滇池環(huán)境保護(hù)立法創(chuàng)新在實踐中存在的問題與完善研究摘要滇池作為云貴高原最大的淡水湖泊，其生態(tài)環(huán)境對昆明市乃至云南省的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。然而，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，滇池流域面臨著一些嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，云南省在滇池環(huán)境保護(hù)立法方面進(jìn)行了積極探索和創(chuàng)新。本文以滇池環(huán)境保護(hù)立法為研究對象，采用文獻(xiàn)研究、案例分析等方法，系統(tǒng)梳理了滇池環(huán)境保護(hù)立法的歷史沿革、現(xiàn)狀及特點，重點分析了立法在管理機制、生態(tài)補償、生態(tài)管控等方面的創(chuàng)新之處，并結(jié)合實踐案例評估了立法實施效果。探討滇池保護(hù)立法的困境，并提出了改進(jìn)的相應(yīng)對策。關(guān)鍵詞：立法創(chuàng)新；生態(tài)補償機制；生態(tài)空間管控；立法生態(tài)化引言滇池作為昆明市的“母親湖”，承擔(dān)著供水、防洪、生態(tài)調(diào)節(jié)等重要功能。滇池被譽為國家重點治理的三河三湖之一。在20多年前滇池遭受過嚴(yán)重的污染，周邊人類與社會產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響。滇池的變化與人口激增和城市擴張密不可分，工業(yè)化和農(nóng)業(yè)化的發(fā)展加劇了滇池的水體污染，導(dǎo)致藍(lán)藻污染事件頻發(fā)。對滇池的污染也破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)平衡，導(dǎo)致生物多樣性的減少，對當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)、漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)造成損失。政府投入500億人民幣用于污水處理、生態(tài)恢復(fù)和環(huán)境監(jiān)控，經(jīng)過努力滇池的水質(zhì)逐漸從劣V類上升到IV類。滇池治理的復(fù)雜性要求法律制度的創(chuàng)新與突破。本文通過分析滇池保護(hù)立法的創(chuàng)新以及實踐的成果，旨在為高原湖泊提供理論參考與實現(xiàn)路徑。一、立法創(chuàng)新的相應(yīng)概述立法是特定國家機關(guān)依照法定程序制定、修改或廢止法律規(guī)范的活動，其核心在于通過制度設(shè)計對社會資源與利益進(jìn)行初次分配，確立行為準(zhǔn)則并保障實施。創(chuàng)新指通過突破傳統(tǒng)思維定勢，利用現(xiàn)有資源創(chuàng)造新事物或改進(jìn)既有模式，以實現(xiàn)社會效益或經(jīng)濟價值提升的行為。立法創(chuàng)新是立法活動與創(chuàng)新思維的深度融合，指立法機關(guān)在遵循法治原則基礎(chǔ)上，通過制度創(chuàng)設(shè)或規(guī)則重構(gòu)，回應(yīng)社會發(fā)展新需求并提升治理效能的實踐過程。創(chuàng)新性是立法創(chuàng)新的顯著特征，以規(guī)制地方性事務(wù)為主要內(nèi)容。注重解決帶有特殊元素的立法實踐問題、推動地方法律制度不斷完善、為國家立法提供有益借鑒。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)“只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”REF_Ref764\r\h[20]，環(huán)境保護(hù)立法要貫徹“法治興則國家興，法治衰則國家亂”的法治思想。立法創(chuàng)新是法治發(fā)展的必然，滇池環(huán)境保護(hù)立法創(chuàng)新是滇池水環(huán)境保護(hù)發(fā)展的動力，立法創(chuàng)新是法治建設(shè)適應(yīng)時代變革、回應(yīng)社會需求的核心驅(qū)動力，滿足法治能夠保障重大改革、社會的精細(xì)化需求、民眾關(guān)注的焦點問題的需要。二、滇池環(huán)境保護(hù)立法的歷史演變（一）初期立法階段（1988-2002）滇池保護(hù)立法始于上世紀(jì)80年代，1988年昆明市第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過了《滇池保護(hù)條例》這是中國第一部針對高原湖泊保護(hù)的地方性法規(guī)，該條例的出臺標(biāo)志著滇池保護(hù)工作正式進(jìn)入法制化軌道，該條例主要圍繞滇池的水污染防治資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)展開，初步建立了滇池流域的管理框架，明確各級政府相關(guān)部門的職責(zé)。