我國關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行：成效、困境與突破路徑研究一、引言1.1研究背景與意義煤炭作為我國重要的基礎(chǔ)能源，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)著舉足輕重的地位。長期以來，煤炭在我國一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)中始終保持較高比例，為工業(yè)發(fā)展、電力供應(yīng)等提供了關(guān)鍵支撐。然而，在煤炭行業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中，小煤礦的存在帶來了一系列嚴(yán)峻問題。小煤礦安全事故頻發(fā)，給人民生命財(cái)產(chǎn)造成了巨大損失。由于小煤礦普遍規(guī)模較小，資金匱乏，難以投入足夠資金用于安全設(shè)備的更新與升級，致使設(shè)備老化嚴(yán)重，成為事故頻發(fā)的重要誘因。從專業(yè)數(shù)據(jù)來看，在全國工礦企業(yè)的安全事故死亡人數(shù)中，煤礦占比達(dá)一半以上，而小煤礦事故又在全國煤礦事故中占比80%以上，死亡人數(shù)占比近70%，其百萬噸死亡率更是大中型煤礦的10倍。例如，2005年發(fā)生的山西朔州細(xì)水煤礦爆炸事故，造成72人死亡，該小煤礦就存在通風(fēng)系統(tǒng)不完善、瓦斯監(jiān)測設(shè)備陳舊等安全隱患。小煤礦的管理者大多缺乏專業(yè)知識與管理經(jīng)驗(yàn)，在安全生產(chǎn)管理方面能力不足，導(dǎo)致安全管理漏洞百出。同時(shí)，小煤礦違規(guī)違法行為屢禁不止，擅自擴(kuò)大礦井規(guī)模、超載運(yùn)輸?shù)痊F(xiàn)象嚴(yán)重危害安全生產(chǎn)。并且，小煤礦對員工的安全培訓(xùn)投入有限，員工安全意識淡薄，應(yīng)急處置能力欠缺，進(jìn)一步增加了事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。小煤礦的資源浪費(fèi)問題也十分突出，嚴(yán)重影響了煤炭資源的可持續(xù)利用。許多小煤礦仍采用落后的炮采、普采等開采方式，資源回收率極低。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，部分小煤礦的資源回收率僅為25%左右，與國有大礦50%以及國家標(biāo)準(zhǔn)75%的回采率相比，差距甚遠(yuǎn)。以某產(chǎn)煤大縣為例，其境內(nèi)煤礦多為中小煤礦，采用傳統(tǒng)“炮采”方式，每年因回采率低造成的煤炭資源浪費(fèi)近1500萬噸。小煤礦布局分散，數(shù)量眾多，無序開采導(dǎo)致地下資源遭到嚴(yán)重破壞。一些小煤礦超層越界開采，不僅縮短了大中型煤礦的服務(wù)年限，還對其安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。小煤礦在生產(chǎn)過程中對環(huán)境的破壞也不容忽視。在煤炭開采過程中產(chǎn)生的廢水未經(jīng)處理直接排放，對周邊水體造成嚴(yán)重污染，導(dǎo)致水質(zhì)惡化，影響周邊居民的生活用水和農(nóng)業(yè)灌溉。煤炭運(yùn)輸、儲存和加工過程中產(chǎn)生的粉塵、有害氣體等廢氣，嚴(yán)重影響空氣質(zhì)量，引發(fā)霧霾等環(huán)境問題，危害居民身體健康。煤矸石等固體廢棄物隨意堆放，不僅占用大量土地資源，還可能引發(fā)滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害。為解決小煤礦帶來的諸多問題，我國政府實(shí)施了關(guān)閉整頓小煤礦政策。這一政策的實(shí)施具有多方面的重要意義。從煤炭行業(yè)發(fā)展角度來看，關(guān)閉整頓小煤礦有助于推動煤炭行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高產(chǎn)業(yè)集中度。通過淘汰落后產(chǎn)能，為大型煤炭企業(yè)的發(fā)展騰出空間，促進(jìn)煤炭企業(yè)的規(guī)模化、集約化經(jīng)營，提高煤炭行業(yè)的整體競爭力。從資源保護(hù)角度而言，能夠有效減少煤炭資源的浪費(fèi)，提高資源回收率，保障煤炭資源的可持續(xù)供應(yīng)，符合我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求。在安全生產(chǎn)方面，可大幅降低煤礦安全事故的發(fā)生率，保障礦工的生命安全，體現(xiàn)了對人民群眾根本利益的維護(hù)。從市場經(jīng)濟(jì)秩序角度出發(fā)，有助于整頓和規(guī)范煤炭市場秩序，打擊非法開采、偷稅漏稅等違法行為，營造公平競爭的市場環(huán)境。因此，對我國關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行進(jìn)行研究，深入剖析政策執(zhí)行過程中存在的問題，提出針對性的改進(jìn)建議，對于確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)煤炭行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。1.2國內(nèi)外研究現(xiàn)狀國外在煤炭行業(yè)發(fā)展與整頓方面有著豐富的研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在安全生產(chǎn)方面，美國、澳大利亞等煤炭生產(chǎn)大國建立了完善的法律法規(guī)體系與監(jiān)管機(jī)制。美國通過《聯(lián)邦煤礦安全與健康法案》，明確了煤礦企業(yè)的安全責(zé)任和義務(wù)，對違規(guī)行為實(shí)施嚴(yán)厲處罰，同時(shí)設(shè)立了礦山安全與健康管理局（MSHA），負(fù)責(zé)煤礦安全的監(jiān)督檢查，使得煤礦事故發(fā)生率顯著降低。澳大利亞則強(qiáng)調(diào)煤礦企業(yè)的自我管理，要求企業(yè)制定詳細(xì)的安全計(jì)劃，并通過獨(dú)立的第三方進(jìn)行審核，確保安全措施的有效實(shí)施。在資源利用方面，德國、英國等國注重煤炭資源的高效開采與綜合利用技術(shù)研發(fā)。德國采用先進(jìn)的開采技術(shù)，提高煤炭資源回收率，同時(shí)加強(qiáng)對煤炭伴生資源的開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用。英國則通過政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)煤炭企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，提高生產(chǎn)效率，減少資源浪費(fèi)。在環(huán)境治理方面，歐盟國家制定了嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，要求煤炭企業(yè)在開采、運(yùn)輸和加工過程中采取有效的污染防治措施，減少對環(huán)境的影響。例如，要求煤礦企業(yè)對廢水進(jìn)行處理達(dá)標(biāo)后排放，對廢氣進(jìn)行凈化處理，對煤矸石等固體廢棄物進(jìn)行綜合利用或安全處置。國內(nèi)對于小煤礦整頓及相關(guān)政策執(zhí)行的研究也取得了一定成果。在小煤礦存在的問題方面，學(xué)者們普遍認(rèn)為小煤礦存在安全事故頻發(fā)、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、環(huán)境污染突出等問題。蘇建雄和任占昌指出小煤礦安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，技術(shù)力量不足，管理不到位，導(dǎo)致事故隱患眾多。梁金修認(rèn)為小煤礦資源回收率低，開采方式落后，造成了煤炭資源的極大浪費(fèi)。在關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行方面，劉千歌運(yùn)用系統(tǒng)分析方法，從利益、政策質(zhì)量、政策執(zhí)行者、目標(biāo)群體、制度、環(huán)境等角度分析了政策執(zhí)行受阻的原因，并提出了相應(yīng)的路徑選擇。東北F市的經(jīng)驗(yàn)研究表明，建立專門的工作領(lǐng)導(dǎo)小組、加大宣傳力度、貫徹“一礦一策”以及建立環(huán)保責(zé)任追究制度等行動與制度實(shí)踐，對小煤礦整頓起到了積極作用。盡管國內(nèi)外在煤炭行業(yè)整頓與政策執(zhí)行方面已有諸多研究，但仍存在一些不足之處。國外的研究主要基于其自身的國情和煤炭行業(yè)特點(diǎn)，對于我國小煤礦整頓的針對性不強(qiáng)，我國的煤炭行業(yè)發(fā)展情況與國外存在差異，不能完全照搬國外的經(jīng)驗(yàn)和模式。國內(nèi)研究雖然對小煤礦問題和政策執(zhí)行進(jìn)行了分析，但在政策執(zhí)行的具體過程和影響因素的深入分析上還存在欠缺，尤其是在利益相關(guān)者的行為博弈、政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制以及政策執(zhí)行效果的評估等方面，研究還不夠系統(tǒng)和全面。本研究將在已有研究的基礎(chǔ)上，深入剖析我國關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行的具體過程，全面分析影響政策執(zhí)行的因素，提出具有針對性和可操作性的建議，以期為我國煤炭行業(yè)的健康發(fā)展提供有益的參考。1.3研究方法與創(chuàng)新點(diǎn)在本研究中，將綜合運(yùn)用多種研究方法，從不同維度深入剖析我國關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行的相關(guān)問題。文獻(xiàn)研究法是本研究的重要基礎(chǔ)。通過廣泛查閱國內(nèi)外關(guān)于煤炭行業(yè)發(fā)展、小煤礦整頓以及政策執(zhí)行等方面的文獻(xiàn)資料，包括學(xué)術(shù)期刊論文、學(xué)位論文、政府報(bào)告、行業(yè)研究報(bào)告等，全面梳理和分析國內(nèi)外在該領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。深入研究美國、澳大利亞等國在煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管、資源利用技術(shù)創(chuàng)新以及環(huán)境治理等方面的成功經(jīng)驗(yàn)，分析這些經(jīng)驗(yàn)對我國關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行的啟示。通過對文獻(xiàn)的整理和分析，明確已有研究的成果與不足，為本研究提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和研究思路。案例分析法為研究提供了具體的實(shí)踐樣本。選取具有代表性的地區(qū)或小煤礦作為案例，如山西、內(nèi)蒙古等煤炭資源豐富地區(qū)的小煤礦整頓案例，詳細(xì)分析其在關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行過程中的具體做法、遇到的問題以及取得的成效。通過對東北F市小煤礦場域整頓關(guān)閉過程的深入研究，了解其在建立專門工作領(lǐng)導(dǎo)小組、加大宣傳力度、貫徹“一礦一策”以及建立環(huán)保責(zé)任追究制度等方面的行動與制度實(shí)踐，總結(jié)其中的成功經(jīng)驗(yàn)和可借鑒之處。同時(shí)，分析案例中存在的問題，如政策執(zhí)行不到位、利益協(xié)調(diào)困難等，為提出針對性的建議提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。實(shí)證研究法用于獲取一手?jǐn)?shù)據(jù)，增強(qiáng)研究的科學(xué)性和可靠性。設(shè)計(jì)科學(xué)合理的調(diào)查問卷，選取煤炭行業(yè)相關(guān)政府部門工作人員、小煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人、礦工以及相關(guān)專家學(xué)者等作為調(diào)查對象，了解他們對關(guān)閉整頓小煤礦政策的認(rèn)知、態(tài)度和執(zhí)行情況。通過對問卷調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，揭示政策執(zhí)行過程中存在的問題及其影響因素。