行政訴訟立案難背后的法院考核指標(biāo)制度根源一、摘要與關(guān)鍵詞摘要行政訴訟作為監(jiān)督行政權(quán)力、保障公民合法權(quán)益的核心制度，其入口的暢通與否直接關(guān)乎法治政府建設(shè)的成敗。然而，長期以來，立案難始終是困擾我國行政訴訟實(shí)踐的頑疾。即便在二零一五年全面推行立案登記制改革之后，這一問題在行政訴訟領(lǐng)域仍未得到根本性解決，而是呈現(xiàn)出更為隱蔽化和技術(shù)化的新形態(tài)?，F(xiàn)有研究多將立案難歸因于行政干預(yù)、地方保護(hù)主義等外部壓力，但對法院系統(tǒng)內(nèi)部的制度性動因挖掘不足。本研究旨在揭示，當(dāng)前法院內(nèi)部運(yùn)行的以量化數(shù)據(jù)為核心的司法績效考核指標(biāo)體系，是導(dǎo)致行政訴訟立案難問題持續(xù)存在的、一個常被忽視的深層制度根源。本研究主要運(yùn)用法學(xué)與制度分析的方法，通過對法院考核指標(biāo)體系內(nèi)在邏輯的解構(gòu)，剖析其如何系統(tǒng)性地制造了法院（及法官）規(guī)避受理行政案件的逆向激勵。研究發(fā)現(xiàn)，諸如原告勝訴率、調(diào)撤率、改判發(fā)回重審率等看似中立的考核指標(biāo)，在行政訴訟官強(qiáng)民弱的天然生態(tài)下，與行政審判的內(nèi)在規(guī)律發(fā)生嚴(yán)重沖突。這些指標(biāo)迫使法院在立案階段即進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的風(fēng)險篩查，傾向于將疑難復(fù)雜、勝訴率低、調(diào)解無望的案件排斥于訴訟程序之外，從而將立案登記制所要求的程序性審查，異化為實(shí)質(zhì)性的結(jié)果預(yù)判。本研究認(rèn)為，考核指標(biāo)的非科學(xué)化設(shè)計，使法院從被動的外部壓力承受者，轉(zhuǎn)變?yōu)槔硇砸?guī)避風(fēng)險的主動篩選者。因此，若要真正破解行政訴訟立案難，除了排除外部干預(yù)，更須對法院司法績效考核制度進(jìn)行一場深刻的、以回歸司法規(guī)律為導(dǎo)向的系統(tǒng)性改革。關(guān)鍵詞行政訴訟；立案難；法院考核；司法績效；立案登記制二、引言在現(xiàn)代法治國家中，行政訴訟被譽(yù)為民告官的制度渠道，是公民權(quán)利對抗行政權(quán)力的最后一道司法防線。其不僅承載著為受損的個體權(quán)利提供救濟(jì)的功能，更肩負(fù)著通過司法審查來規(guī)范與監(jiān)督行政行為、促進(jìn)依法行政的宏觀治理使命。因此，行政訴訟入口的暢通，即立案環(huán)節(jié)的公正與高效，是整個制度發(fā)揮作用的邏輯起點(diǎn)與生命線。若當(dāng)事人的合法訴求無法進(jìn)入司法程序的大門，則后續(xù)的庭審、判決乃至權(quán)利保障都將淪為空談。正因如此，立案難問題一直是我國司法改革領(lǐng)域高度關(guān)注的焦點(diǎn)。為了徹底解決人民群眾反映強(qiáng)烈的告狀無門問題，二零一五年五月一日，我國司法領(lǐng)域進(jìn)行了一項(xiàng)具有里程碑意義的重大改革，即全面實(shí)行立案登記制，將以往的立案審查制修改為立案登記制。這一改革的核心在于，要求人民法院對當(dāng)事人依法提起的訴訟，有案必立，有訴必理，不得人為地在立案環(huán)節(jié)設(shè)置障礙。這一改革在民商事訴訟領(lǐng)域取得了顯著成效，案件受理數(shù)量大幅攀升。