該條例對于立法的發(fā)展了一大步但是對于實現(xiàn)滇池水系環(huán)境保護(hù)的作用卻很小。但是該條例的實施沒有得到其所期望的成果，滇池污染問題甚至有進(jìn)一步惡化的趨勢。立法機關(guān)在審議中發(fā)現(xiàn)，《滇池保護(hù)條例》現(xiàn)行版本在制度設(shè)計層面存在若干亟待完善的環(huán)節(jié)，具體表現(xiàn)為五大核心議題：水體資源總量調(diào)控與運行水位管理缺乏科學(xué)論證依據(jù)、湖濱生態(tài)緩沖區(qū)域界定存在偏差、水質(zhì)評價指標(biāo)體系尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、流域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動產(chǎn)生的面源污染管控成效有限、跨部門協(xié)同治理機制運行不暢以及環(huán)境違法懲戒措施威懾力不足。（二）修訂與完善階段（2002-2018）2002年條例進(jìn)行了首次修正，進(jìn)一步細(xì)化了滇池的管理措施強化了水污染防治和生態(tài)修復(fù)的具體要求，新修訂的法規(guī)集中彰顯了強化生態(tài)保護(hù)與綜合治理的核心理念，確立了“系統(tǒng)規(guī)劃、統(tǒng)籌監(jiān)管、依法從嚴(yán)、綜合施策、科學(xué)開發(fā)、協(xié)同共進(jìn)”的生態(tài)維護(hù)方針，致力于推動生態(tài)、社會與經(jīng)濟多重效益的協(xié)同發(fā)展。根據(jù)法規(guī)要求，滇池流域行政執(zhí)法機構(gòu)在指定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一實施涉水事務(wù)、航運管理等領(lǐng)域的行政處罰職能，并制定了具體處罰細(xì)則。該法規(guī)新增了限制城市擴張與人口激增、農(nóng)業(yè)非點源污染防控等專項條款，同時強化了科研攻關(guān)與綜合治理經(jīng)費保障。通過統(tǒng)籌規(guī)劃滇池資源開發(fā)與利用，法規(guī)確立了生態(tài)保護(hù)優(yōu)先與科學(xué)管理相結(jié)合的原則，構(gòu)建起涵蓋水域治理、岸線管控、流域協(xié)調(diào)的綜合管理體系，從而夯實了滇池生態(tài)治理的法治基礎(chǔ)。過去存在的諸多問題在新制度推行后仍未得到妥善解決，各方利益沖突依然十分突出。2008年5月成立起草小組，新的條例實行流域管理提高管理權(quán)限，實行分級管理，設(shè)立滇池排污收費制度，最大限度恢復(fù)滇池自我凈化功能，嚴(yán)格法律責(zé)任。2013年條例再次修訂并頒布實施，新增了流域綜合治理生態(tài)紅線劃定等內(nèi)容，強調(diào)了滇池生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)。2018年，條例進(jìn)行了局部修訂重點加強了法律責(zé)任條款明確了違法行為的處罰措施進(jìn)一步提升了條例的可操作性。滇池水質(zhì)至此的到明顯改善。（三）新時代立法創(chuàng)新（2023）2023年《云南省滇池保護(hù)條例》進(jìn)行全面修訂，2024年一月正式實施，以綠水青山就是金山銀山為核心理念強調(diào)生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展，明確滇池保護(hù)與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)調(diào)路徑，劃定生態(tài)紅線和生態(tài)黃線，新的生態(tài)管控空間。入湖河道實行名錄管理以及屬地管理，以湖濱生態(tài)紅線為界實行分段保護(hù)管理，實施河（湖）長制、公眾參與機制，強調(diào)利用現(xiàn)代科技手段，改進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實施生態(tài)修復(fù)工程等全面提升堅持保護(hù)的科技水平。明確規(guī)定省人民政府、區(qū)人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的權(quán)利義務(wù)，將關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利關(guān)進(jìn)制度的籠子。