標(biāo)將對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大損害，同時(shí)也認(rèn)為《京都議定書》存在許多不足，需要出臺(tái)

新的國(guó)際氣候協(xié)議。該組織主張通過技術(shù)改進(jìn)和創(chuàng)新，而非通過“去工業(yè)化”來

減排。

這種利益集中的格局，導(dǎo)致在加拿大國(guó)內(nèi)政治中形成了較為強(qiáng)大的反對(duì)減排

的陣營(yíng)。

(四)利益與制度因素的綜合影響

其實(shí)，在克雷蒂安擔(dān)任政府總理期間，國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)反對(duì)《京都議定書》的

聲勢(shì)就已經(jīng)非常浩大。當(dāng)時(shí)產(chǎn)業(yè)界利各地方政府都認(rèn)為《京都議定書》中加拿大

6%的減排目標(biāo)非常之高，以致非?！皯嵟?。當(dāng)時(shí)的總理克雷蒂安努力進(jìn)行辯解，

其主要理由就是，加拿大需要與美國(guó)承諾的7%的減排目標(biāo)相適應(yīng)，以防止美國(guó)

因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)力的原因發(fā)起貿(mào)易報(bào)復(fù)。

可是，美國(guó)在2001年小布什總統(tǒng)上任后宣布放棄參與《京都議定書》。這

對(duì)加拿大在氣候問題上的態(tài)度形成了很大沖擊，在某種程度上也使得參與《京都

議定書》對(duì)加拿大經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的負(fù)面影響增加了。這進(jìn)一步增強(qiáng)了制造業(yè)和能源

行業(yè)等利益集團(tuán)的凝聚力。阿爾伯塔省的省長(zhǎng)和其他官員游說各省反對(duì)批準(zhǔn)《京

都議定書》，他們聯(lián)合了13個(gè)產(chǎn)油省的省長(zhǎng)簽署共同聲明，批評(píng)聯(lián)邦政府的“實(shí)

施方案存在不足”。占加拿大人口比例40%的安大略省的省長(zhǎng)也明確反對(duì)簽署《京

都議定書》，認(rèn)為其對(duì)就'也具有極大傷害。而支持批準(zhǔn)的僅有受氣候變化影響較

為明顯的少數(shù)幾個(gè)省份，包括魁北克省、蒙尼托巴省以及北部?jī)蓚€(gè)小自治區(qū)。但

是，由于當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦總理、自由黨人克雷蒂安親自參與《京都議定書》談判，較

為認(rèn)可國(guó)際規(guī)范，最終,加拿大聯(lián)邦政府通過與地方政府達(dá)成妥協(xié)，于2002年

批準(zhǔn)了《京都議定書》。(28)

從加拿大國(guó)內(nèi)政治制度上看，地方政府的自治權(quán)力太大，聯(lián)邦政府的影響力

較為有限。如果缺乏一個(gè)支持減排的強(qiáng)有力的總理，利益集團(tuán)的導(dǎo)向自然就傾向

于反對(duì)減排。另外，公眾的意見很難發(fā)揮作用，主要是因?yàn)椤袄硇缘臒o知”。比

如盡管民調(diào)顯示，有73%?79%的加拿大人支持批準(zhǔn)《京都議定書》,但是直到

2003年春，僅有一半的加拿大人知道本國(guó)政府已經(jīng)批準(zhǔn)。所以人們懷疑，公眾

意見不一定轉(zhuǎn)化為選票。相比之下，直接受減排影響的能源行業(yè)，其接收相關(guān)信

息和進(jìn)行組織的能力要強(qiáng)得多，政策偏好也更強(qiáng)烈，所以集體行動(dòng)的能力更強(qiáng)c

所以，隨著2000年以后原油和天然氣的出口大量增加，加拿大傾向于維護(hù)