然而，令人深思的是，在行政訴訟領(lǐng)域，立案難的陰霾卻并未因此而徹底消散。它只是變換了形式，從過去赤裸裸的不收材料、不予立案，演變?yōu)楦鞣N更為技術(shù)化、正當(dāng)化的規(guī)避手段，例如對起訴材料進(jìn)行過度嚴(yán)苛的形式審查、以訴前調(diào)解為名拖延立案、向當(dāng)事人進(jìn)行釋明勸其撤訴等。這一現(xiàn)象迫使我們提出一個更為根本性的問題：在立案登記制的明確法律規(guī)范之下，為何法院，特別是基層法院，仍然存在著不愿、不敢或不能依法受理行政案件的強(qiáng)大動因？傳統(tǒng)的解釋框架，通常將矛頭指向法院外部的壓力。最常見的歸因是地方政府的行政干預(yù)，即地方黨政機(jī)關(guān)為了維護(hù)地方穩(wěn)定或避免敗訴的難堪，通過各種正式或非正式的渠道向法院施壓。此種解釋無疑觸及了問題的部分真相，即我國法院在人財物等方面尚未完全擺脫地方影響的現(xiàn)實(shí)。但是，這一外部壓力理論，并不能完全解釋立案難的全部面向。它難以解釋為何在某些行政干預(yù)相對較弱的領(lǐng)域或地區(qū)，立案難問題依然存在；更難以解釋，法院在規(guī)避受理案件時，為何會演化出一套如此精細(xì)化、內(nèi)部化的工作流程。本研究試圖提出一個補(bǔ)充性的、甚至更為核心的解釋視角：行政訴訟立案難的持續(xù)存在，其深層根源不僅在于外部壓力，更在于法院系統(tǒng)內(nèi)部一套以數(shù)據(jù)化、指標(biāo)化為特征的司法績效考核制度。這套考核制度，本意在于加強(qiáng)法院管理、提升審判質(zhì)效，但其部分指標(biāo)的設(shè)計脫離了行政審判的實(shí)際規(guī)律，對法官的行為產(chǎn)生了系統(tǒng)性的逆向激勵，使得規(guī)避受理行政案件，成為法官在現(xiàn)有考核體系下實(shí)現(xiàn)個人與單位利益最大化的理性選擇。本研究的目標(biāo)，正是要深入到法院內(nèi)部管理的肌理，系統(tǒng)性地解構(gòu)司法績效考核指標(biāo)體系與行政訴訟立案難之間的內(nèi)在傳導(dǎo)機(jī)制。本文的研究內(nèi)容將具體分析原告勝訴率、調(diào)撤率、改判發(fā)回重審率等核心考核指標(biāo)，如何與行政訴訟的固有特點(diǎn)（如官民力量懸殊、調(diào)解難度大、政治敏感性高）相互作用，從而在立案環(huán)節(jié)構(gòu)筑起一道無形的過濾網(wǎng)。本文的結(jié)構(gòu)安排如下：首先將系統(tǒng)梳理關(guān)于立案難成因及法院考核制度的現(xiàn)有研究；其次闡明本研究采用的法學(xué)與制度分析方法；再次，本文將重點(diǎn)呈現(xiàn)并討論考核指標(biāo)體系導(dǎo)致立案難的具體機(jī)制；最后，本文將對研究進(jìn)行總結(jié)，并對如何改革法院考核制度以暢通行政訴訟入口提出展望。三、文獻(xiàn)綜述圍繞行政訴訟立案難的成因，以及法院司法績效考核制度的利弊，學(xué)術(shù)界已經(jīng)積累了相當(dāng)豐富的研究成果，為本研究提供了多維度的對話基礎(chǔ)和理論參照。首先，關(guān)于行政訴訟立案難成因的研究。這部分文獻(xiàn)是本領(lǐng)域研究的重鎮(zhèn)，其解釋路徑大致可以歸為三類。第一類是外部干預(yù)論。這是最為流行也最具解釋力的觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，由于我國法院在人事、財政等方面受制于地方，導(dǎo)致其在審理民告官案件時，難以擺脫來自同級政府、黨委政法委的干預(yù)和壓力。