三、立法內(nèi)容上的創(chuàng)新滇池作為中國西南地區(qū)重要的生態(tài)屏障，其環(huán)境保護(hù)立法在近年來取得了顯著進(jìn)展，滇池保護(hù)立法內(nèi)容上的創(chuàng)新對滇池水環(huán)境保護(hù)有重要意義。（一）在滇池保護(hù)的過程中進(jìn)行管理機制的創(chuàng)新實施流域一體化管理機制，創(chuàng)新性實行跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制，組建昆明市滇池管理局，統(tǒng)籌昆明市及周邊縣區(qū)的治理工作，打破行政區(qū)劃壁壘，實現(xiàn)流域內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法。升級河（湖）長制，創(chuàng)新實施“河湖長+檢察長”、“河湖長+警長”機制，多部門協(xié)力共治，有效提高水質(zhì)達(dá)標(biāo)率。1.執(zhí)法司法聯(lián)動，推動河湖生態(tài)保護(hù)工作2017年末，昆明市全面推行河長制體系，隨后將工作重心轉(zhuǎn)移至"落實行動、彰顯成效"的實踐階段。為貫徹省級政策部署，強化"河（湖）長+檢察長"協(xié)同機制效能，促進(jìn)河（湖）長制從形式規(guī)范轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)運作，著力破解河湖管護(hù)中存在的法治建設(shè)短板，該市頒布實施《昆明市"河（湖）長+檢察長"協(xié)作機制實施辦法（試行）》。該辦法著力構(gòu)建協(xié)同高效、監(jiān)管嚴(yán)密、保護(hù)有力的河湖生態(tài)協(xié)同治理體系，合力推進(jìn)水域生態(tài)保護(hù)取得突破性進(jìn)展。河（湖）長辦公室在制定年度計劃時，主動邀請檢察機關(guān)參與年度規(guī)劃制定或重大決策咨詢。針對重點水域?qū)嵤┞?lián)動管護(hù)機制，強化行政執(zhí)法與司法保障的銜接配合。針對上級交辦的重大河湖公益訴訟案件，檢察機關(guān)與河（湖）長辦公室聯(lián)合督辦。發(fā)現(xiàn)損害公共利益的案件線索時及時向檢察機關(guān)移送備案。檢察機關(guān)對辦理的具有重大社會影響的河湖公益訴訟案件時建立案件進(jìn)展實時通報與信息反饋機制。2.部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，為河湖生態(tài)保護(hù)注入新活力2021年以來，省河長辦、省公安廳聯(lián)合印發(fā)相關(guān)辦法和規(guī)范，全面推行“河（湖）長+警長”協(xié)作機制，旨在加強部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、信息共享、隊伍共建，為保護(hù)云南的河湖生態(tài)環(huán)境注入新活力。主要任務(wù)是加強部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、信息共享、隊伍共建，廣泛開展聯(lián)合巡護(hù)、聯(lián)合執(zhí)法和宣傳教育活動，保護(hù)河湖生態(tài)環(huán)境。由昆明市公安局水上治安分局構(gòu)建的河（湖）警長三級組織責(zé)任體系，突出的點在于分級分段的管控，成立滇池“一湖一方案”精準(zhǔn)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定實施意見和責(zé)任清單強化與相關(guān)行政部門的溝通聯(lián)系，建立信息互通、定期會商、疑難案件會診等機制，完善公安、水務(wù)、滇管、漁政聯(lián)合執(zhí)法機制，形成“治水”執(zhí)法保障格局。滇池流域的生態(tài)補償機制創(chuàng)新云南省昆明市從2017年在滇池流域開展地區(qū)間橫向生態(tài)補償機制，《滇池保護(hù)條例》對縣級以上人民政府在生態(tài)補償方面做出了規(guī)定。生態(tài)補償機制創(chuàng)新，讓完成不到位水污染治理的縣區(qū)對相鄰縣區(qū)給予經(jīng)濟補償，鼓勵部分地區(qū)利用資金補償開展跨流域生態(tài)保護(hù)補償試點。該機制與《滇池保護(hù)條例》共同推進(jìn)流域水環(huán)境保護(hù)治理工作，落實河道保護(hù)治理主體責(zé)任，提升斷面水質(zhì)，拓寬了保護(hù)治理資金渠道REF_Ref13139\r\h[18]，提高保護(hù)治理的精準(zhǔn)性。1.