對相關(guān)政府部門工作人員的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分人員對政策的理解不夠深入，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差；對小煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人的調(diào)查顯示，部分企業(yè)因利益驅(qū)動，對政策執(zhí)行存在抵觸情緒。此外，通過實(shí)地訪談，與煤炭管理部門官員、小煤礦企業(yè)主、礦工等進(jìn)行面對面交流，深入了解他們在政策執(zhí)行過程中的真實(shí)想法和實(shí)際困難，為研究提供更豐富、更深入的信息。本研究在多視角分析方面具有創(chuàng)新之處。從利益、政策質(zhì)量、政策執(zhí)行者、目標(biāo)群體、制度、環(huán)境等多個(gè)視角，系統(tǒng)分析我國關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行受阻的原因。以往研究多側(cè)重于某一個(gè)或幾個(gè)方面，本研究綜合考慮多個(gè)因素的相互作用，全面深入地剖析政策執(zhí)行問題，為提出有效的解決方案提供更全面的理論支持。在利益視角下，分析政府部門、小煤礦企業(yè)、礦工以及當(dāng)?shù)鼐用竦壤嫦嚓P(guān)者之間的利益博弈對政策執(zhí)行的影響；從政策質(zhì)量視角，探討政策的科學(xué)性、合理性、可操作性等對執(zhí)行效果的作用；從政策執(zhí)行者視角，研究執(zhí)行者的素質(zhì)、能力、態(tài)度等因素對政策執(zhí)行的影響；從目標(biāo)群體視角，分析小煤礦企業(yè)和礦工對政策的接受程度和行為反應(yīng)；從制度視角，考察政策執(zhí)行的權(quán)力配置制度、監(jiān)督控制制度、責(zé)任追究制度等對政策執(zhí)行的保障作用；從環(huán)境視角，探討經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、地方官員政績評價(jià)體系、農(nóng)民工社會保障體系等外部環(huán)境因素對政策執(zhí)行的影響。結(jié)合新政策案例也是本研究的創(chuàng)新點(diǎn)之一。關(guān)注國家最新出臺的關(guān)于煤炭行業(yè)發(fā)展和小煤礦整頓的政策，如《關(guān)于加快煤礦智能化發(fā)展的指導(dǎo)意見》《煤炭工業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃》等，將這些新政策案例融入研究中，分析其在實(shí)際執(zhí)行過程中的效果和存在的問題。通過對新政策案例的研究，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為政策的進(jìn)一步完善和有效執(zhí)行提供參考。分析《關(guān)于加快煤礦智能化發(fā)展的指導(dǎo)意見》在推動小煤礦智能化改造過程中的執(zhí)行情況，探討政策在促進(jìn)小煤礦安全生產(chǎn)、提高資源利用效率等方面的作用，以及在執(zhí)行過程中遇到的技術(shù)難題、資金短缺等問題，提出針對性的解決措施，為政策的更好實(shí)施提供建議。二、我國關(guān)閉整頓小煤礦政策概述2.1小煤礦定義與特點(diǎn)小煤礦，作為煤炭行業(yè)中一個(gè)特殊的存在，其定義在不同時(shí)期和地區(qū)有著不同的界定標(biāo)準(zhǔn)。在我國，早期對小煤礦的界定主要基于生產(chǎn)規(guī)模，通常將年產(chǎn)量在一定標(biāo)準(zhǔn)以下的煤礦歸為小煤礦。例如，在2004年自然資源部發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整部分礦種礦山生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的通知》中規(guī)定，地下開采煤礦的年產(chǎn)能小于45萬噸、露天開采煤礦的原煤年產(chǎn)能小于100萬噸，被列為小型煤礦。而在財(cái)政部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國家煤礦安全監(jiān)察局于2009年印發(fā)的《中央財(cái)政整頓關(guān)閉小煤礦專項(xiàng)資金管理辦法》里，明確本辦法所稱的小煤礦是指列入國家制定下達(dá)的“十一五”后三年煤礦整頓關(guān)閉工作計(jì)劃確定的生產(chǎn)能力在30萬噸/年以下的煤礦。這種界定標(biāo)準(zhǔn)的變化，反映了我國煤炭行業(yè)發(fā)展的不同階段需求以及對小煤礦認(rèn)識的逐步深化。小煤礦的規(guī)模小是其顯著特點(diǎn)之一。從礦井的占地面積來看，小煤礦通常規(guī)模有限，與大型煤礦廣闊的礦區(qū)相比，顯得十分局促。在人員規(guī)模上，小煤礦的職工數(shù)量相對較少，一般幾十人到幾百人不等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大型煤礦動輒數(shù)千人的規(guī)模。而且小煤礦的生產(chǎn)設(shè)備也相對簡陋，難以與大型煤礦先進(jìn)的自動化采煤設(shè)備、高效的通風(fēng)系統(tǒng)等相媲美。在資金方面，小煤礦的資金來源有限，多依賴于私人投資或少量的銀行貸款，資金儲備不足，這使得其在設(shè)備更新、技術(shù)研發(fā)等方面面臨重重困難。技術(shù)落后是小煤礦的又一突出特點(diǎn)。許多小煤礦仍采用傳統(tǒng)的開采技術(shù)，如炮采、普采等，這些技術(shù)不僅開采效率低下，而且對煤炭資源的破壞較大。與現(xiàn)代化的綜采技術(shù)相比，炮采和普采的煤炭回收率較低，造成了大量煤炭資源的浪費(fèi)。在安全技術(shù)方面，小煤礦的安全監(jiān)測設(shè)備往往陳舊落后，對瓦斯、水害等安全隱患的監(jiān)測能力不足。一些小煤礦甚至缺乏必要的瓦斯監(jiān)測設(shè)備和通風(fēng)設(shè)施，這大大增加了煤礦事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。在技術(shù)人員配備上，小煤礦由于待遇低、發(fā)展空間有限等原因，難以吸引和留住專業(yè)的技術(shù)人才，導(dǎo)致技術(shù)力量薄弱，無法對生產(chǎn)過程中的技術(shù)問題進(jìn)行有效的解決和改進(jìn)。安全保障差是小煤礦長期存在的嚴(yán)重問題。由于資金和技術(shù)的限制，小煤礦的安全設(shè)施建設(shè)滯后。部分小煤礦的礦井支護(hù)不符合安全標(biāo)準(zhǔn)，容易發(fā)生頂板坍塌事故；排水系統(tǒng)不完善，在遇到強(qiáng)降雨或地下水涌出時(shí)，無法及時(shí)排除積水，引發(fā)水害事故。小煤礦的安全管理也存在諸多漏洞。一些小煤礦的管理者安全意識淡薄，只注重經(jīng)濟(jì)效益，忽視安全生產(chǎn)，對安全管理制度的執(zhí)行不力。安全培訓(xùn)不到位，員工缺乏必要的安全知識和應(yīng)急技能，在面對突發(fā)事故時(shí)，無法采取有效的應(yīng)對措施，從而導(dǎo)致事故的危害進(jìn)一步擴(kuò)大。小煤礦還存在資源浪費(fèi)嚴(yán)重的問題。由于開采技術(shù)落后和管理不善，小煤礦的煤炭資源回收率普遍較低。一些小煤礦在開采過程中，只開采容易開采的煤層，對復(fù)雜煤層和邊角煤棄之不顧，造成了大量煤炭資源的積壓和浪費(fèi)。小煤礦的布局分散，無序開采現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致地下資源遭到嚴(yán)重破壞，影響了煤炭資源的可持續(xù)開發(fā)利用。小煤礦在生產(chǎn)過程中對環(huán)境的破壞也不容忽視。煤炭開采產(chǎn)生的廢水、廢氣和廢渣對周邊環(huán)境造成了嚴(yán)重污染，影響了當(dāng)?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量和生態(tài)平衡。2.2政策演進(jìn)歷程我國關(guān)閉整頓小煤礦政策的演進(jìn)是一個(gè)逐步深化和完善的過程，隨著煤炭行業(yè)發(fā)展中問題的不斷暴露以及對煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展認(rèn)識的不斷提高，政策在不同階段呈現(xiàn)出不同的重點(diǎn)與目標(biāo)。早期，小煤礦在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加就業(yè)等方面發(fā)揮了一定作用，但隨著其數(shù)量的快速增長，諸多問題也逐漸顯現(xiàn)。1998年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于關(guān)閉非法和布局不合理煤礦有關(guān)問題的通知》，拉開了關(guān)閉整頓小煤礦的序幕。這一階段政策的重點(diǎn)主要在于依法取締和關(guān)閉非法及布局不合理的小煤礦。通知明確規(guī)定，凡沒有采礦許可證和煤炭生產(chǎn)許可證以及1997年1月1日后在國有煤礦礦區(qū)范圍內(nèi)開辦的各類小煤礦，一律依法取締；1997年1月1日前在國有煤礦礦區(qū)范圍內(nèi)開辦的各類小煤礦，凡“兩證”不全的，一律予以關(guān)閉；國有煤礦礦區(qū)范圍以外的各類小煤礦凡“兩證”不全的，要全部停產(chǎn)整頓，到1999年2月底仍達(dá)不到發(fā)證條件的要予以關(guān)閉；開采高硫高灰煤，又未采取有效降硫降灰措施的各類煤礦也要予以關(guān)閉。按照規(guī)劃，關(guān)井壓產(chǎn)任務(wù)到1999年底前完成，關(guān)閉非法和布局不合理煤礦2.58萬處，壓減產(chǎn)量2.5億噸。這一階段政策的目標(biāo)主要是整頓煤炭生產(chǎn)秩序，遏制小煤礦盲目發(fā)展、低水平重復(fù)建設(shè)、非法生產(chǎn)等問題，實(shí)現(xiàn)煤炭產(chǎn)需基本平衡，促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)，小煤礦的安全問題日益突出，成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。2001年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好關(guān)閉整頓小煤礦和煤礦安全生產(chǎn)工作的通知》，進(jìn)一步加大小煤礦關(guān)閉整頓工作力度。在關(guān)閉方面，凡屬“四個(gè)一律關(guān)閉”的小煤礦，即國有煤礦礦辦小井、國有煤礦礦區(qū)范圍（即國有煤礦采礦登記確認(rèn)的范圍）內(nèi)的小煤礦、不具備基本安全生產(chǎn)條件的各類小煤礦、“四證”（即采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照和礦長資格證書）不全以及生產(chǎn)高灰高硫煤炭（灰分超過40%、含硫超過3%）的小煤礦，必須按照規(guī)定全部予以關(guān)閉。未按要求時(shí)限完成關(guān)閉任務(wù)的地區(qū)，必須采取有效措施，盡快實(shí)現(xiàn)關(guān)閉目標(biāo)；關(guān)閉任務(wù)重的地區(qū)也要加快進(jìn)度，確保在2001年10月底前全部關(guān)閉。小煤礦的關(guān)閉工作必須達(dá)到限期注銷或吊銷證照，炸毀井筒，填平場地，發(fā)布公告，并按要求恢復(fù)地表植被或復(fù)墾等要求。在整頓方面，除了“四個(gè)一律關(guān)閉”的小煤礦外，其他所有小煤礦均列入整頓范圍，整頓的重點(diǎn)是煤礦礦井通風(fēng)，以及防瓦斯、防塵、防火等安全設(shè)施的建設(shè)是否符合規(guī)定要求，安全生產(chǎn)是否符合煤礦安全規(guī)程和技術(shù)規(guī)范，煤礦礦長是否具備安全專業(yè)知識，特殊工種作業(yè)人員是否有職業(yè)資格證書，煤礦開采是否符合環(huán)保要求，排放污染物是否達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，資源利用是否合理，礦業(yè)秩序是否良好。這一階段政策的目標(biāo)是進(jìn)一步解決小煤礦安全隱患嚴(yán)重、生產(chǎn)不規(guī)范等問題，促進(jìn)煤礦安全生產(chǎn)形勢的好轉(zhuǎn)，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全。隨著煤炭行業(yè)的發(fā)展，對小煤礦的整頓要求不斷提高，政策也不斷強(qiáng)化。2014年，國家安全監(jiān)管總局等十二部門發(fā)布《關(guān)于加快落后小煤礦關(guān)閉退出工作的通知》，提出了更明確的工作目標(biāo)和重點(diǎn)。