地方政府出于維護(hù)本地穩(wěn)定、保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、避免敗訴影響政績等考量，有強(qiáng)烈的動機(jī)去干預(yù)法院對行政案件的受理。第二類是司法能力論。該觀點(diǎn)認(rèn)為，部分法院，特別是基層法院，自身存在能力不足的問題。這包括法官對于復(fù)雜行政法律關(guān)系和專業(yè)行政領(lǐng)域的知識儲備不足、審判經(jīng)驗(yàn)欠缺，以及法院整體面臨的案多人少的資源約束。受理大量行政案件會顯著增加法院的工作負(fù)擔(dān)和審判壓力。第三類是司法觀念論。該觀點(diǎn)從法官的思維方式和職業(yè)文化出發(fā)，認(rèn)為部分法官仍存在行政優(yōu)位的傳統(tǒng)觀念，缺乏通過司法審查來監(jiān)督和糾正行政權(quán)的勇氣和自覺，傾向于采取保守立場，對受理行政案件持消極態(tài)度。其次，關(guān)于立案登記制改革的研究。自二零一五年改革實(shí)施以來，大量文獻(xiàn)對其進(jìn)行了評估。學(xué)者們普遍肯定了該項(xiàng)改革在解決立案難問題上的巨大進(jìn)步和積極意義，特別是終結(jié)了立案環(huán)節(jié)的實(shí)質(zhì)審查。但同時，許多研究也敏銳地觀察到改革在行政訴訟領(lǐng)域的梗阻現(xiàn)象。研究指出，改革雖然在形式上確立了有案必立，但未能根除法院規(guī)避立案的內(nèi)在動因，導(dǎo)致不立案轉(zhuǎn)變?yōu)榱竿涎?、立案刁難等隱性形式。這些研究為本文指出了問題的關(guān)鍵所在：即改革并未觸動導(dǎo)致立案難的深層激勵結(jié)構(gòu)。再次，關(guān)于法院司法績效考核制度的研究。這方面的文獻(xiàn)主要集中于對法院系統(tǒng)內(nèi)部推行的審判管理和績效主義改革的批判性反思。學(xué)者們指出，將企業(yè)的量化管理模式引入司法領(lǐng)域，雖然在一定程度上提升了結(jié)案效率，但也帶來了諸多弊病。核心的批評是目標(biāo)替代效應(yīng)，即法官的行為導(dǎo)向不再是追求個案的公平正義，而是追求考核指標(biāo)數(shù)據(jù)的漂亮。對結(jié)案率的過度強(qiáng)調(diào)導(dǎo)致了粗糙審判，對調(diào)撤率的追求催生了強(qiáng)制調(diào)解，對改判發(fā)回重審率的恐懼則抑制了法官的裁判創(chuàng)新和擔(dān)當(dāng)精神。盡管上述研究為本文提供了堅(jiān)實(shí)的理論鋪墊，但仍存在值得深入的學(xué)術(shù)空間。第一，在立案難的成因研究中，雖然有學(xué)者零星地提及法院考核是一個影響因素，但大多將其作為與行政干預(yù)并列的一個次要因素，缺乏將其作為核心自變量和深層制度根源來進(jìn)行系統(tǒng)性、專門化的深入論證。即未能清晰地揭示，考核指標(biāo)是如何內(nèi)化和放大外部壓力，并形成一套獨(dú)立的、足以驅(qū)動立案難的內(nèi)部運(yùn)作邏輯的。第二，對考核制度的批判，多集中于其對審判環(huán)節(jié)的影響（如庭審、判決），而較少專門探討其如何前置到立案環(huán)節(jié)，并對案件的入口產(chǎn)生系統(tǒng)性的過濾效應(yīng)。第三，未能充分建立起特定考核指標(biāo)與特定類型案件（行政訴訟）之間的精準(zhǔn)對應(yīng)關(guān)系。