生態(tài)補償與保護(hù)目標(biāo)相銜接，落實河道保護(hù)治理主體責(zé)任對于未能滿足河道斷面水質(zhì)監(jiān)測指標(biāo)或年度污水整治目標(biāo)的責(zé)任主體，需支付生態(tài)補償費用；反之，對于實現(xiàn)水質(zhì)達(dá)標(biāo)并通過提升至少一個等級的責(zé)任主體，將給予相應(yīng)的生態(tài)獎勵資金。2.生態(tài)補償和斷面污染量相關(guān)聯(lián)昆明市將各縣（市）區(qū)及開發(fā)園區(qū)間河道交界處和湖口斷面設(shè)定為監(jiān)測斷面，監(jiān)測污染物濃度。生態(tài)補償金數(shù)額依據(jù)這三項污染物的監(jiān)測數(shù)據(jù)綜合計算得出，對于未按時完成年度污水治理目標(biāo)的區(qū)域按照其未完成總量的20%繳納生態(tài)補償金。相關(guān)條例同時明確要求，污染物濃度必須達(dá)到國家及地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，對未達(dá)標(biāo)的處理單位將依法實施行政處罰。3.生態(tài)補償與保護(hù)治理相促進(jìn)為確保河長生態(tài)補償機制在河道水生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)、治理與修復(fù)中發(fā)揮持續(xù)推動作用，相關(guān)制度作出具體安排：繳納的補償金上游專用于下游水環(huán)境治理；規(guī)定入湖斷面水質(zhì)未達(dá)標(biāo)或者未完成任務(wù)的縣區(qū)，補償金首先投入流域河道水環(huán)境治理）；市級統(tǒng)籌的生態(tài)補償資金重點獎勵考核斷面水質(zhì)優(yōu)于目標(biāo)的縣（區(qū)），并定向支持河道水環(huán)境保護(hù)相關(guān)項目REF_Ref27778\r\h[19]。4.生態(tài)補償與地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任相掛鉤為強化地方人民政府河道水環(huán)境治理職責(zé)的有效執(zhí)行，依據(jù)環(huán)保領(lǐng)域"黨政同責(zé)"原則，對于被劃入生態(tài)補償實施范圍的縣（區(qū)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部及分管負(fù)責(zé)人，將按照其管轄區(qū)域內(nèi)年度水質(zhì)監(jiān)測斷面未達(dá)標(biāo)的頻次占比，對應(yīng)核減相關(guān)人員年度綜合考核獎勵資金。該機制通過建立生態(tài)補償評估結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究的聯(lián)動體系，實現(xiàn)了環(huán)境治理問責(zé)制度的創(chuàng)新性突破。（三）“兩線”劃“三區(qū)”，生態(tài)空間管控的創(chuàng)新從“末端治理”到“全過程控制”，強化生態(tài)空間管控，立法增設(shè)“規(guī)劃與管控”專章，劃定三級保護(hù)線。劃定湖濱生態(tài)紅線、湖泊生態(tài)黃線將滇池流域劃分為生態(tài)保護(hù)核心區(qū)、生態(tài)保護(hù)緩沖區(qū)和綠色發(fā)展區(qū)。把生態(tài)保護(hù)原則融入條例，將各區(qū)的管控和制度、禁止行為、特殊活動批準(zhǔn)列入專章。不同的區(qū)域根據(jù)其必要性實行相應(yīng)程度的管控機制，提升法律的針對性和能動性。1.生態(tài)保護(hù)核心區(qū)實行最嚴(yán)格的生態(tài)管控生態(tài)保護(hù)核心區(qū)實行正面清單管控，除合法合規(guī)的和與滇池治理有關(guān)的設(shè)施建筑以外逐步退出，原住民逐步遷出，將建設(shè)污水處理設(shè)施，確保不讓垃圾污水入湖納入條例，精確解決核心區(qū)暫不具備退出條件的居民等產(chǎn)生的污水問題，切斷污水入湖。禁止與滇池保護(hù)無關(guān)的建設(shè)活動，合法合規(guī)的項目也需經(jīng)政府批準(zhǔn)。也將“禁止露營、野炊、燒烤、篝火”等等，這類日常生活可能對滇池造成污染的行為進(jìn)行明確規(guī)定，并且對違反核心區(qū)禁止行為的人明確規(guī)定了法律責(zé)任。2.生態(tài)保護(hù)緩沖區(qū)，把控放寬力度生態(tài)保護(hù)緩沖區(qū)實行負(fù)面清單管控，在嚴(yán)格管控下兼顧部分經(jīng)濟發(fā)展。與生態(tài)功能定位不符的有序退出，集鎮(zhèn)空間只減不增但是可以在嚴(yán)格管控上進(jìn)行修繕，禁止的行為針對新建的具體種類的建筑、入湖河道養(yǎng)殖等。3.