能源產(chǎn)業(yè)利益的政治力量迅速上升。2006年，史蒂文?哈珀領(lǐng)導(dǎo)的保守黨政府

上臺(tái)。保守黨植根于阿爾伯塔省的政治利益，并且相比于自由黨而言明顯持更親

近美國(guó)的外交立場(chǎng)。所以，新任內(nèi)閣上臺(tái)后很自然地就出現(xiàn)了政策的逆轉(zhuǎn)，最終

放棄了實(shí)施《京都議定書》規(guī)定的目標(biāo)。

此后，加拿大在2006年還加入了美國(guó)在聯(lián)合國(guó)框架之外倡導(dǎo)建立的“亞太

清潔能源和氣候新伙伴計(jì)劃”(APP)。目前，加拿大政府也正在積極推動(dòng)和美國(guó)

建立“泛北美地區(qū)的碳排放交易體系”，更加正視貿(mào)易聯(lián)系，并推動(dòng)與美國(guó)在氣

候政策領(lǐng)域的合作。加拿大選擇在德班會(huì)議上同意《京都議定書》第二個(gè)承諾期

之后宣布退出，盡管讓世人震驚不已，其實(shí)也只是哈珀政府認(rèn)為終于到了一個(gè)適

當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)來與《京都議定書》進(jìn)行一個(gè)正式的、徹底的但又自然的決裂。

結(jié)論

氣候變化的公共政策涉及國(guó)際和國(guó)內(nèi)層面的各種利益及制度，因此在國(guó)際參

與問題上也必然會(huì)承受較多的沖擊變量。一度在其他全球環(huán)境問題上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作

用的國(guó)家，并不一定能在氣候變化問題上繼續(xù)領(lǐng)航。美國(guó)是一個(gè)突出的例子，而

加拿大乂是這方面的另一個(gè)重要案例，其中反映的問題也許還更加深刻。

加拿大氣候政策變化的原因既有特殊性也有普遍性。加拿大的例子在許多方

面具有特殊性。首先，加拿大具有大量油砂資源稟賦，是少數(shù)幾個(gè)較為依賴化石

能源出口的發(fā)達(dá)國(guó)家之一，在減排問題上具有和中東產(chǎn)油國(guó)類似的利益需求。相

比之下，歐洲的化石能源儲(chǔ)量有限，北海油田趨于萎縮C其次，加拿大和美國(guó)之

間的貿(mào)易聯(lián)系以及政治聯(lián)系也是極為特殊的。美國(guó)退出《京都議定書》，明顯影

響了加拿大減排的成本和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。2000年以后，加拿大對(duì)美國(guó)能源出口的

大幅增加，以及油砂開采本身的高排放性質(zhì)，極大地強(qiáng)化了阿爾伯塔等省反對(duì)減

排的力量和偏好。從普遍性方面看，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)貿(mào)易利益發(fā)生變化，從而推動(dòng)攻策

制度發(fā)生轉(zhuǎn)向，并非加拿大獨(dú)有的特征。如果歐洲地區(qū)突然發(fā)現(xiàn)大規(guī)模能源，其

政策方向也可能發(fā)生突變。我們從加拿大的案例中至少可以得出第一個(gè)結(jié)論：利

益，而不是國(guó)際形象或規(guī)范，才是決定大國(guó)參與全球環(huán)境治理的關(guān)鍵因素。

應(yīng)該說，放棄《京都議定書》的履約對(duì)于加拿大來說，其外交形象損失很大。

摩根索曾有一個(gè)著名的告誡:“永遠(yuǎn)不要把自口置丁一種既不能不失面子的后退,

又不能不冒嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)而前進(jìn)的境地?！保?9）加拿大在氣候問題上也許就犯了類似

的錯(cuò)誤。

我們的第二個(gè)結(jié)論是：所謂西方民主國(guó)家在氣候政策制定的政治機(jī)制方面正

面臨危機(jī)。戴維?赫爾德（D.Held）等認(rèn)為，在西方自由民主政體中，短期主義

（short-termism）和利益集團(tuán)集聚（interestgroupconcentration）的通病，成

為阻礙應(yīng)對(duì)氣候變化的消極力量。（30）安東尼?吉登斯也提出，在工業(yè)化民主國(guó)

家，因?yàn)檎l繁，氣候變化政策的連續(xù)性要得以保持并不容易。為此他呼

吁那種有能力產(chǎn)生出確切而值得信賴的政策結(jié)果的“保障型國(guó)家”。（31）可以認(rèn)