即沒有深入分析，為何這套看似普適的考核指標(biāo)，對行政訴訟的排斥效應(yīng)會遠(yuǎn)大于對民商事訴訟。本文的切入點(diǎn)與創(chuàng)新之處在于，試圖將立案難研究與法院考核研究進(jìn)行深度理論整合。本文的核心論點(diǎn)是，法院考核制度并非眾多因素之一，而是形塑法院在行政訴訟立案環(huán)節(jié)行為模式的根本性制度框架。本文的理論價值在于，通過構(gòu)建一個從考核指標(biāo)—法官理性—立案行為的完整分析鏈條，系統(tǒng)地闡釋了司法管理主義改革在行政訴訟領(lǐng)域所產(chǎn)生的意料之外的后果，為理解轉(zhuǎn)型期中國司法運(yùn)作的內(nèi)在邏輯，以及為破解立案難這一司法頑疾提供一個更具穿透力的、直指內(nèi)部病灶的解釋范式。四、研究方法本研究的核心任務(wù)，是深入剖析法院內(nèi)部的司法績效考核指標(biāo)體系如何成為行政訴訟立案難持續(xù)存在的深層制度根源。這一研究議題，本質(zhì)上是要揭示一項(xiàng)正式制度（績效考核）如何形塑了法律實(shí)踐者的行為（立案審查），并最終導(dǎo)致了與另一項(xiàng)正式制度（立案登記制）目標(biāo)相悖的結(jié)果。因此，本研究在整體設(shè)計上將主要采用法學(xué)與制度分析（Legal-InstitutionalAnalysis）的研究路徑，并輔之以邏輯演繹與機(jī)制分析。整體研究設(shè)計框架本研究在性質(zhì)上屬于一項(xiàng)定性的、以理論解釋為導(dǎo)向的法學(xué)研究。它不旨在通過大規(guī)模的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來驗(yàn)證一個統(tǒng)計學(xué)上的因果關(guān)系，而是旨在通過對制度文本、內(nèi)在邏輯和行動者理性的深度剖析，來建構(gòu)一個具有強(qiáng)大解釋力的因果機(jī)制說明。研究的邏輯遵循制度文本解讀—激勵機(jī)制分析—行為后果推演的路徑。首先，解讀法院績效考核制度的核心指標(biāo)內(nèi)涵；其次，基于有限理性人的假設(shè)，分析這些指標(biāo)為法院和法官設(shè)定了怎樣的激勵與約束結(jié)構(gòu)；最后，推演出在這種激勵結(jié)構(gòu)下，法院在面對行政訴訟立案申請時，最理性的行為選擇，并以此來解釋立案難的持續(xù)存在。數(shù)據(jù)收集的方法與過程控制本研究的數(shù)據(jù)主要來源于公開的制度文本、法律規(guī)范、官方文件以及二手學(xué)術(shù)研究成果，而非一手的田野調(diào)查數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的收集與甄別將圍繞以下幾個方面展開：第一，法律與規(guī)范性文件。這是本研究的制度分析基礎(chǔ)。核心文本包括《中華人民共和國行政訴訟法》（特別是關(guān)于受案范圍和起訴條件的規(guī)定）、最高人民法院關(guān)于實(shí)施立案登記制的指導(dǎo)意見、以及關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)審判管理的系列文件。這些文件構(gòu)成了本研究分析的應(yīng)然背景。第二，司法績效考核的相關(guān)文件與文獻(xiàn)。這是本研究的核心分析對象。由于各級法院的績效考核方案通常屬于內(nèi)部管理文件，難以直接獲取。