通知指出，要統(tǒng)籌考慮現(xiàn)有小煤礦數(shù)量、地區(qū)分布、開采條件、煤炭供需和對煤礦安全生產(chǎn)的影響程度等因素，按照突出重點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)原則，到2015年底全國關(guān)閉2000處以上小煤礦。工作重點(diǎn)是以遼寧、黑龍江、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等?。ㄊ校橹攸c(diǎn)地區(qū)，逐步淘汰9萬噸/年及以下煤礦，重點(diǎn)關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦，加快關(guān)閉9萬噸/年及以下煤與瓦斯突出等災(zāi)害嚴(yán)重的煤礦，堅(jiān)決關(guān)閉發(fā)生較大及以上責(zé)任事故的9萬噸/年及以下的煤礦。這一階段政策的目標(biāo)是深入開展煤炭行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能工作，減少小煤礦數(shù)量，提高保留小煤礦的辦礦水平，推進(jìn)小煤礦向生產(chǎn)集約化、采掘機(jī)械化、安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化、管理信息化方向發(fā)展，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化煤炭工業(yè)結(jié)構(gòu)，提高煤炭清潔化水平，加快轉(zhuǎn)變煤炭工業(yè)發(fā)展方式，提升煤炭工業(yè)整體安全保障能力。在政策的持續(xù)推進(jìn)下，我國關(guān)閉整頓小煤礦工作取得了顯著成效，小煤礦數(shù)量大幅減少，煤炭行業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，安全生產(chǎn)水平逐步提高。但在政策執(zhí)行過程中，也面臨著一些挑戰(zhàn)，如部分小煤礦關(guān)閉難度大、職工安置困難、利益協(xié)調(diào)復(fù)雜等問題，需要在后續(xù)政策執(zhí)行中進(jìn)一步加以解決。2.3政策目標(biāo)與主要內(nèi)容我國關(guān)閉整頓小煤礦政策具有明確而多元的目標(biāo)，旨在從根本上解決小煤礦長期存在的諸多問題，推動煤炭行業(yè)朝著安全、高效、可持續(xù)的方向發(fā)展。提升煤炭行業(yè)安全水平是政策的首要目標(biāo)。小煤礦安全事故頻發(fā)，嚴(yán)重威脅著礦工的生命安全和社會的穩(wěn)定。通過關(guān)閉整頓小煤礦，淘汰安全條件差、事故隱患大的小煤礦，促使保留的小煤礦加大安全投入，改善安全設(shè)施，提高安全管理水平，從而降低煤礦事故的發(fā)生率，保障煤炭行業(yè)的安全生產(chǎn)。以2001年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好關(guān)閉整頓小煤礦和煤礦安全生產(chǎn)工作的通知》為例，明確要求關(guān)閉不具備基本安全生產(chǎn)條件的各類小煤礦，加強(qiáng)對小煤礦“一通三防”等安全設(shè)施建設(shè)的整頓，以提升煤炭行業(yè)的整體安全水平。優(yōu)化煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也是政策的重要目標(biāo)之一。小煤礦數(shù)量眾多、規(guī)模小、布局分散，導(dǎo)致煤炭產(chǎn)業(yè)集中度低，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，市場競爭無序。關(guān)閉整頓小煤礦，推動煤炭企業(yè)的兼并重組，鼓勵(lì)大型煤炭企業(yè)發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)集中度，促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)向規(guī)?；?、集約化方向發(fā)展。例如，國家安全監(jiān)管總局等十二部門在2014年發(fā)布的《關(guān)于加快落后小煤礦關(guān)閉退出工作的通知》中，提出減少小煤礦數(shù)量，淘汰煤炭落后產(chǎn)能，推進(jìn)小煤礦向生產(chǎn)集約化、采掘機(jī)械化、安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化、管理信息化方向發(fā)展，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化煤炭工業(yè)結(jié)構(gòu)。提高煤炭資源利用率是政策的關(guān)鍵目標(biāo)。小煤礦開采技術(shù)落后，資源回收率低，造成了煤炭資源的極大浪費(fèi)。通過關(guān)閉整頓，促使小煤礦采用先進(jìn)的開采技術(shù)和設(shè)備，提高資源回收率，實(shí)現(xiàn)煤炭資源的合理開發(fā)和有效利用。如一些地區(qū)在關(guān)閉整頓過程中，要求小煤礦進(jìn)行技術(shù)改造，采用綜采、綜掘等先進(jìn)技術(shù)，提高煤炭資源回收率，減少資源浪費(fèi)。保護(hù)環(huán)境也是政策的重要考量。小煤礦在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢水、廢氣、廢渣等對環(huán)境造成了嚴(yán)重污染。關(guān)閉整頓小煤礦，加強(qiáng)對煤炭生產(chǎn)過程的環(huán)境監(jiān)管，促使煤炭企業(yè)采取有效的環(huán)保措施，減少污染物排放，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。一些地方政府要求小煤礦建設(shè)污水處理設(shè)施，對廢水進(jìn)行處理達(dá)標(biāo)后排放；安裝脫硫、除塵設(shè)備，減少廢氣排放；對煤矸石等固體廢棄物進(jìn)行綜合利用，減少對土地的占用和環(huán)境污染。為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，我國關(guān)閉整頓小煤礦政策涵蓋了關(guān)閉、整頓、整合等多方面的主要內(nèi)容。關(guān)閉是政策的重要手段之一。對非法開采、不具備安全生產(chǎn)條件、資源枯竭、布局不合理等小煤礦依法予以關(guān)閉。1998年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于關(guān)閉非法和布局不合理煤礦有關(guān)問題的通知》明確規(guī)定，凡沒有采礦許可證和煤炭生產(chǎn)許可證以及1997年1月1日后在國有煤礦礦區(qū)范圍內(nèi)開辦的各類小煤礦，一律依法取締；1997年1月1日前在國有煤礦礦區(qū)范圍內(nèi)開辦的各類小煤礦，凡“兩證”不全的，一律予以關(guān)閉等。在2014年的通知中，將核定生產(chǎn)能力在3萬噸/年及以下煤礦、資源枯竭的煤礦、停而不整或整頓后仍達(dá)不到安全生產(chǎn)條件的煤礦等13類小煤礦列為關(guān)閉對象。整頓旨在提高小煤礦的安全生產(chǎn)水平和管理水平。對列入整頓范圍的小煤礦，要求其按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，對礦井通風(fēng)、防瓦斯、防塵、防火等安全設(shè)施進(jìn)行改造和完善，加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，提高從業(yè)人員素質(zhì)。2001年的通知規(guī)定，除“四個(gè)一律關(guān)閉”的小煤礦外，其他所有小煤礦均列入整頓范圍，整頓重點(diǎn)包括煤礦礦井通風(fēng)、安全生產(chǎn)是否符合規(guī)程和規(guī)范、礦長和特殊工種作業(yè)人員是否具備資格證書等。整頓后保留的小煤礦必須符合具備安全生產(chǎn)條件和事故防范能力、布局合理、規(guī)模適度、符合環(huán)保要求等條件，經(jīng)驗(yàn)收合格后方可恢復(fù)生產(chǎn)。整合是推動煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要舉措。鼓勵(lì)大型煤炭企業(yè)通過兼并、收購、參股等方式，整合小煤礦資源，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和企業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。一些地區(qū)通過制定優(yōu)惠政策，引導(dǎo)大型煤炭企業(yè)與小煤礦進(jìn)行整合，形成大型煤炭企業(yè)集團(tuán)，提高產(chǎn)業(yè)競爭力。在整合過程中，注重對小煤礦的技術(shù)改造和管理提升，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)的升級發(fā)展。三、關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行成效3.1煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化在關(guān)閉整頓小煤礦政策的強(qiáng)力推動下，我國煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到了顯著優(yōu)化，這一積極變化體現(xiàn)在多個(gè)關(guān)鍵方面。小煤礦數(shù)量大幅減少，產(chǎn)能占比顯著下降。在政策實(shí)施前，小煤礦數(shù)量眾多，布局分散，對煤炭產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展造成了阻礙。以2005年為例，全國小煤礦數(shù)量高達(dá)19828處。隨著關(guān)閉整頓工作的持續(xù)推進(jìn)，小煤礦數(shù)量銳減。到2018年底，全國煤礦數(shù)量減少到5800處左右，小煤礦在其中的占比大幅下降。與2010年相比，產(chǎn)能在30萬噸以下煤礦數(shù)量比重由67%下降到36%，實(shí)際產(chǎn)量比重由22%下降至5%左右。這一變化有效減少了煤炭行業(yè)中分散、低效的生產(chǎn)主體，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化奠定了基礎(chǔ)。在山西，曾經(jīng)小煤礦遍布，經(jīng)過多年的關(guān)閉整頓，小煤礦數(shù)量大幅削減，使得煤炭生產(chǎn)布局更加合理，資源配置效率得到提高。大型煤礦產(chǎn)能提升，產(chǎn)業(yè)集中度顯著提高。關(guān)閉整頓小煤礦政策為大型煤礦的發(fā)展提供了機(jī)遇和空間。大型煤礦憑借其資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢，在政策引導(dǎo)下不斷擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提升產(chǎn)能。以神東煤炭集團(tuán)為例，該集團(tuán)下屬的大柳塔煤礦等不斷進(jìn)行技術(shù)改造和產(chǎn)能擴(kuò)張，年產(chǎn)量持續(xù)增長，大柳塔煤礦年產(chǎn)量達(dá)到3700萬噸。兗礦集團(tuán)下屬的文玉、安源、轉(zhuǎn)龍灣煤礦等產(chǎn)量也有大幅提升。這些大型煤礦在煤炭生產(chǎn)中的主導(dǎo)地位日益凸顯。從全國范圍來看，年產(chǎn)120萬噸及以上的大型煤礦由2010年的660多處增加到2018年的1200多處，產(chǎn)量比重由58%提高到近80%。2022年，年產(chǎn)120萬噸以上大型煤礦數(shù)量達(dá)到1200座，較2012年增長41%，年產(chǎn)千萬噸級煤礦2022年達(dá)到79座，較2012年增長139%。產(chǎn)業(yè)集中度的提高，使得煤炭行業(yè)在生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)?；图s化，增強(qiáng)了行業(yè)的整體競爭力，促進(jìn)了煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向更加合理、高效的方向發(fā)展。煤炭企業(yè)兼并重組進(jìn)程加快，規(guī)?；?、集約化經(jīng)營水平提升。關(guān)閉整頓小煤礦政策推動了煤炭企業(yè)的兼并重組。大型煤炭企業(yè)通過收購、兼并小煤礦，實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化整合和企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張。