為，發(fā)達(dá)民主國(guó)家在全球環(huán)境方面并無明顯優(yōu)勢(shì)。從國(guó)內(nèi)政治來看，政策的需求

方（氣候損害明顯的區(qū)域）往往處于劣勢(shì)，而大眾多出于“理性的無知”不會(huì)有強(qiáng)

烈的政治支持。相比之下，反對(duì)方卻有強(qiáng)大的利益驅(qū)動(dòng)和良好的組織，能源行業(yè)

和制造業(yè)都屬于這個(gè)陣營(yíng)。政策的供應(yīng)方，更多需要從國(guó)際規(guī)范和長(zhǎng)遠(yuǎn)生態(tài)利益

來進(jìn)行考慮。但是，決策者往往容易受利益集團(tuán)的影響，屈從于現(xiàn)實(shí)的利益考慮。

從這個(gè)角度來說，發(fā)達(dá)國(guó)家在全球環(huán)境問題上并不具有天然的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，即使具

有一些領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，也很可能是暫時(shí)的。

第三個(gè)結(jié)論：國(guó)際氣候制度中的履約機(jī)制也還存在重要缺陷。

傳統(tǒng)的國(guó)際合作理論較少討論履約問題，不過羅伯特?吉爾平曾強(qiáng)調(diào)：“雖

然在不少甚至大多數(shù)國(guó)際機(jī)制中，依從問題（即履約）也許并不重要，可是國(guó)際機(jī)

制的規(guī)則對(duì)國(guó)家和國(guó)內(nèi)權(quán)勢(shì)集團(tuán)的財(cái)富分配會(huì)產(chǎn)生重大影響，當(dāng)這些規(guī)則大大地

影響國(guó)家的獨(dú)立和安全時(shí)，依從問題就具有壓倒一切的重要性。事實(shí)上，許多管

理世界經(jīng)濟(jì)的國(guó)際機(jī)制就屬于后一種類型，因?yàn)樗麄兇_實(shí)對(duì)全球財(cái)富的分配和國(guó)

家獨(dú)立白主產(chǎn)生重大的影響。”（32）

《京都議定書》中沒有明確的履約條款。其中第18條雖涉及履約問題，但

只是提出“依本條可引起具約束性后果的任何程序和機(jī)制應(yīng)以本議定書修正案的

方式予以通過"。不過，之后一直沒有通過類似的修正案。（33）馬拉喀什會(huì)議上，

各國(guó)同意，未能有效履約的締約方需要在后續(xù)的承諾期中增加30%的減排量作為

懲罰。但是，在《京都議定書》第二承諾期是否延續(xù)的問題上，加拿大也是參與

談判的重要成員。加拿大和日本、俄羅斯等都曾積極反對(duì)延續(xù)《京都議定書》的

后續(xù)承諾期。盡管在德班會(huì)議上，加拿大可能出于各種考慮沒有對(duì)最終的決議予

以反對(duì)，而是選擇在會(huì)議結(jié)束之后直接宣布退出《京都議定書》。這樣也是因?yàn)?/p>

在目前的國(guó)際制度下，加拿大根本不可能因?yàn)椴荒苈募s或者退出受到任何懲罰

（除了被譴責(zé)導(dǎo)致聲譽(yù)?員失），而阻礙德班會(huì)議的決議反而會(huì)得不償失。當(dāng)前世界

各國(guó)仍在向著達(dá)成“有法律約束力的國(guó)際協(xié)議”方向前進(jìn)，但是如果履約機(jī)制問

題不能得到有效考慮，最后努力的結(jié)果是否會(huì)成為一紙空文呢？

注釋：

①茲比格紐?布熱津斯基：《大棋局：美國(guó)的首要地位及其地緣戰(zhàn)略》，中國(guó)國(guó)際問題研

究所譯，上海人民出版社2007年版，第149頁。

@G.Kelly,NationalPolicyChoicesforanInternationalProblem:CaseStudiesin

GreenhousePolicy,Ph.D.Dissertation,UniversityofWollongong,Canada,2008.

③“化石"（fossil）在英語中也有“頑固不化”的意息。

http:〃www.fossilofthcday.com/?p=266.