綠色發(fā)展區(qū)，保護(hù)和發(fā)展共贏綠色發(fā)展區(qū)對開發(fā)力度進(jìn)行控制，以提升生態(tài)涵養(yǎng)功能促進(jìn)富民就業(yè)為重點，建設(shè)生態(tài)特色城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村，是發(fā)展和保護(hù)環(huán)境的共同推進(jìn)。法律規(guī)定的禁止行為相對寬松，主要是對排污、動植物保護(hù)等方面的規(guī)定。四、立法創(chuàng)新在實踐中的成效（一）滇池環(huán)境保護(hù)的立法創(chuàng)新通過實踐的檢驗凸顯出其立法的顯著優(yōu)勢昆明市滇池管理局創(chuàng)新性推行“河湖長+檢察長”合作機制。昆明市執(zhí)法工作人員對滇池開展常態(tài)化巡查的過程中發(fā)現(xiàn)，昆明某造紙企業(yè)被查實在螳螂川流域違規(guī)設(shè)置隱蔽排污設(shè)施非法排放工業(yè)廢水。屬地河長制辦公室將該線索移交至西山區(qū)檢察機關(guān)后，司法機關(guān)依法啟動刑事附帶民事公益訴訟程序。經(jīng)法院審理，涉事企業(yè)及其法定代表人被判決承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)及相應(yīng)法律責(zé)任。生態(tài)環(huán)境主管部門同步作出責(zé)令立即停止違法排污行為，并處以百萬元級環(huán)境行政處罰的行政決定。該案推動建立了河湖長制機構(gòu)與檢察機關(guān)常態(tài)化信息互通機制，明確要求各級河長辦定期向檢察系統(tǒng)通報滇池流域重大治理規(guī)劃、突發(fā)環(huán)境事件及涉水輿情等重要工作動態(tài)?！昂雍L+檢察長”制度在河湖管理和保護(hù)中實踐展現(xiàn)出多方面的優(yōu)點，其強化法律監(jiān)督與行政執(zhí)法的銜接，以及提升了河湖治理的法治化水平，形成治理合力。還增強公眾參與與宣傳效果，通過典型案例的公開審理和普法宣傳，增強了公眾的法治意識和環(huán)保責(zé)任感，在一些地區(qū)，該制度還擴展到跨區(qū)域的河流和湖泊管理，建立了跨區(qū)域的檢察協(xié)作機制，有效解決了“上下游不同步、左右岸不同行”的問題，推動了流域系統(tǒng)的綜合治理。（二）通過實施滇池流域河道生態(tài)補償機制取得了以下成效首先，屬地管理職責(zé)得到強化。河道生態(tài)補償機制切實推動了責(zé)任區(qū)域水環(huán)境保護(hù)工作，各縣區(qū)政府及開發(fā)園區(qū)管委會著力推進(jìn)清淤疏浚工程，系統(tǒng)開展排污口規(guī)范化整治，統(tǒng)籌實施河道綜合治理項目，強化水政執(zhí)法監(jiān)管效能，有效提升了水域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。生態(tài)環(huán)境、水利、水文等多源數(shù)據(jù)實現(xiàn)互聯(lián)互通，構(gòu)建了河道治理的數(shù)字化支撐平臺。其次，科學(xué)治污決策體系逐步完善。為保障補償機制運行，全域布設(shè)智能化監(jiān)測站點，實時追蹤各斷面水文參數(shù)動態(tài)變化，形成污染源解析數(shù)據(jù)庫。通過建立水質(zhì)異常溯源追責(zé)體系，實現(xiàn)治理措施與監(jiān)測指標(biāo)的動態(tài)關(guān)聯(lián)，確保問題及時發(fā)現(xiàn)、成因精準(zhǔn)識別、整改閉環(huán)管理。其次，斷面水質(zhì)得到明顯改善。實施河道生態(tài)補償以后，從2019年8月份考核的情況看，在入滇河道斷面水質(zhì)已經(jīng)達(dá)標(biāo)的占77%，不達(dá)標(biāo)的斷面水質(zhì)也在逐步改善。而且進(jìn)一步拓寬滇池保護(hù)治理的資金渠道，從2017年起生態(tài)補償金的繳納數(shù)額也在增加。收繳的生態(tài)補償金專項全部用于滇池保護(hù)治理，為滇池保護(hù)治理提供資金支持。滇池生態(tài)補償機制經(jīng)過兩年多的科學(xué)施策與系統(tǒng)治理，湖區(qū)水環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)顯著提升。監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，該流域主要污染物濃度呈現(xiàn)階梯式下降趨勢，水體透明度與自凈能力同步增強，反映出綜合治理措施對湖泊生態(tài)修復(fù)產(chǎn)生了積極效應(yīng)。（三）兩線三區(qū)的，生態(tài)空間管控優(yōu)秀成果2022年，云南省正式確立兩條生態(tài)線，將流域范圍劃分為三大功能區(qū)域，相關(guān)管理細(xì)則被納入2024年新修訂實施的《云南省滇池保護(hù)條例》。