因此，本研究將主要通過以下途徑進(jìn)行收集：一是通過最高人民法院、各高級人民法院發(fā)布的官方工作報告、改革文件、以及法院系統(tǒng)內(nèi)部報刊（如《人民法院報》）中關(guān)于審判管理和績效考核的論述；二是通過學(xué)者公開發(fā)表的、引用或分析了具體考核指標(biāo)的學(xué)術(shù)論文和專著；三是通過對部分公開的、地方性法院績效考核辦法的文本進(jìn)行分析。通過這些途徑，本研究將盡力歸納出在全國法院系統(tǒng)具有普遍性的核心考核指標(biāo)，如結(jié)案率、調(diào)撤率、上訴率、改判發(fā)回重審率、信訪投訴率以及可能存在的原告勝訴率等。第三，代表性案例與新聞報道。本研究將通過法律數(shù)據(jù)庫和新聞媒體數(shù)據(jù)庫，搜集反映行政訴訟立案難的典型案例和深度報道。這些案例和報道并非作為證明立案難存在的證據(jù)（這已是學(xué)界共識），而是作為闡釋考核指標(biāo)如何運(yùn)作的生動例證。數(shù)據(jù)分析的技術(shù)和方法本研究的數(shù)據(jù)分析核心是制度主義的邏輯分析與因果機(jī)制的建構(gòu)。首先，激勵結(jié)構(gòu)分析（IncentiveStructureAnalysis）。這是本研究的核心分析方法。本研究將法院和法官視為在制度約束下追求自身利益（如職業(yè)晉升、獎金、避免懲罰）的理性行動者。分析的重點(diǎn)是，每一項(xiàng)核心考核指標(biāo)，究竟向法官傳遞了什么樣的信號，塑造了什么樣的獎懲機(jī)制。例如，調(diào)撤率指標(biāo)的背后，是對案結(jié)事了、化解矛盾能力的獎勵。本研究將逐一分析這些指標(biāo)，并構(gòu)建其在行政訴訟語境下的激勵光譜。其次，因果機(jī)制建構(gòu)（CausalMechanismConstruction）。在激勵分析的基礎(chǔ)上，本研究將著力構(gòu)建一個清晰的因果鏈條，來展現(xiàn)考核指標(biāo)與立案難之間的傳導(dǎo)路徑。這個機(jī)制可以被概括為：考核指標(biāo)的設(shè)定→風(fēng)險與收益的重新定義→法官對案件的前置性篩選→立案環(huán)節(jié)的實(shí)質(zhì)審查化→立案難的產(chǎn)生與固化。本研究將詳細(xì)闡述這一機(jī)制的每一個環(huán)節(jié)。例如，在風(fēng)險與收益的重新定義環(huán)節(jié)，本研究將論證，考核指標(biāo)如何使得受理一件高敗訴風(fēng)險的行政案件，其潛在的收益（維護(hù)個案正義）遠(yuǎn)小于其潛在的風(fēng)險（拉低考核分?jǐn)?shù)、影響個人績效）。最后，比較分析（ComparativeAnalysis）。本研究將在論述中，不時地將行政訴訟與民商事訴訟進(jìn)行比較。通過比較，可以更清晰地凸顯出，為何同一套考核指標(biāo)，對行政訴訟的排斥效應(yīng)會遠(yuǎn)大于民商事訴訟。例如，調(diào)撤率指標(biāo)在民商事領(lǐng)域或許有其合理性（當(dāng)事人地位平等，易于協(xié)商），但在行政訴訟領(lǐng)域則可能極不合理（行政機(jī)關(guān)通常不會在合法性問題上輕易調(diào)解）。這種比較分析，將極大地增強(qiáng)本研究核心論點(diǎn)的說服力。五、研究結(jié)果與討論通過對法院司法績效考核指標(biāo)體系的內(nèi)在邏輯及其與行政訴訟特性的互動進(jìn)行深入剖析，本研究發(fā)現(xiàn)，該考核體系并非一個中立的管理工具，而是一個強(qiáng)大的、能夠系統(tǒng)性塑造法官行為的激勵與約束框架。