重慶市將重慶煤炭集團(tuán)、重慶燃?xì)饧瘓F(tuán)和重慶建設(shè)投資公司等三家市屬國有重點(diǎn)企業(yè)，組建成立了重慶市能源投資集團(tuán)公司。該集團(tuán)通過煤礦新區(qū)開發(fā)、老礦挖潛、小礦收購整合等途徑實(shí)施煤炭戰(zhàn)略擴(kuò)張，煤炭產(chǎn)能大幅提升，2010年原煤產(chǎn)量達(dá)到1323萬噸，約占全市產(chǎn)量的1/3。從2008年開始，市內(nèi)收購兼并了11個(gè)地方煤礦，增加煤炭生產(chǎn)能力280萬噸/年。福建省能源集團(tuán)公司落實(shí)省政府部署，完成5處地方煤礦（礦權(quán)）整合并購。這些兼并重組案例表明，煤炭企業(yè)通過整合資源，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，提高了生產(chǎn)效率和管理水平，推動了煤炭產(chǎn)業(yè)向規(guī)?；⒓s化經(jīng)營方向發(fā)展，進(jìn)一步優(yōu)化了煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。3.2安全生產(chǎn)形勢好轉(zhuǎn)關(guān)閉整頓小煤礦政策的實(shí)施，對我國煤礦安全生產(chǎn)形勢的改善產(chǎn)生了深遠(yuǎn)而積極的影響，從多個(gè)關(guān)鍵數(shù)據(jù)指標(biāo)的顯著變化中，能夠清晰地看到這一政策在提升煤礦安全生產(chǎn)水平方面取得的卓越成效。煤礦事故起數(shù)和死亡人數(shù)大幅下降，這是安全生產(chǎn)形勢好轉(zhuǎn)的最直觀體現(xiàn)。在政策實(shí)施前，由于小煤礦數(shù)量眾多且安全條件參差不齊，煤礦事故頻繁發(fā)生，給人民生命財(cái)產(chǎn)帶來了巨大損失。以2005年為例，全國煤礦事故起數(shù)高達(dá)3341起，死亡人數(shù)達(dá)到5986人，其中小煤礦事故在全國煤礦事故中占比較高。隨著關(guān)閉整頓小煤礦政策的持續(xù)推進(jìn)，大量安全隱患嚴(yán)重的小煤礦被關(guān)閉，煤礦事故起數(shù)和死亡人數(shù)呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢。到2018年，全國煤礦事故起數(shù)減少到224起，死亡人數(shù)下降到333人，與2005年相比，事故起數(shù)下降了93.3%，死亡人數(shù)下降了94.4%。這一巨大的變化充分表明，關(guān)閉整頓小煤礦政策有效地減少了煤礦事故的發(fā)生，降低了事故造成的人員傷亡，極大地提升了煤礦生產(chǎn)的安全性。百萬噸死亡率顯著降低，進(jìn)一步彰顯了政策的積極成效。百萬噸死亡率是衡量煤礦安全生產(chǎn)水平的重要指標(biāo)，它反映了每生產(chǎn)一百萬噸煤炭所導(dǎo)致的死亡人數(shù)。在小煤礦大量存在的時(shí)期，由于其安全保障能力薄弱，我國煤礦百萬噸死亡率一直處于較高水平。2005年，我國煤礦百萬噸死亡率為2.836，這一數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際先進(jìn)水平，也反映出我國煤礦安全生產(chǎn)面臨的嚴(yán)峻形勢。隨著關(guān)閉整頓小煤礦政策的深入實(shí)施，百萬噸死亡率逐年下降。到2018年，我國煤礦百萬噸死亡率降至0.093，與2005年相比，下降了96.7%。這一顯著的下降幅度表明，我國煤礦安全生產(chǎn)水平得到了大幅提升，關(guān)閉整頓小煤礦政策在降低煤礦事故風(fēng)險(xiǎn)、提高安全生產(chǎn)效率方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。較大及以上事故起數(shù)和死亡人數(shù)明顯減少，體現(xiàn)了政策對重大安全事故的有效遏制。較大及以上事故往往會造成嚴(yán)重的人員傷亡和社會影響，是煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管的重點(diǎn)。在過去，由于小煤礦安全管理混亂，安全設(shè)施不完善，較大及以上事故時(shí)有發(fā)生。通過關(guān)閉整頓小煤礦，淘汰了一批安全風(fēng)險(xiǎn)高的小煤礦，加強(qiáng)了對保留煤礦的安全監(jiān)管，較大及以上事故起數(shù)和死亡人數(shù)得到了有效控制。與2010年相比，2018年全國較大及以上事故起數(shù)下降了85.8%，死亡人數(shù)下降了90.2%。這一變化說明，關(guān)閉整頓小煤礦政策在預(yù)防和減少重大安全事故方面取得了顯著成效，為保障煤礦工人的生命安全和社會的穩(wěn)定做出了重要貢獻(xiàn)。在2001年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好關(guān)閉整頓小煤礦和煤礦安全生產(chǎn)工作的通知》后，各地加大了對小煤礦的關(guān)閉整頓力度。以山西省為例，該省積極落實(shí)政策要求，對不具備安全生產(chǎn)條件的小煤礦堅(jiān)決予以關(guān)閉，加強(qiáng)對保留煤礦的安全檢查和整改。經(jīng)過幾年的努力，山西省煤礦事故起數(shù)和死亡人數(shù)大幅下降，百萬噸死亡率顯著降低，安全生產(chǎn)形勢得到了明顯改善。吉林省在“十一五”期間，通過關(guān)閉整頓小煤礦等一系列工作，煤礦安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定。截至2011年12月10日，煤礦事故起數(shù)、死亡人數(shù)比上年同期分別下降41.7%和37.3%，創(chuàng)歷史最好水平。這些地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)充分證明，關(guān)閉整頓小煤礦政策在改善煤礦安全生產(chǎn)形勢方面具有顯著的積極作用。3.3資源利用與環(huán)境保護(hù)改善關(guān)閉整頓小煤礦政策在資源利用與環(huán)境保護(hù)方面取得了顯著成效，對煤炭行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)起到了積極的推動作用。在資源利用方面，小煤礦關(guān)閉后，煤炭資源回收率得到了顯著提高。小煤礦由于技術(shù)和管理水平落后，開采方式粗放，資源回收率極低。許多小煤礦采用落后的炮采、普采等開采方式，只開采容易開采的煤層，對復(fù)雜煤層和邊角煤棄之不顧，造成了大量煤炭資源的浪費(fèi)。在一些小煤礦集中的地區(qū)，資源回收率僅為25%左右。隨著關(guān)閉整頓小煤礦政策的實(shí)施，大量技術(shù)落后、資源浪費(fèi)嚴(yán)重的小煤礦被關(guān)閉，保留下來的煤礦通過技術(shù)改造和升級，采用先進(jìn)的開采技術(shù)和設(shè)備，如綜采、綜掘等，資源回收率大幅提高。一些大型煤礦的資源回收率達(dá)到了70%以上，有效減少了煤炭資源的浪費(fèi)，提高了資源的利用效率。在環(huán)境保護(hù)方面，小煤礦關(guān)閉后，環(huán)境污染問題得到了有效改善。小煤礦在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢水、廢氣和廢渣對環(huán)境造成了嚴(yán)重污染。煤炭開采產(chǎn)生的廢水未經(jīng)處理直接排放，導(dǎo)致周邊水體污染，影響居民生活用水和農(nóng)業(yè)灌溉；煤炭運(yùn)輸、儲存和加工過程中產(chǎn)生的粉塵、有害氣體等廢氣，嚴(yán)重影響空氣質(zhì)量，危害居民身體健康；煤矸石等固體廢棄物隨意堆放，占用大量土地資源，還可能引發(fā)滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害。隨著小煤礦的關(guān)閉，這些環(huán)境污染源得到了有效控制。保留的煤礦加強(qiáng)了環(huán)保設(shè)施建設(shè)，對廢水進(jìn)行處理達(dá)標(biāo)后排放，安裝脫硫、除塵設(shè)備，減少廢氣排放，對煤矸石等固體廢棄物進(jìn)行綜合利用，減少對土地的占用和環(huán)境污染。一些煤礦建設(shè)了污水處理廠，對礦井水進(jìn)行處理后回用，既減少了廢水排放，又節(jié)約了水資源；安裝了高效的脫硫、除塵設(shè)備，使廢氣中的污染物排放濃度大幅降低，改善了周邊空氣質(zhì)量；通過煤矸石發(fā)電、制磚等方式，實(shí)現(xiàn)了煤矸石的綜合利用，減少了固體廢棄物的堆放。在一些煤炭資源豐富的地區(qū)，如山西，通過關(guān)閉整頓小煤礦，煤炭資源回收率從原來的不足30%提高到了現(xiàn)在的50%以上，有效提高了資源利用效率。在環(huán)境污染治理方面，山西加大了對煤礦企業(yè)的環(huán)保監(jiān)管力度，要求煤礦企業(yè)建設(shè)污水處理設(shè)施、安裝脫硫除塵設(shè)備，對煤矸石進(jìn)行綜合利用。經(jīng)過多年的努力，山西煤礦企業(yè)的環(huán)境污染問題得到了有效改善，周邊水體和空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，煤矸石的綜合利用率達(dá)到了70%以上。這些地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，關(guān)閉整頓小煤礦政策在資源利用與環(huán)境保護(hù)方面取得了顯著成效，為煤炭行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)提供了有力支持。四、政策執(zhí)行案例分析——以黑龍江省為例4.1黑龍江省小煤礦狀況黑龍江省煤炭資源豐富，已探明儲量達(dá)236.7億噸，其中保有儲量219.8億噸，占東北三省總儲量的73%。其煤炭資源分布廣泛，雞西、雙鴨山、七臺河、鶴崗等地是主要的煤炭產(chǎn)區(qū)，這些地區(qū)的煤炭儲量豐富，開采歷史悠久。然而，黑龍江省的煤礦數(shù)量眾多，且多數(shù)為小型礦井，30萬噸及以下的小型礦井占煤礦總數(shù)的95%。這些小煤礦在生產(chǎn)過程中存在諸多問題，嚴(yán)重影響了煤炭行業(yè)的健康發(fā)展。在安全生產(chǎn)方面，黑龍江省小煤礦的安全狀況不容樂觀。2017年，全省煤礦發(fā)生傷亡事故7起、死亡32人，煤礦事故死亡人數(shù)居全國第四，重大事故起數(shù)全國第一，百萬噸死亡率0.501，是全國百萬噸死亡率0.106的4.7倍。2018年1-6月份，全省煤礦發(fā)生傷亡事故7起、死亡19人，煤礦事故死亡人數(shù)居全國第二，較大事故起數(shù)全國第一，百萬噸死亡率0.673。小煤礦安全事故頻發(fā)的原因主要包括安全投入不足、安全管理不嚴(yán)不細(xì)、工人未經(jīng)培訓(xùn)就下井、隱患排查不徹底等。一些小煤礦為了降低成本，減少了在安全設(shè)備和技術(shù)上的投入，導(dǎo)致安全設(shè)施陳舊落后，無法有效預(yù)防事故的發(fā)生。安全管理制度不完善，對違規(guī)行為的處罰力度不夠，使得一些礦工和管理人員對安全規(guī)定漠視，違規(guī)操作現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。資源浪費(fèi)問題在黑龍江省小煤礦中也十分突出。由于小煤礦普遍采用落后的開采技術(shù)，如炮采、普采等，資源回收率極低。部分小煤礦的資源回收率僅為25%左右，與國有大礦50%以及國家標(biāo)準(zhǔn)75%的回采率相比，差距巨大。在一些小煤礦集中的地區(qū)，由于無序開采，導(dǎo)致地下資源遭到嚴(yán)重破壞，許多煤炭資源無法得到有效開采，造成了極大的浪費(fèi)。小煤礦的布局分散，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，也使得資源整合難度加大，進(jìn)一步加劇了資源浪費(fèi)問題。環(huán)境污染是黑龍江省小煤礦面臨的又一嚴(yán)峻問題。小煤礦在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢水、廢氣和廢渣對周邊環(huán)境造成了嚴(yán)重污染。煤炭開采產(chǎn)生的廢水未經(jīng)處理直接排放，導(dǎo)致周邊水體污染，影響居民生活用水和農(nóng)業(yè)灌溉。煤炭運(yùn)輸、儲存和加工過程中產(chǎn)生的粉塵、有害氣體等廢氣，嚴(yán)重影響空氣質(zhì)量，危害居民身體健康。煤矸石等固體廢棄物隨意堆放，占用大量土地資源，還可能引發(fā)滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害。在雞西市恒山區(qū)，一些小煤礦的開采導(dǎo)致周邊村莊出現(xiàn)地面塌陷、房子開裂、耕地減產(chǎn)等問題，村民的生產(chǎn)生活受到了極大影響。黑龍江省小煤礦還存在產(chǎn)能落后的問題?