經(jīng)過系統(tǒng)治理，滇池水體質(zhì)量自2018年首次達(dá)到Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)以來，水質(zhì)已連續(xù)七年維持在這一等級。通過實施污染源頭管控、截污管網(wǎng)建設(shè)及植被恢復(fù)工程等綜合治理方案，有效阻斷了污染物流入水體，實現(xiàn)了水環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)向好。生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)使得滇池生物群落顯著復(fù)蘇，植物種類由232種增至303種，對水質(zhì)敏感的物種重新被發(fā)現(xiàn)；觀測到的鳥類數(shù)量攀升，曾一度絕跡的滇池金線鲃、高背鯽等6種本土魚種已成功實現(xiàn)種群重建?？臻g格局的優(yōu)化促進(jìn)“湖進(jìn)城退”，滇池生態(tài)保護(hù)核心區(qū)陸域面積面積增加了24.31平方公里，、內(nèi)陸域面積增加了54.50平方公里，實現(xiàn)了“湖進(jìn)城退”的巨大轉(zhuǎn)變，為滇池生態(tài)系統(tǒng)留出了寶貴的生存空間。滇池保護(hù)核心區(qū)以滇池綠道為物理分界線，綠道圍合面積擴張了原一級保護(hù)區(qū)的面積，通過生態(tài)空間的合理劃定管控，構(gòu)建了環(huán)湖生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的治理屏障。五、立法創(chuàng)新在實踐中面臨的困境近年來滇池流域逐步構(gòu)建起較為健全的法律框架，《滇池保護(hù)條例》作為區(qū)域性湖泊治理的標(biāo)桿性法規(guī)，通過確立嚴(yán)格的生態(tài)紅線管理制度，使得該水域生態(tài)質(zhì)量較二十世紀(jì)末期得到顯著改善。雖然當(dāng)前已形成涵蓋流域保護(hù)與生態(tài)修復(fù)的多層次法規(guī)體系，但在具體實施過程中仍暴露出一些現(xiàn)實問題。（一）立法生態(tài)化不足立法生態(tài)化指的是各種不同的法律部門在立法的過程中均應(yīng)考慮國家在環(huán)境、污染、利用和自然資源方面的生態(tài)要求，都要制定相應(yīng)的法律規(guī)范，對生態(tài)社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整REF_Ref8632\r\h[16]。我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律體系主要依據(jù)環(huán)境要素和功能作為分類標(biāo)準(zhǔn)，滇池流域相關(guān)法規(guī)的生態(tài)化轉(zhuǎn)型程度有待提升。實現(xiàn)法律體系的生態(tài)化進(jìn)程需從立法理念的更新、思維模式的轉(zhuǎn)變以及法律體系的整合三方面協(xié)同推進(jìn)。REF_Ref7450\r\h[4]目前國家級別的《水法》與《水污染防治法》，以及地方性法規(guī)《滇池保護(hù)條例》等法律文本，均側(cè)重于單一環(huán)境要素或特定功能的規(guī)范，未能充分體現(xiàn)將自然環(huán)境視為有機整體的立法原則。這種分散式立法架構(gòu)忽視了生態(tài)系統(tǒng)整體性保護(hù)的重要性，難以滿足綜合性生態(tài)治理的現(xiàn)實需求。在立法價值取向上，現(xiàn)行生態(tài)法治體系中的規(guī)范框架、基本原則與保障措施尚未充分貫徹人與自然和諧共生的價值理念，未能有效平衡環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟社會發(fā)展的辯證關(guān)系。馬克思主義自然哲學(xué)強調(diào)人類生存發(fā)展對自然界的依存性，習(xí)近平總書記立足中國生態(tài)治理實踐，創(chuàng)新性提出"綠水青山就是金山銀山"的生態(tài)發(fā)展觀，科學(xué)闡釋了生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟發(fā)展之間相互依存、互為支撐的有機聯(lián)系，將馬克思主義生態(tài)理論提升到新的實踐維度。在立法思維上，法治思維和生態(tài)思維不能高度融合。習(xí)近平生態(tài)文明思想根植于中國優(yōu)秀傳統(tǒng)生態(tài)文化，運用傳統(tǒng)文化中的生態(tài)智慧，強調(diào)“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”，把自然生態(tài)同人類文明聯(lián)系起來，深刻闡述了人與自然和諧共生的內(nèi)在規(guī)律和本質(zhì)的要求。