正是這個框架的內(nèi)在設(shè)計，與行政訴訟的天然屬性發(fā)生了深刻的結(jié)構(gòu)性沖突，從而在法院內(nèi)部催生了規(guī)避受理行政案件的強(qiáng)大動因，成為立案難持續(xù)存在的制度性病灶。結(jié)果呈現(xiàn)（一）：考核指標(biāo)體系的總體邏輯：從審判管理到風(fēng)險控制法院司法績效考核體系的初衷，是引入現(xiàn)代管理學(xué)理念，通過量化指標(biāo)來提升司法效率與質(zhì)量。其核心指標(biāo)通常圍繞案件流轉(zhuǎn)的幾個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)展開，如結(jié)案率、審理周期、調(diào)撤率、上訴率、改判發(fā)回重審率等。這些指標(biāo)共同構(gòu)成了一個評價法院和法官工作優(yōu)劣的數(shù)據(jù)儀表盤。然而，這種以數(shù)據(jù)為中心的管理模式，在實(shí)踐中極易產(chǎn)生目標(biāo)異化的效應(yīng)。法官作為理性經(jīng)濟(jì)人，其行為會自然地朝向如何使考核數(shù)據(jù)最優(yōu)化的方向調(diào)整，而非始終堅(jiān)守如何使個案正義最大化的職業(yè)倫理。當(dāng)受理并審理一件案件可能導(dǎo)致多項(xiàng)考核指標(biāo)失分時，這件案件在法官眼中就不再是一個簡單的糾紛，而是一個需要管理的風(fēng)險源。行政訴訟，恰恰是所有案件類型中風(fēng)險屬性最為突出的。其風(fēng)險體現(xiàn)在：政治敏感性高，容易引發(fā)社會關(guān)注和維穩(wěn)壓力；法律關(guān)系復(fù)雜，審理難度大；官民力量懸殊，結(jié)果的不確定性高。因此，在績效考核的強(qiáng)大壓力下，法院（特別是立案庭和行政審判庭）的職能重心，在行政訴訟領(lǐng)域發(fā)生了悄然的前置性位移：即從審理-裁判轉(zhuǎn)向了立案-篩選。立案環(huán)節(jié)不再僅僅是審查起訴是否符合法定形式要件的程序性關(guān)口，而演變成了一個實(shí)質(zhì)性的風(fēng)險評估與過濾機(jī)制。其核心任務(wù)，是在案件進(jìn)入審判程序之前，就將那些可能對后續(xù)考核指標(biāo)產(chǎn)生負(fù)面沖擊的高風(fēng)險案件識別出來，并設(shè)法將其拒之門外。結(jié)果呈現(xiàn)（二）：具體考核指標(biāo)對行政訴訟的系統(tǒng)性排斥以下將逐一分析幾項(xiàng)核心考核指標(biāo)，如何具體地、系統(tǒng)性地排斥了行政訴訟案件的進(jìn)入。第一，原告勝訴率指標(biāo)：對弱者的制度性拒絕在部分法院的考核體系中，曾明確或隱性地存在對原告勝訴率的考核。即便沒有明確指標(biāo)，過低的勝訴率也會被視為審判質(zhì)量不高或引發(fā)不穩(wěn)定因素的表征。這一指標(biāo)對于行政訴訟而言，是致命的。行政訴訟具有天然的官強(qiáng)民弱結(jié)構(gòu)，原告（公民、法人）在證據(jù)能力、法律資源、專業(yè)知識等方面均處于絕對劣勢。這導(dǎo)致行政訴訟的原告勝訴率在世界各國都普遍偏低。當(dāng)法院背負(fù)著維持一定勝訴率的考核壓力時，其在立案階段就會對案件進(jìn)行結(jié)果預(yù)判。對于那些原告證據(jù)明顯不足、法律依據(jù)不夠充分、勝訴可能性微乎其微的案件，最理性的做法就是不受理。因?yàn)橐坏┦芾恚瑹o論判決原告敗訴（拉低勝訴率），還是通過做工作讓原告撤訴（增加工作量且未必成功），對法院而言都是高成本、低收益的。