，F(xiàn)有年產(chǎn)能15萬噸以下的小煤礦數(shù)量占全省煤礦數(shù)量近60%，但其統(tǒng)計(jì)上報(bào)的煤炭產(chǎn)量卻只占全省煤炭產(chǎn)量的10%左右。這些小煤礦生產(chǎn)設(shè)備陳舊，技術(shù)水平低下，生產(chǎn)效率極低，無法與大型煤礦競爭，也無法滿足市場對煤炭的需求。產(chǎn)能落后不僅導(dǎo)致資源浪費(fèi)，還制約了黑龍江省煤炭行業(yè)的整體發(fā)展。黑龍江省小煤礦的諸多問題嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)孛禾啃袠I(yè)的發(fā)展，對安全生產(chǎn)、資源利用和環(huán)境保護(hù)都帶來了極大的挑戰(zhàn)，因此，對小煤礦進(jìn)行關(guān)閉整頓迫在眉睫。4.2政策執(zhí)行過程與措施黑龍江省在關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行過程中，采取了一系列行之有效的措施，積極推進(jìn)小煤礦的關(guān)閉整頓工作，取得了顯著成效。為確保關(guān)閉整頓工作的順利推進(jìn)，黑龍江省政府高度重視，成立了專門的工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2018年6月，黑龍江省政府成立了黑龍江省煤炭行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能化解過剩產(chǎn)能專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括省紀(jì)委監(jiān)委、省煤管局等多個(gè)部門，檢察機(jī)關(guān)也作為成員單位參與其中。該領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省小煤礦的關(guān)閉整頓工作，明確各部門職責(zé)，制定工作方案和行動計(jì)劃，為政策執(zhí)行提供了有力的組織保障。領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開會議，研究解決關(guān)閉整頓工作中遇到的問題，督促各部門和地方政府落實(shí)工作任務(wù)，確保關(guān)閉整頓工作按計(jì)劃有序進(jìn)行。黑龍江省依據(jù)國家相關(guān)政策和本省實(shí)際情況，制定并出臺了一系列政策文件，為關(guān)閉整頓小煤礦提供了明確的政策依據(jù)和操作指南。2013年，黑龍江省政府辦公廳印發(fā)《黑龍江省關(guān)閉不達(dá)標(biāo)小煤礦工作方案》，明確提出要按照“大礦兼并小礦，小礦聯(lián)合做大”的原則，利用3年時(shí)間，原則上對年生產(chǎn)規(guī)模低于15萬噸的小煤礦，通過兼并重組、改造升級和關(guān)閉退出等方式予以淘汰。2014年，黑龍江省又出臺了《關(guān)于黑龍江省煤礦整頓關(guān)閉工作的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確了工作目標(biāo)和整頓關(guān)閉條件、原則及標(biāo)準(zhǔn)。從2014年下半年開始，利用兩年左右時(shí)間，全面完成煤礦整頓關(guān)閉工作，關(guān)閉淘汰9萬噸/年以下礦井，全省礦井?dāng)?shù)量控制在600處以內(nèi)，煤礦企業(yè)數(shù)量控制在100戶以內(nèi)，煤礦企業(yè)平均規(guī)模原則上不低于80萬噸/年。這些政策文件對關(guān)閉整頓小煤礦的工作目標(biāo)、任務(wù)、措施等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，為各地市和相關(guān)部門開展工作提供了具體指導(dǎo)。在關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行過程中，黑龍江省各部門密切協(xié)作，形成了強(qiáng)大的工作合力。煤礦安全監(jiān)察部門加強(qiáng)對小煤礦的安全監(jiān)管，嚴(yán)格檢查小煤礦的安全設(shè)施和生產(chǎn)條件，對不符合安全要求的小煤礦依法責(zé)令停產(chǎn)整頓或關(guān)閉。國土資源部門加強(qiáng)對小煤礦資源開采的監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊超層越界開采等違法行為，對違法開采的小煤礦依法吊銷采礦許可證。環(huán)境保護(hù)部門加強(qiáng)對小煤礦環(huán)境污染的監(jiān)管，要求小煤礦建設(shè)環(huán)保設(shè)施，對廢水、廢氣、廢渣進(jìn)行處理達(dá)標(biāo)后排放，對污染嚴(yán)重的小煤礦依法責(zé)令停產(chǎn)整治或關(guān)閉。檢察機(jī)關(guān)在2018年6月起，針對雞西、雙鴨山、七臺河、鶴崗地區(qū)年產(chǎn)量15萬噸以下的387個(gè)小煤礦開展了小煤礦關(guān)閉整治公益保護(hù)法律監(jiān)督工作，對小煤礦的違法違規(guī)行為進(jìn)行調(diào)查，對相關(guān)部門的不作為行為進(jìn)行監(jiān)督，為小煤礦關(guān)閉整頓工作提供了法律保障。稅務(wù)部門下發(fā)相關(guān)文件，加強(qiáng)對煤炭行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能化解過剩產(chǎn)能專項(xiàng)整治工作期間的稅收征管，防止稅收流失，保障專項(xiàng)整治工作順利進(jìn)行。各部門在工作中相互配合，信息共享，共同推進(jìn)關(guān)閉整頓小煤礦工作的開展。黑龍江省對關(guān)閉整頓小煤礦工作進(jìn)行了嚴(yán)格的監(jiān)督和考核，確保政策執(zhí)行到位。建立了工作通報(bào)制度，定期對各地市和相關(guān)部門的工作進(jìn)展情況進(jìn)行通報(bào)，對工作進(jìn)展緩慢的地區(qū)和部門進(jìn)行督促和指導(dǎo)。對關(guān)閉整頓小煤礦工作進(jìn)行考核，將工作任務(wù)完成情況納入各地市和相關(guān)部門的績效考核體系，對工作成績突出的單位和個(gè)人進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對工作不力的單位和個(gè)人進(jìn)行問責(zé)。在2018年的小煤礦關(guān)閉整治工作中，黑龍江省對工作進(jìn)展順利、成效顯著的地區(qū)和部門進(jìn)行了通報(bào)表揚(yáng)，對工作落實(shí)不到位的地區(qū)和部門進(jìn)行了問責(zé)，有力地推動了關(guān)閉整頓工作的開展。通過以上一系列政策執(zhí)行過程與措施，黑龍江省在關(guān)閉整頓小煤礦工作中取得了階段性成果，小煤礦數(shù)量大幅減少，安全生產(chǎn)形勢得到改善，資源利用和環(huán)境保護(hù)水平有所提高。4.3執(zhí)行效果與典型經(jīng)驗(yàn)黑龍江省在關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行過程中，取得了顯著的執(zhí)行效果，同時(shí)也積累了一系列寶貴的典型經(jīng)驗(yàn)。從執(zhí)行效果來看，小煤礦數(shù)量大幅減少，產(chǎn)能淘汰成效顯著。2018年，黑龍江省淘汰關(guān)閉小煤礦245處，退出落后產(chǎn)能1483萬噸。這一成果使得全省煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化，減少了分散、低效的生產(chǎn)主體，為大型煤炭企業(yè)的發(fā)展騰出了空間，促進(jìn)了煤炭產(chǎn)業(yè)向規(guī)?；?、集約化方向發(fā)展。隨著小煤礦的大量關(guān)閉，安全生產(chǎn)形勢得到了明顯改善。小煤礦安全事故頻發(fā)是黑龍江省煤炭行業(yè)面臨的突出問題，關(guān)閉整頓政策實(shí)施后，安全隱患得到有效排查和治理，安全事故發(fā)生率大幅降低。檢察機(jī)關(guān)在小煤礦關(guān)閉整治公益保護(hù)法律監(jiān)督工作中，對387個(gè)小煤礦進(jìn)行“全覆蓋”調(diào)查，發(fā)現(xiàn)并督促整改了大量安全隱患問題，為安全生產(chǎn)提供了有力保障。環(huán)境污染問題也得到了有效治理。小煤礦生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢水、廢氣和廢渣對環(huán)境造成了嚴(yán)重污染，關(guān)閉整頓后，相關(guān)部門加強(qiáng)了對煤炭企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管，督促企業(yè)建設(shè)環(huán)保設(shè)施，對污染物進(jìn)行有效處理。雞西市人民檢察院針對某公司下屬煤礦違法侵占林地案件開展公益訴訟，督促林業(yè)部門責(zé)令煤礦停止侵害行為，恢復(fù)植被，補(bǔ)種樹木，有效保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。在典型經(jīng)驗(yàn)方面，異地用警保障執(zhí)法公正。黑龍江省檢察機(jī)關(guān)在小煤礦關(guān)閉整治公益保護(hù)法律監(jiān)督工作中，考慮到四煤城情況復(fù)雜，牽涉多方利益，采取了異地用警的方式。從4個(gè)市分院抽調(diào)130多人組成4個(gè)專班，分赴雞西、雙鴨山、七臺河、鶴崗地區(qū)開展調(diào)查工作。這種方式有效避免了地方干擾，確保了執(zhí)法的公正性和嚴(yán)肅性，使調(diào)查工作能夠深入開展，發(fā)現(xiàn)并解決了許多以往難以解決的問題。公益訴訟助力整治工作。檢察機(jī)關(guān)以公益保護(hù)為切入點(diǎn)，對小煤礦關(guān)閉整治工作進(jìn)行法律監(jiān)督。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不依法行使職權(quán)或者不作為問題，向相關(guān)部門發(fā)出檢察建議，督促其依法履職。對群眾反映最強(qiáng)烈的6起案件開展公益訴訟，涉及土地資源和生態(tài)環(huán)境等監(jiān)管領(lǐng)域，促使行政機(jī)關(guān)加大對小煤礦違法違規(guī)行為的整治力度，推動了小煤礦關(guān)閉整治工作的順利進(jìn)行。聯(lián)合調(diào)查獲取一手資料。在調(diào)查過程中，針對小煤礦位置偏遠(yuǎn)、難以查找的問題，哈爾濱市檢察院專班與國土部門組成聯(lián)合調(diào)查小組。國土部門利用其對煤礦企業(yè)占地情況熟悉的優(yōu)勢，借測量之機(jī)分赴各小煤礦進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，幫助專班人員找到了煤礦，進(jìn)入礦區(qū)實(shí)地調(diào)查，獲得了珍貴的第一手資料，為后續(xù)的整治工作提供了有力依據(jù)。黑龍江省關(guān)閉整頓小煤礦政策的執(zhí)行效果顯著，典型經(jīng)驗(yàn)具有創(chuàng)新性和可推廣性，為其他地區(qū)開展類似工作提供了有益的借鑒和參考。五、政策執(zhí)行難點(diǎn)與挑戰(zhàn)5.1利益博弈困境在我國關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行過程中，涉及到多方利益主體，各利益主體基于自身利益訴求，在政策執(zhí)行中展開復(fù)雜的博弈，這給政策執(zhí)行帶來了諸多困難與挑戰(zhàn)。地方政府在關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行中扮演著重要角色，其利益訴求具有復(fù)雜性。一方面，地方政府肩負(fù)著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任。小煤礦在一些地區(qū)曾是重要的經(jīng)濟(jì)支柱，為地方財(cái)政提供了可觀的稅收收入。以某些煤炭資源豐富的縣級地區(qū)為例，小煤礦稅收在地方財(cái)政收入中占比可達(dá)30%-40%。關(guān)閉小煤礦可能導(dǎo)致地方財(cái)政收入短期內(nèi)大幅減少，影響地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等方面的資金投入能力，進(jìn)而影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和質(zhì)量。在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的產(chǎn)煤地區(qū)，關(guān)閉小煤礦后，地方政府在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入不得不削減，引起了當(dāng)?shù)鼐用竦牟粷M。