④這方面也有所謂三種決策分析模式，參見陳迎：《國(guó)際氣候制度的演進(jìn)及對(duì)中國(guó)談判立場(chǎng)

的分析》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2007年第2期，第52?59頁。

⑤參見S.Bernstein,“InternationalInstitutionsandtheFramingofDomestic

Policies:TheKyotoProtocolandCanada*sResponsetoClimateChange”,PolicySciences,

Vol.35,2002,p.203-236;S.Bernstein,“LiberalEnvironmentalismandGlobal

EnvironmentalGovernance，/,GlobalEnvironmentalPolitics,Vol.2,No.3,2002,pp.1-16.

@K.Harrison,“TheRoadnotTaken:ClimateChangePolicyinCanadaandtheUnited

States*,GlobalEnvironmentalPolitics,Vol.7,No.4,2007,pp.92-117.

?D.SprinzandT.Vaahtoranta,“TheInterest-BasedExplanationofInternational

EnvironmentalPolicy”,InternationalOrganization,Vol.48,No.1,1994,pp.77-105.

?EnvironmentCanada,2007.cc.gc.ca/dofault.asp?lang=En&n=6EE576BE.

⑨D.S.Lemmen,etal.,eds.,FromImpactstoAdaptation:CanadainaChangingClimate

2007,GovernmentofCanada,Ottawa,ON,2008.

⑩馬里蘭大學(xué)教授羅格?康格里頓最早在1992仟一篇題為《政治制度與污染控制》的論文

中提出了這一命題。參見R.D.Congleton,^PoliticalInstitutionsandPollutionControl*,

ReviewofEconomicsandStatistics,Vol.74,No.3,1992,pp.412-421.支持這一命題的

經(jīng)驗(yàn)分析文獻(xiàn)可參見K.J.Beron,etal.,"WhyCooperate?PublicGoods,EconomicPower,

andtheMontrealProtoccK,ReviewofEconomicsandStatistics,Vol.85,No.2,2003,

pp.286-297.

B.BaettigandT.Bernauer,''NationalInstitutionsandGlobalPublicGoods:

AreDemocraciesMoreCooperativeinClimateChangePolicy?”InternationalOrganization,

Vol.63,No.2,2009,pp.281-308.

(⑵參見LisaMartin,*InternationalPoliticalEconomy:FromParadigmaticDebates

toProductiveDisagreement*,inMichaelBrecherandFrankP.Harvey,eds.,Millennial

ReflectionsonInternationalStudies,TheUniversityofMichiganPress,2002,p.654.

轉(zhuǎn)引自王正毅：《超越“吉爾平式”的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)一一1990年代以來IPE及其在中國(guó)的發(fā)

展》，載《國(guó)際政治研究》2006年第2期，第22?39頁。

(13)丹尼爾?W?布羅姆利：《經(jīng)濟(jì)利益與經(jīng)濟(jì)制度一一公共政策的理論基礎(chǔ)》，陳郁等譯，

上海人民出版社1996年版，中文版序第2頁。

(14)安錮魯?肖特：《社會(huì)制度的經(jīng)濟(jì)理論》，陸銘、陳釗譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2003

年版，第5?8頁；以及韋森教授的序言，第16頁。

(15)康芒斯：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》(上冊(cè))，于樹生譯，商務(wù)印書館1997年版，第90頁。

(16)李斯特：《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的國(guó)民體系》，陳萬煦譯，商務(wù)印書館1983年版，第123頁.

(17)這就是所謂“碳泄漏”問題。參見謝來輝、陳迎：《碳泄漏問題評(píng)析》，載《氣候變化

研究進(jìn)展》2007年第4期，第214?219頁。

(18)IiilernalioiialEnergyAgency,“EmissionsfromFuelCombuslioii;Highlights”,IEA,

2010,p.13.

(19)EnvironmentCanada,“NationalInventoryReportGreenhouseGasSourcesandSinks

inCanada,1990-2006”,TheCanadianGovernment'sSubmissiontotheUNFramework

ConventiononClimateChange,May2008.2007年,加拿大的人均排放量為22.1噸/人，比

1990年的水平(21.4噸/人］高出3.2%0不過同期,加拿大全國(guó)單位GDP排放強(qiáng)度下降了21.1與。

(20)IHSCambridgeEnergyResearchAssociate