這就造成了一個極其荒謬的后果：恰恰是那些最需要司法救濟(jì)的弱者，因?yàn)槠淙醵鴮?dǎo)致的低勝訴預(yù)期，反而最容易被剝奪訴訟的權(quán)利。這徹底違背了行政訴訟制度設(shè)立的初衷。第二，調(diào)撤率指標(biāo)：對不可調(diào)和者的程序性驅(qū)逐調(diào)撤率高，在考核體系中通常被視為法官案結(jié)事了、化解矛盾能力強(qiáng)的體現(xiàn)。然而，行政訴訟的本質(zhì)，是對行政行為合法性的司法審查，其核心爭議往往是是非對錯的法律判斷問題，而非利益多寡的協(xié)商問題。行政機(jī)關(guān)作為被告，在涉及其核心職權(quán)和法律認(rèn)定的問題上，幾乎沒有調(diào)解或妥協(xié)的空間。這就決定了行政訴訟的調(diào)撤率天然就遠(yuǎn)低于民商事案件。因此，一個以高調(diào)撤率為導(dǎo)向的考核體系，會系統(tǒng)性地歧視行政訴訟案件。法官在立案時，就會評估案件的可調(diào)解性。對于那些雙方立場尖銳對立、原告態(tài)度堅(jiān)決、幾乎沒有調(diào)解可能的案件（如要求撤銷重大行政處罰、確認(rèn)行政行為違法等），法官會缺乏受理的積極性。因?yàn)槭芾磉@類案件，幾乎注定會成為其考核報表上一個拉低調(diào)撤率的負(fù)面數(shù)據(jù)。第三，改判發(fā)回重審率指標(biāo)：對疑難復(fù)雜者的回避考核體系對二審改判率和發(fā)回重審率的嚴(yán)格控制，旨在追求一審裁判的穩(wěn)定性和案件質(zhì)量。這一指標(biāo)，使得一審法官對作出可能被上級法院推翻的判決，抱有極大的恐懼。行政訴訟案件，因其涉及公權(quán)力、法律適用復(fù)雜、常常伴隨新型法律問題，其裁判結(jié)果本身就具有較高的不確定性和爭議性，更容易引發(fā)上訴，也更容易在二審中因?qū)Ψ傻牟煌斫舛桓呐?。這種對被改判的恐懼，使得法官傾向于自我保全，即回避審理那些疑難復(fù)雜、法律界限模糊、可能引發(fā)爭議的行政案件。在立案階段就將這些燙手山芋拒之門外，是從源頭上避免被改判風(fēng)險的最有效手段。這導(dǎo)致了法院在行政審判領(lǐng)域趨于保守，不敢探索、不敢擔(dān)當(dāng)，許多具有典型意義和監(jiān)督價值的新類型案件，可能因此根本無法進(jìn)入司法程序。結(jié)果呈現(xiàn)（三）：立案登記制改革的懸空：制度的對沖效應(yīng)立案登記制改革，從頂層設(shè)計上明確要求法院必須敞開大門。然而，司法績效考核制度，則從內(nèi)部管理上為這扇大門設(shè)置了精巧的隱形門檻。這兩套制度，在行政訴訟領(lǐng)域發(fā)生了嚴(yán)重的對沖效應(yīng)，導(dǎo)致了改革的懸空。一方面，法院不能再像過去一樣，以實(shí)質(zhì)性理由直接拒絕立案。但另一方面，其規(guī)避高風(fēng)險案件的內(nèi)在動因，因?yàn)榭己酥贫鹊拇嬖诙兊每涨皬?qiáng)烈。這種矛盾，催生了立案難的新形態(tài)。法院立案庭不再直接說不，而是通過一系列軟性的、程序性的方式來達(dá)到過濾的目的。例如，反復(fù)要求當(dāng)事人補(bǔ)正那些并非核心要件的材料；以不屬于受案范圍為由進(jìn)行極為限縮的解釋；或者在立案前反復(fù)進(jìn)行風(fēng)險提示和法律釋明，實(shí)質(zhì)上是向原告施加心理壓力，勸其知難而退。這種狀況，使得法院的立案庭陷入了一種角色沖突的困境。根據(jù)立案登記制，它們應(yīng)是登記員；但根據(jù)績效考核的壓力傳導(dǎo)，它們又必須是守門員。最終，守門員的角色壓倒了登記員的角色。