另一方面，小煤礦的存在為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了大量的就業(yè)崗位，一旦關(guān)閉，可能導(dǎo)致大量人員失業(yè)，給地方就業(yè)和社會穩(wěn)定帶來壓力。在某些小煤礦集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，小煤礦關(guān)閉后，失業(yè)率上升了20%-30%，部分失業(yè)人員因生活困難而引發(fā)了一些社會矛盾。然而，從長遠(yuǎn)來看，地方政府也意識到小煤礦存在的安全隱患、資源浪費(fèi)和環(huán)境污染等問題對地方可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重威脅，需要在短期利益與長期利益之間進(jìn)行權(quán)衡。小煤礦企業(yè)作為政策的直接目標(biāo)對象，其利益訴求與政策目標(biāo)存在明顯沖突。小煤礦企業(yè)以追求經(jīng)濟(jì)利益最大化為主要目標(biāo)，關(guān)閉整頓意味著企業(yè)將失去現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)收益來源，甚至面臨破產(chǎn)清算的風(fēng)險(xiǎn)。在關(guān)閉整頓過程中，小煤礦企業(yè)不僅要承擔(dān)礦井關(guān)閉的直接成本，如設(shè)備拆除、場地清理等費(fèi)用，還要面臨前期投資無法收回的損失。一些小煤礦企業(yè)在開采過程中，為降低成本，忽視安全生產(chǎn)和資源合理利用，在政策執(zhí)行時(shí)，難以達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，卻又不愿主動關(guān)閉，從而對政策執(zhí)行產(chǎn)生抵觸情緒。部分小煤礦企業(yè)通過各種手段逃避關(guān)閉，如假停產(chǎn)、假整頓，甚至與監(jiān)管部門工作人員勾結(jié)，以謀取生存空間。職工是小煤礦運(yùn)營的重要參與者，關(guān)閉整頓小煤礦對他們的利益產(chǎn)生了直接影響。小煤礦職工大多來自當(dāng)?shù)?，文化程度相對較低，技能單一，主要依靠在小煤礦工作獲得收入維持生計(jì)。小煤礦關(guān)閉后，他們面臨失業(yè)困境，且由于自身就業(yè)能力有限，再就業(yè)難度較大。在一些地區(qū)，小煤礦關(guān)閉后，部分職工只能從事簡單的體力勞動，收入大幅下降，生活質(zhì)量受到嚴(yán)重影響。職工的社會保障問題也較為突出，部分小煤礦企業(yè)未依法為職工繳納社會保險(xiǎn)，關(guān)閉后職工的社保接續(xù)和權(quán)益保障面臨困難。一些職工因擔(dān)心失業(yè)后的生活保障問題，對關(guān)閉整頓政策持反對態(tài)度，甚至采取一些過激行為，給政策執(zhí)行帶來阻力。不同利益主體之間的利益沖突在政策執(zhí)行過程中表現(xiàn)得尤為明顯。地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定目標(biāo)，在關(guān)閉整頓小煤礦時(shí)可能會有所保留，對一些本應(yīng)關(guān)閉的小煤礦采取拖延或變通措施，這與中央政府的政策目標(biāo)產(chǎn)生矛盾。小煤礦企業(yè)為了自身利益，往往會通過各種方式影響地方政府的決策，干擾政策執(zhí)行。在某些地區(qū)，小煤礦企業(yè)通過向地方官員行賄等手段，獲取政策優(yōu)惠或逃避關(guān)閉。小煤礦企業(yè)與職工之間也存在利益沖突，企業(yè)為了降低成本，可能會減少職工的福利待遇，而職工為了維護(hù)自身權(quán)益，在企業(yè)面臨關(guān)閉時(shí)，可能會要求企業(yè)給予更多的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這種沖突在企業(yè)關(guān)閉過程中容易引發(fā)勞資糾紛，影響社會穩(wěn)定。利益博弈困境給關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行帶來了諸多挑戰(zhàn)，如政策執(zhí)行不到位、小煤礦死灰復(fù)燃等問題時(shí)有發(fā)生。為了有效推進(jìn)政策執(zhí)行，需要建立健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制，平衡各方利益，化解利益沖突，確保政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。5.2政策本身不完善我國關(guān)閉整頓小煤礦政策在執(zhí)行過程中，政策本身存在的不完善之處成為了阻礙政策有效實(shí)施的重要因素，這些問題主要體現(xiàn)在政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、缺乏配套細(xì)則以及資金補(bǔ)償不足等方面。政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一是政策執(zhí)行中面臨的突出問題。不同地區(qū)在執(zhí)行關(guān)閉整頓小煤礦政策時(shí)，對于小煤礦的界定標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)閉整頓條件存在差異。在一些地區(qū)，將年產(chǎn)量30萬噸以下的煤礦定義為小煤礦并納入關(guān)閉整頓范圍，而在另一些地區(qū)，這一標(biāo)準(zhǔn)可能為45萬噸或其他數(shù)值。這種標(biāo)準(zhǔn)的不一致導(dǎo)致了政策執(zhí)行的混亂和不公平。在資源條件相似的兩個(gè)相鄰地區(qū)，由于小煤礦界定標(biāo)準(zhǔn)不同，一個(gè)地區(qū)的部分煤礦被要求關(guān)閉整頓，而另一個(gè)地區(qū)相同規(guī)模和條件的煤礦卻可以繼續(xù)生產(chǎn)，這不僅影響了煤炭市場的公平競爭，也容易引發(fā)煤礦企業(yè)和地方政府的不滿。對于關(guān)閉整頓的具體條件，如安全設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、資源回收率要求等，不同地區(qū)也存在差異。一些地區(qū)對安全設(shè)施的要求相對較低，使得部分煤礦在勉強(qiáng)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)后仍存在較大的安全隱患；而另一些地區(qū)對資源回收率的要求不明確，導(dǎo)致一些煤礦在開采過程中繼續(xù)浪費(fèi)資源。政策缺乏配套細(xì)則，使得在執(zhí)行過程中缺乏具體的操作指南。在關(guān)閉整頓小煤礦政策中，對于小煤礦關(guān)閉后的資產(chǎn)處置、職工安置等關(guān)鍵問題，缺乏明確的規(guī)定和實(shí)施細(xì)則。在資產(chǎn)處置方面，小煤礦關(guān)閉后，其固定資產(chǎn)如礦井、設(shè)備等的處置方式不明確，容易引發(fā)產(chǎn)權(quán)糾紛。一些小煤礦的資產(chǎn)涉及多個(gè)股東，由于缺乏明確的處置規(guī)定，股東之間在資產(chǎn)分配上產(chǎn)生爭議，導(dǎo)致資產(chǎn)無法及時(shí)處置，影響了關(guān)閉整頓工作的進(jìn)度。在職工安置方面，雖然政策提出要妥善安置被關(guān)閉小煤礦的職工，但對于如何安置、安置資金來源等問題沒有詳細(xì)說明。一些地方政府在安置職工時(shí)，由于缺乏資金和具體的安置措施，只能簡單地給予職工一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而對于職工的再就業(yè)培訓(xùn)、社保接續(xù)等問題無法有效解決，導(dǎo)致職工對政策的不滿和抵觸情緒。資金補(bǔ)償不足也是政策執(zhí)行中的一大難題。關(guān)閉整頓小煤礦需要投入大量資金，包括關(guān)閉礦井的費(fèi)用、職工安置費(fèi)用以及對小煤礦企業(yè)的補(bǔ)償?shù)?。然而，目前政策中提供的資金補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需求。在關(guān)閉礦井方面，炸毀井筒、填平場地等工作需要一定的費(fèi)用，對于一些規(guī)模較大的小煤礦，關(guān)閉成本更高。在職工安置方面，除了支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金外，還需要為職工提供再就業(yè)培訓(xùn)、社保接續(xù)等服務(wù)，這些都需要大量資金支持。以某地區(qū)為例，關(guān)閉一座小煤礦的直接費(fèi)用（包括設(shè)備拆除、場地清理等）約為500萬元，而職工安置費(fèi)用（包括經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、社保補(bǔ)繳等）高達(dá)1000萬元，總計(jì)1500萬元。但該地區(qū)從中央和地方獲得的資金補(bǔ)償僅為500萬元，缺口高達(dá)1000萬元。資金補(bǔ)償不足使得地方政府和小煤礦企業(yè)在關(guān)閉整頓工作中面臨巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，一些地方政府因資金短缺而拖延關(guān)閉整頓工作，一些小煤礦企業(yè)因無法獲得足夠的補(bǔ)償而不愿意配合政策執(zhí)行。政策本身的不完善給關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行帶來了諸多困難，需要進(jìn)一步完善政策內(nèi)容，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，制定詳細(xì)的配套細(xì)則，加大資金補(bǔ)償力度，以確保政策的順利實(shí)施。5.3執(zhí)行主體能力與協(xié)同問題在我國關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體層面存在的諸多問題對政策的有效實(shí)施形成了顯著阻礙，其中執(zhí)行人員專業(yè)素質(zhì)不足、部門間協(xié)同困難以及地方保護(hù)主義等問題尤為突出。執(zhí)行人員專業(yè)素質(zhì)不足是影響政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵因素之一。煤炭行業(yè)具有專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)復(fù)雜的特點(diǎn)，關(guān)閉整頓小煤礦政策的執(zhí)行涉及到諸多專業(yè)領(lǐng)域知識，如煤礦開采技術(shù)、安全管理、資源評估等。然而，部分執(zhí)行人員缺乏相關(guān)專業(yè)背景和工作經(jīng)驗(yàn)，對煤炭行業(yè)的運(yùn)行規(guī)律和技術(shù)要求了解有限，這使得他們在執(zhí)行政策時(shí)難以準(zhǔn)確判斷小煤礦的實(shí)際情況，無法有效地開展工作。在對小煤礦的安全檢查中，一些執(zhí)行人員由于缺乏專業(yè)的安全知識，無法識別出潛在的安全隱患，導(dǎo)致部分存在安全問題的小煤礦未能得到及時(shí)整改或關(guān)閉。在對小煤礦資源回收率的評估中，執(zhí)行人員若不熟悉相關(guān)的資源開采和評估技術(shù)，就難以準(zhǔn)確判斷小煤礦是否存在資源浪費(fèi)問題，從而影響政策對資源合理利用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。部門間協(xié)同困難也給關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行帶來了挑戰(zhàn)。關(guān)閉整頓小煤礦工作涉及多個(gè)部門，包括煤炭管理部門、國土資源部門、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門、環(huán)保部門、工商行政管理部門等，各部門在政策執(zhí)行中承擔(dān)著不同的職責(zé)。在實(shí)際執(zhí)行過程中，部門之間缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，信息共享不及時(shí)，導(dǎo)致工作效率低下，政策執(zhí)行出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。煤炭管理部門在對小煤礦進(jìn)行關(guān)閉整頓工作時(shí)，發(fā)現(xiàn)某小煤礦存在超層越界開采問題，但由于與國土資源部門溝通不暢，未能及時(shí)將相關(guān)信息傳遞給國土資源部門，導(dǎo)致該小煤礦的超層越界開采行為未能得到及時(shí)制止和處理。