現(xiàn)有的滇池流域法律法規(guī)停留在法治思維層面，沒有體現(xiàn)生態(tài)文明理念的要求。（二）滇池保護(hù)相關(guān)部門之間利益博弈不同立法機構(gòu)的多元性導(dǎo)致部門本位主義傾向明顯，這使得全局性利益考量容易產(chǎn)生疏漏。以生態(tài)環(huán)境主管部門為例，其在履行立法職責(zé)時通常聚焦于污染防治與生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域，卻對自然資源資產(chǎn)化利用路徑缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，使得生態(tài)資源的經(jīng)濟效益未能充分釋放，難以轉(zhuǎn)化為惠民富民的現(xiàn)實成果。反觀水利、林業(yè)、自然資源及農(nóng)業(yè)農(nóng)村等職能部門，在制定法規(guī)時可能傾向于優(yōu)先考慮經(jīng)濟指標(biāo)，將生態(tài)保護(hù)條款簡化為框架性表述，這種立法價值取向的偏差導(dǎo)致滇池流域生態(tài)系統(tǒng)完整性保護(hù)面臨制度性障礙。多部門管理導(dǎo)致權(quán)責(zé)交叉，如環(huán)保部門與水務(wù)、城建等部門在污染治理中存在“有利相爭、無利推諉”現(xiàn)象。2016年中央環(huán)保督察曾曝光，晉寧區(qū)相關(guān)部門對長腰山違建項目拒不執(zhí)行整改要求，暴露出地方保護(hù)主義與部門利益勾連。在經(jīng)濟利益驅(qū)動下的政策規(guī)避，部分部門通過審批權(quán)謀取私利，如允許在二級保護(hù)區(qū)建設(shè)“生態(tài)旅游項目”實為房地產(chǎn)開發(fā)，形成“以權(quán)謀私-虛假整改”的惡性循環(huán)。2021年通報的滇池違建別墅群，正是監(jiān)管部門選擇性執(zhí)法的典型案例。流域管理與行政分割的沖突，滇池流域涉及昆明市6區(qū)及曲靖市，但《條例》未明確跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致“多頭管理、各自為政”。如牛欄江引水工程周邊企業(yè)偷排污水，卻因管轄權(quán)不清難以追責(zé)。（三）自由裁量權(quán)邊界不清法律授權(quán)過于寬泛，原《云南省滇池保護(hù)條例》對“生態(tài)旅游”“文化項目”等概念界定模糊，導(dǎo)致地方政府以“生態(tài)項目”之名行房地產(chǎn)開發(fā)之實。自由裁量權(quán)失控。處罰標(biāo)準(zhǔn)彈性過大，原條例規(guī)定違法排污最高罰款10萬元，但未明確具體情節(jié)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。例如，對長腰山違建項目僅處以“限期拆除”等象征性處罰，實際執(zhí)行中屢屢落空。出現(xiàn)選擇性執(zhí)法現(xiàn)象，2016年中央環(huán)保督察指出，晉寧區(qū)對侵占一級保護(hù)區(qū)的行為“選擇性忽視”，直至2021年督察組介入才啟動整改。破解實踐中困境的對策（一）提高立法生態(tài)化從立法理念、立法思維、立法體系三個方面著手，注重以法律原則、保障機制和法律制度為內(nèi)容的立法理念，立法思維上把尊重自然放在首位，同時協(xié)調(diào)人與自然、環(huán)境與經(jīng)濟。法律體系的生態(tài)化，意味著要運用生態(tài)思維來開展環(huán)境立法工作，滇池環(huán)境保護(hù)立法要將生態(tài)理念融入到環(huán)境法律之中，從而提高其立法生態(tài)化。最基本的是要做到善待自然、尊重自然和保護(hù)自然。習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強調(diào)，堅持以人民為中心，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，要把建設(shè)美麗中國擺在強國建設(shè)、民族復(fù)興的突出位置，推動城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善、美麗中國建設(shè)，以高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展，加快推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化REF_Ref10912\r\h[17]。將提高立法理念的生態(tài)化在滇池流域相關(guān)法律的原則、責(zé)任、制度等方面充分體現(xiàn)以人為本，遵循人與自然和諧共生的立法理念。