結(jié)果討論：從外部壓力到內(nèi)部規(guī)訓(xùn)的邏輯轉(zhuǎn)換本研究的發(fā)現(xiàn)，對傳統(tǒng)外部干預(yù)論構(gòu)成了一個重要的補(bǔ)充和深化。外部的行政干預(yù)無疑是存在的，但司法績效考核制度，扮演了一個將外部壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)部規(guī)訓(xùn)的關(guān)鍵中介角色。地方政府不希望敗訴，這是一種外部壓力。而法院內(nèi)部的原告勝訴率考核，則將這種外部壓力，巧妙地翻譯成了法院自身的、內(nèi)部的管理要求和法官的績效目標(biāo)。法官為了達(dá)成自己的績效，會主動地去迎合和實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，而無需等待外部的直接指令。這就形成了一種更為穩(wěn)定、更為普遍、也更為隱蔽的控制模式。法官不再是被動地屈從于干預(yù)，而是理性地順從于一套看似客觀、中立的內(nèi)部考核規(guī)則。本研究的理論貢獻(xiàn)在于，揭示了在當(dāng)代中國司法治理中，科層化管理與政治法律邏輯的復(fù)雜交織。以提升效率為名的管理主義改革（績效考核），在與行政訴訟這一高度政治化的領(lǐng)域相遇時，其結(jié)果并非是預(yù)想中的效率提升，而是司法功能的壓抑和公民權(quán)利的排斥。它為我們理解轉(zhuǎn)型期國家的制度變遷提供了一個深刻的樣本：一項(xiàng)看似技術(shù)性的內(nèi)部管理制度，完全可能對一項(xiàng)根本性的憲法權(quán)利（訴權(quán)）的實(shí)現(xiàn)，構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的、系統(tǒng)性的阻礙。本研究的實(shí)踐啟示是明確的：若想從根本上破解行政訴訟立案難的頑疾，司法改革的重心必須從外部轉(zhuǎn)向內(nèi)部，從僅僅強(qiáng)調(diào)排除干預(yù)，轉(zhuǎn)向深刻地改造那套扭曲了法官行為激勵的指揮棒——司法績效考核指標(biāo)體系。六、結(jié)論與展望研究總結(jié)本研究通過對行政訴訟立案難背后制度根源的深入探究，得出了一個核心結(jié)論：當(dāng)前法院系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行的、以量化數(shù)據(jù)為核心的司法績效考核指標(biāo)體系，是導(dǎo)致立案難問題在立案登記制改革后依然頑固存在的深層制度根源。該體系的內(nèi)在邏輯與行政審判的固有規(guī)律存在深刻沖突，系統(tǒng)性地制造了法院和法官規(guī)避受理行政案件的逆向激勵。本研究詳細(xì)解構(gòu)了原告勝訴率、調(diào)撤率、改判發(fā)回重審率等關(guān)鍵考核指標(biāo)，如何具體地對行政訴訟案件產(chǎn)生系統(tǒng)性排斥。這些看似中立的指標(biāo)，在行政訴訟官強(qiáng)民弱、合法性審查為本、疑難復(fù)雜性高的現(xiàn)實(shí)情境下，將受理行政案件普遍定義為一種對法院和法官績效構(gòu)成威脅的高風(fēng)險行為。為了管理和規(guī)避這種由考核指標(biāo)所定義的風(fēng)險，法院在立案環(huán)節(jié)進(jìn)行了事實(shí)上的前置性篩選，將立案登記制的程序性審查，異化為了實(shí)質(zhì)性的結(jié)果預(yù)判和風(fēng)險過濾，從而架空了改革的初衷。本研究進(jìn)一步指出，績效考核制