在小煤礦關(guān)閉后的資產(chǎn)處置和職工安置工作中，各部門之間也存在職責(zé)不清、推諉扯皮的現(xiàn)象，影響了工作的順利進(jìn)行。地方保護(hù)主義是政策執(zhí)行主體層面的又一突出問題。一些地方政府為了維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)利益和社會穩(wěn)定，在關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行中存在保護(hù)本地小煤礦的行為。小煤礦在一些地區(qū)是重要的經(jīng)濟(jì)支柱，為地方財(cái)政提供了稅收收入，解決了部分當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)問題。因此，部分地方政府在執(zhí)行政策時(shí)，對一些本應(yīng)關(guān)閉的小煤礦采取拖延、變通等手段，使其逃避關(guān)閉整頓。一些地方政府以各種理由為小煤礦提供政策優(yōu)惠，幫助其維持生產(chǎn)經(jīng)營，甚至對小煤礦的違法違規(guī)行為視而不見。在某些地區(qū)，部分小煤礦通過向地方官員行賄等手段，獲取地方政府的庇護(hù)，繼續(xù)非法生產(chǎn)。這種地方保護(hù)主義行為嚴(yán)重干擾了關(guān)閉整頓小煤礦政策的執(zhí)行，導(dǎo)致政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。執(zhí)行主體能力與協(xié)同問題嚴(yán)重影響了我國關(guān)閉整頓小煤礦政策的執(zhí)行效果，需要通過加強(qiáng)執(zhí)行人員培訓(xùn)、建立健全部門協(xié)同機(jī)制、破除地方保護(hù)主義等措施加以解決，以確保政策的順利實(shí)施和煤炭行業(yè)的健康發(fā)展。5.4目標(biāo)群體抵觸與應(yīng)對小煤礦企業(yè)主作為關(guān)閉整頓小煤礦政策的直接目標(biāo)群體，因政策實(shí)施導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)利益受損，對政策產(chǎn)生了強(qiáng)烈的抵觸行為，這些抵觸行為在實(shí)際中有著多種表現(xiàn)形式。小煤礦企業(yè)主為維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益，最直接的抵觸方式便是通過各種手段逃避關(guān)閉。部分企業(yè)主采用假停產(chǎn)、假整頓的策略，表面上按照政策要求停止生產(chǎn)或進(jìn)行整頓，但實(shí)際并未真正落實(shí)相關(guān)措施。在監(jiān)管部門檢查時(shí)，臨時(shí)停產(chǎn)并偽裝整頓跡象，檢查過后又迅速恢復(fù)生產(chǎn)。一些小煤礦企業(yè)主通過與監(jiān)管部門工作人員勾結(jié)，獲取政策執(zhí)行的內(nèi)部信息，提前做好應(yīng)對準(zhǔn)備，甚至賄賂監(jiān)管人員，使其對企業(yè)的違規(guī)生產(chǎn)行為視而不見。在某些地區(qū)，存在小煤礦企業(yè)主與當(dāng)?shù)卣賳T建立利益輸送關(guān)系，以逃避關(guān)閉整頓的情況。通過這種不正當(dāng)手段，小煤礦企業(yè)主試圖維持企業(yè)的運(yùn)營，繼續(xù)獲取經(jīng)濟(jì)利益。虛假關(guān)閉、應(yīng)付檢查也是小煤礦企業(yè)主常見的抵觸行為。在煤炭行業(yè)巨額利潤的誘惑下，小煤礦企業(yè)主利欲熏心，即便在政策的高壓之下，仍不惜鋌而走險(xiǎn)。一些小煤礦存在假停假關(guān)、明停暗采、晝停夜開的現(xiàn)象，在接到關(guān)閉通知后，只是簡單地停止表面生產(chǎn)活動，而在夜間或監(jiān)管松懈時(shí)，繼續(xù)偷偷開采煤炭。為了應(yīng)付檢查，企業(yè)主會制造一些虛假的關(guān)閉證據(jù)，如偽造設(shè)備拆除記錄、場地清理照片等，以蒙混過關(guān)。這種虛假關(guān)閉、應(yīng)付檢查的行為，不僅嚴(yán)重干擾了政策的執(zhí)行，也對煤炭市場秩序和安全生產(chǎn)造成了極大的威脅。還有一些小煤礦企業(yè)主采取拖延戰(zhàn)術(shù)，對政策執(zhí)行采取消極態(tài)度。他們以各種理由拖延關(guān)閉時(shí)間，如聲稱企業(yè)存在債務(wù)糾紛，需要時(shí)間解決；或者以職工安置困難為由，請求延長生產(chǎn)期限。在整頓過程中，故意放慢整頓進(jìn)度，對安全設(shè)施改造、技術(shù)升級等要求敷衍了事，試圖通過拖延來維持企業(yè)的生存。這種拖延戰(zhàn)術(shù)不僅影響了政策執(zhí)行的效率，也使得一些本應(yīng)及時(shí)關(guān)閉的小煤礦繼續(xù)存在安全隱患和資源浪費(fèi)問題。小煤礦企業(yè)主的抵觸行為給關(guān)閉整頓小煤礦政策的執(zhí)行帶來了巨大的挑戰(zhàn)。為有效應(yīng)對這些抵觸行為，需要采取一系列措施。加強(qiáng)監(jiān)管力度，建立健全監(jiān)管機(jī)制，加大對小煤礦企業(yè)的巡查頻率和深度，嚴(yán)厲打擊逃避關(guān)閉、虛假關(guān)閉等違法行為。利用現(xiàn)代信息技術(shù)，如安裝監(jiān)控設(shè)備、建立信息化監(jiān)管平臺等，實(shí)現(xiàn)對小煤礦生產(chǎn)經(jīng)營活動的實(shí)時(shí)監(jiān)控，提高監(jiān)管的精準(zhǔn)性和有效性。加強(qiáng)對監(jiān)管人員的管理和監(jiān)督，防止出現(xiàn)監(jiān)管人員與企業(yè)主勾結(jié)的現(xiàn)象，對違規(guī)違紀(jì)的監(jiān)管人員進(jìn)行嚴(yán)肅處理。提高政策執(zhí)行的透明度和公正性，讓小煤礦企業(yè)主了解政策的目標(biāo)和意義，以及關(guān)閉整頓的標(biāo)準(zhǔn)和程序。在政策執(zhí)行過程中，做到公平、公正，對所有小煤礦一視同仁，避免出現(xiàn)政策執(zhí)行的偏差和不公。對符合條件的小煤礦給予合理的補(bǔ)償和支持，幫助其順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型或關(guān)閉，減少企業(yè)主的抵觸情緒。加強(qiáng)宣傳教育，提高小煤礦企業(yè)主的法律意識和社會責(zé)任意識。通過開展政策宣傳活動、舉辦培訓(xùn)班等方式，向企業(yè)主宣傳關(guān)閉整頓小煤礦政策的重要性，以及違規(guī)生產(chǎn)的法律后果，引導(dǎo)其自覺遵守政策規(guī)定。樹立正確的輿論導(dǎo)向，營造支持政策執(zhí)行的良好社會氛圍，讓企業(yè)主認(rèn)識到關(guān)閉整頓小煤礦是煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，從而積極配合政策執(zhí)行。六、優(yōu)化政策執(zhí)行的路徑與建議6.1完善政策設(shè)計(jì)完善政策設(shè)計(jì)是確保關(guān)閉整頓小煤礦政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵前提，直接關(guān)系到政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和煤炭行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在當(dāng)前政策執(zhí)行面臨諸多挑戰(zhàn)的背景下，從統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化執(zhí)行細(xì)則、加大資金支持與補(bǔ)償?shù)确矫嫒胧?，對政策進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)顯得尤為重要。統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)是解決政策執(zhí)行混亂和不公平問題的首要任務(wù)。國家應(yīng)制定統(tǒng)一、明確且科學(xué)合理的小煤礦界定標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)閉整頓條件。在小煤礦界定方面，綜合考慮生產(chǎn)規(guī)模、資源儲量、開采技術(shù)等多方面因素，摒棄單純以生產(chǎn)規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)的單一界定方式，制定出具有廣泛適用性和前瞻性的界定標(biāo)準(zhǔn)。將資源儲量低于一定標(biāo)準(zhǔn)、開采技術(shù)落后且難以在規(guī)定期限內(nèi)升級改造的煤礦，無論其生產(chǎn)規(guī)模大小，均納入小煤礦范疇進(jìn)行關(guān)閉整頓。對于關(guān)閉整頓條件，統(tǒng)一安全設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定小煤礦必須配備完善的通風(fēng)系統(tǒng)、瓦斯監(jiān)測設(shè)備、防火滅火裝置等安全設(shè)施，且這些設(shè)施要達(dá)到國家或行業(yè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求；統(tǒng)一資源回收率要求，根據(jù)不同的煤炭賦存條件，制定相應(yīng)的資源回收率最低標(biāo)準(zhǔn)，對達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的小煤礦進(jìn)行整改或關(guān)閉。通過統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)，避免不同地區(qū)因標(biāo)準(zhǔn)差異導(dǎo)致的政策執(zhí)行不一致問題，確保政策的公平性和嚴(yán)肅性。細(xì)化執(zhí)行細(xì)則能夠?yàn)檎邎?zhí)行提供具體的操作指南，增強(qiáng)政策的可操作性。在資產(chǎn)處置方面，明確規(guī)定小煤礦關(guān)閉后的固定資產(chǎn)，如礦井、設(shè)備等的處置方式和程序?？刹捎霉_拍賣、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行處置，確保資產(chǎn)處置的公開、公平、公正，并將處置所得資金優(yōu)先用于職工安置和償還債務(wù)。對于礦井的處置，可根據(jù)其地質(zhì)條件和周邊環(huán)境，考慮將其改造為地下儲能設(shè)施、旅游景點(diǎn)等，實(shí)現(xiàn)資源的再利用。在職工安置方面，制定詳細(xì)的安置方案和實(shí)施細(xì)則。明確安置資金來源，可通過政府財(cái)政補(bǔ)貼、小煤礦企業(yè)資產(chǎn)處置收入、社會捐贈等多渠道籌集資金；提供多種安置方式，包括再就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、創(chuàng)業(yè)扶持等，幫助職工實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。對有創(chuàng)業(yè)意愿的職工，提供創(chuàng)業(yè)貸款、稅收優(yōu)惠等政策支持；對于無法再就業(yè)的職工，按照相關(guān)法律法規(guī)，給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并確保其社保接續(xù)等權(quán)益得到保障。還應(yīng)明確各部門在職工安置工作中的職責(zé)，加強(qiáng)部門間的協(xié)作配合，確保職工安置工作順利進(jìn)行。加大資金支持與補(bǔ)償力度是解決政策執(zhí)行資金難題的關(guān)鍵舉措。中央和地方政府應(yīng)加大對關(guān)閉整頓小煤礦工作的資金投入，設(shè)立專項(xiàng)基金，專門用于支持小煤礦關(guān)閉、職工安置和企業(yè)轉(zhuǎn)型等工作。增加對關(guān)閉礦井的資金支持，確保炸毀井筒、填平場地、恢復(fù)植被等工作有足夠的資金保障；提高對職工安置的資金投入，除支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金外，還要為職工的再就業(yè)培訓(xùn)、社保接續(xù)等提供充足的資金支持。建立合理的資金補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)小煤礦的規(guī)模、資產(chǎn)狀況、職工數(shù)量等因素，制定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保小煤礦企業(yè)和職工能夠得到合理的補(bǔ)償。