將立法思維和生態(tài)思維高度融合，生態(tài)思維是環(huán)境立法生態(tài)化的本質(zhì)內(nèi)涵。貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，將“綠水青山就是金山銀山”“人與自然和諧共生”的生態(tài)思維融入道生態(tài)保護(hù)立法當(dāng)中。（二）側(cè)重治理，協(xié)同共治滇池治理的深層矛盾本質(zhì)是發(fā)展模式轉(zhuǎn)型期的制度博弈。破解之道需從"管理"轉(zhuǎn)向"治理"，通過立法創(chuàng)新利益分配機制、培育多元主體參與，最終實現(xiàn)從"部門博弈"到"系統(tǒng)共治"的轉(zhuǎn)變。加大推行"河長+檢察長"制，將檢察監(jiān)督嵌入執(zhí)法鏈條。完善利益平衡機制，建立生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付制度，對限制開發(fā)區(qū)實施橫向補償。深入探索"污染者付費+受益者補償"模式，如對入湖河道沿線企業(yè)征收生態(tài)稅。強化制度剛性約束，修訂《條例》時明確"生態(tài)紅線"法律地位，禁止任何名義的突破性開發(fā)引入"終身追責(zé)"條款，對違規(guī)審批項目實行倒查問責(zé)。推動多元共治格局建立企業(yè)環(huán)境信用評價體系，將違規(guī)記錄納入全國信用信息平臺。培育民間環(huán)保組織，如"滇池衛(wèi)士"志愿者隊伍已發(fā)展至2000余人，形成社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。（三）明確權(quán)力邊界，壓縮自由裁量空間面對這一困境，應(yīng)當(dāng)在權(quán)利配置上下功夫，明確權(quán)力邊界。將流域的主要管理規(guī)范做出整合，統(tǒng)一行使流域規(guī)劃、項目審批等核心權(quán)力，打破部門壁壘。細(xì)化裁量基準(zhǔn)，制定實施細(xì)則，按違法情節(jié)劃分1-5級處罰標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格管控處罰力度，讓違法者造成的違法行為得到更為適當(dāng)?shù)奶幜P，避免處罰過當(dāng)?shù)耐瑫r也限制逃避責(zé)任的發(fā)生。進(jìn)行制度創(chuàng)新，壓縮自由裁量空間。推行“數(shù)字監(jiān)管”，加強對數(shù)據(jù)錄入的要求。建立滇池生態(tài)監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺，實時公開水質(zhì)、排污數(shù)據(jù)。開放監(jiān)督平臺，加強群眾監(jiān)督。對重點企業(yè)安裝智能監(jiān)控設(shè)備，自動觸發(fā)預(yù)警和執(zhí)法響應(yīng)。實施“綜合執(zhí)法+檢察監(jiān)督”，整合環(huán)保、水務(wù)、自然資源等部門執(zhí)法權(quán)，滇池管理綜合行政執(zhí)法局工作落實到位，檢察機關(guān)設(shè)立駐點辦公室，對執(zhí)法過程全程監(jiān)督。七、結(jié)語滇池環(huán)境保護(hù)立法創(chuàng)新作為我國流域治理法治化進(jìn)程的重要實踐，體現(xiàn)出地方立法的探索精神，也反映出生態(tài)環(huán)境治理中制度設(shè)計與執(zhí)行中存在的挑戰(zhàn)。本文通過對滇池環(huán)境保護(hù)立法的歷史演變、內(nèi)容創(chuàng)新、實踐成效及現(xiàn)實困境的分析，揭示了立法創(chuàng)新在推動生態(tài)保護(hù)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用，同時也暴露出立法生態(tài)化、部門不協(xié)調(diào)等不足之處。生態(tài)環(huán)境立法的生命力在于動態(tài)適應(yīng)性與實踐回應(yīng)性。只有將立法創(chuàng)新扎根于現(xiàn)實治理需求，平衡好利益分配與權(quán)責(zé)關(guān)系，才能實現(xiàn)“良法”與“善治”。滇池環(huán)境保護(hù)立法的完善，不僅需要本土經(jīng)驗的總結(jié)升華，更需吸收國內(nèi)外先進(jìn)流域立法智慧，最終形成兼具科學(xué)性與可操作性同時有契合地域性的“滇池方案”，推動為我國生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展。

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