對積極配合關(guān)閉整頓工作的小煤礦企業(yè)，給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)償，以提高其積極性。拓寬資金籌集渠道，鼓勵(lì)社會資本參與關(guān)閉整頓小煤礦工作，通過PPP模式等方式，吸引社會資金投入到小煤礦關(guān)閉、職工安置和企業(yè)轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域，減輕政府的資金壓力。完善政策設(shè)計(jì)是優(yōu)化關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行的重要基礎(chǔ)，通過統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化執(zhí)行細(xì)則、加大資金支持與補(bǔ)償?shù)却胧?，能夠有效解決政策執(zhí)行中存在的問題，為政策的順利實(shí)施提供有力保障。6.2提升執(zhí)行主體能力與協(xié)同提升執(zhí)行主體能力與協(xié)同是優(yōu)化關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于確保政策有效實(shí)施、實(shí)現(xiàn)煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。通過加強(qiáng)執(zhí)行人員培訓(xùn)、建立協(xié)調(diào)機(jī)制以及打破地方保護(hù)主義等措施，可以有效解決執(zhí)行主體在能力與協(xié)同方面存在的問題，提高政策執(zhí)行的效率和質(zhì)量。加強(qiáng)執(zhí)行人員培訓(xùn)是提升執(zhí)行主體能力的基礎(chǔ)。煤炭行業(yè)專業(yè)性強(qiáng)，關(guān)閉整頓小煤礦政策的執(zhí)行涉及眾多專業(yè)領(lǐng)域知識，因此，對執(zhí)行人員進(jìn)行系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)至關(guān)重要。培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)涵蓋煤礦開采技術(shù)、安全管理、資源評估、環(huán)境保護(hù)等方面，使執(zhí)行人員全面了解煤炭行業(yè)的運(yùn)行規(guī)律和技術(shù)要求。定期組織執(zhí)行人員參加專業(yè)知識培訓(xùn)課程，邀請煤炭行業(yè)專家、學(xué)者進(jìn)行授課，講解最新的行業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理經(jīng)驗(yàn)。安排執(zhí)行人員到大型煤礦企業(yè)進(jìn)行實(shí)地學(xué)習(xí)，深入了解先進(jìn)的開采技術(shù)、安全管理模式和環(huán)保措施，提高他們的實(shí)際操作能力和解決問題的能力。通過培訓(xùn)，使執(zhí)行人員具備扎實(shí)的專業(yè)知識和技能，能夠準(zhǔn)確判斷小煤礦的實(shí)際情況，有效開展關(guān)閉整頓工作。建立協(xié)調(diào)機(jī)制是促進(jìn)部門間協(xié)同合作的關(guān)鍵。關(guān)閉整頓小煤礦工作涉及多個(gè)部門，建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制可以打破部門之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)信息共享和工作協(xié)同。成立專門的關(guān)閉整頓小煤礦工作協(xié)調(diào)小組，由煤炭管理部門、國土資源部門、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門、環(huán)保部門、工商行政管理部門等相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)關(guān)閉整頓工作。明確各部門在關(guān)閉整頓工作中的職責(zé)和任務(wù)，制定詳細(xì)的工作流程和責(zé)任清單，避免出現(xiàn)職責(zé)不清、推諉扯皮的現(xiàn)象。建立定期的部門聯(lián)席會議制度，各部門定期召開會議，交流工作進(jìn)展情況，協(xié)調(diào)解決工作中遇到的問題。搭建信息共享平臺，利用信息化技術(shù)，實(shí)現(xiàn)各部門之間的信息實(shí)時(shí)共享，提高工作效率。打破地方保護(hù)主義是確保政策公正執(zhí)行的重要保障。地方保護(hù)主義嚴(yán)重干擾了關(guān)閉整頓小煤礦政策的執(zhí)行，必須采取有效措施加以破除。加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)督和考核，將關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行情況納入地方政府績效考核體系，對執(zhí)行不力、存在地方保護(hù)主義行為的地方政府進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)。建立健全監(jiān)督舉報(bào)機(jī)制，鼓勵(lì)公眾對地方政府的保護(hù)主義行為進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)，對舉報(bào)屬實(shí)的給予獎(jiǎng)勵(lì)。加強(qiáng)對地方官員的教育和管理，提高他們的政策意識和大局意識，使其認(rèn)識到關(guān)閉整頓小煤礦對于煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要性，自覺遵守政策規(guī)定，堅(jiān)決杜絕地方保護(hù)主義行為。通過加強(qiáng)執(zhí)行人員培訓(xùn)、建立協(xié)調(diào)機(jī)制以及打破地方保護(hù)主義等措施，可以有效提升執(zhí)行主體的能力與協(xié)同水平，為關(guān)閉整頓小煤礦政策的順利執(zhí)行提供有力保障，推動煤炭行業(yè)朝著安全、高效、可持續(xù)的方向發(fā)展。6.3化解利益沖突與引導(dǎo)目標(biāo)群體在關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行過程中，化解利益沖突與引導(dǎo)目標(biāo)群體是確保政策順利實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過平衡各方利益、加強(qiáng)宣傳教育以及提供轉(zhuǎn)型支持等措施，可以有效減少政策執(zhí)行的阻力，推動煤炭行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。平衡各方利益是化解利益沖突的核心。地方政府在關(guān)閉整頓小煤礦時(shí)，需綜合考量短期經(jīng)濟(jì)利益與長期可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。一方面，要正視關(guān)閉小煤礦對地方財(cái)政收入和就業(yè)的短期沖擊，積極尋找替代產(chǎn)業(yè)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。一些煤炭資源枯竭地區(qū)，政府通過發(fā)展旅游業(yè)、特色農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，成功實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，不僅彌補(bǔ)了因小煤礦關(guān)閉帶來的經(jīng)濟(jì)損失，還創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會。在發(fā)展旅游業(yè)方面，利用廢棄煤礦的獨(dú)特景觀，開發(fā)工業(yè)旅游項(xiàng)目，吸引游客參觀，帶動了當(dāng)?shù)夭惋?、住宿等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；在特色農(nóng)業(yè)方面，結(jié)合當(dāng)?shù)氐耐寥篮蜌夂驐l件，引導(dǎo)農(nóng)民種植特色農(nóng)產(chǎn)品，提高了農(nóng)業(yè)附加值，增加了農(nóng)民收入。另一方面，要加大對小煤礦關(guān)閉后職工安置和再就業(yè)培訓(xùn)的投入。設(shè)立專項(xiàng)基金，用于職工的再就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)扶持，提高職工的就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)積極性。為職工提供職業(yè)技能培訓(xùn)課程，根據(jù)市場需求，開設(shè)電工、焊工、家政服務(wù)等專業(yè)課程，使職工能夠掌握一技之長，順利實(shí)現(xiàn)再就業(yè)；對有創(chuàng)業(yè)意愿的職工，提供創(chuàng)業(yè)貸款、稅收優(yōu)惠等政策支持，幫助他們創(chuàng)業(yè)成功。加強(qiáng)宣傳教育是引導(dǎo)目標(biāo)群體理解和支持政策的重要手段。通過多種渠道，如電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等，廣泛宣傳關(guān)閉整頓小煤礦政策的重要性和必要性。制作專題節(jié)目，邀請專家學(xué)者解讀政策，分析小煤礦存在的安全隱患、資源浪費(fèi)和環(huán)境污染等問題，以及關(guān)閉整頓小煤礦對煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的積極意義；在報(bào)紙上開設(shè)專欄，刊登政策解讀文章和關(guān)閉整頓小煤礦的成功案例，讓目標(biāo)群體了解政策的實(shí)施效果；利用網(wǎng)絡(luò)平臺，發(fā)布政策信息和相關(guān)視頻，擴(kuò)大宣傳覆蓋面。開展政策宣講活動，深入小煤礦企業(yè)和職工中，面對面地講解政策內(nèi)容和要求，解答他們的疑問，增強(qiáng)他們對政策的認(rèn)同感。組織政策宣講團(tuán)，深入各產(chǎn)煤地區(qū)，與小煤礦企業(yè)主和職工進(jìn)行交流，了解他們的困難和訴求，及時(shí)給予幫助和指導(dǎo)；舉辦政策培訓(xùn)班，邀請小煤礦企業(yè)主和職工參加，系統(tǒng)學(xué)習(xí)政策法規(guī)和安全生產(chǎn)知識，提高他們的法律意識和安全意識。為小煤礦企業(yè)提供轉(zhuǎn)型支持是化解利益沖突的重要舉措。鼓勵(lì)小煤礦企業(yè)向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，提供產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型指導(dǎo)和技術(shù)支持。建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型服務(wù)平臺，為企業(yè)提供市場信息、技術(shù)咨詢、項(xiàng)目對接等服務(wù)，幫助企業(yè)了解市場需求，選擇適合的轉(zhuǎn)型項(xiàng)目；組織專家團(tuán)隊(duì)，為企業(yè)提供技術(shù)指導(dǎo)，幫助企業(yè)解決轉(zhuǎn)型過程中遇到的技術(shù)難題。對轉(zhuǎn)型企業(yè)給予稅收優(yōu)惠、貸款貼息等政策支持，降低企業(yè)轉(zhuǎn)型成本，提高企業(yè)轉(zhuǎn)型的積極性。在稅收優(yōu)惠方面，對轉(zhuǎn)型企業(yè)給予一定期限的稅收減免，減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)；在貸款貼息方面，對企業(yè)的轉(zhuǎn)型貸款給予貼息支持，降低企業(yè)的融資成本。在一些地區(qū)，政府引導(dǎo)小煤礦企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，為企業(yè)提供了相關(guān)的技術(shù)和政策支持，使企業(yè)成功實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型，不僅解決了企業(yè)的生存問題，還為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的活力?；饫鏇_突與引導(dǎo)目標(biāo)群體需要綜合施策，通過平衡各方利益、加強(qiáng)宣傳教育以及提供轉(zhuǎn)型支持等措施，可以有效減少政策執(zhí)行的阻力，推動關(guān)閉整頓小煤礦政策的順利實(shí)施，促進(jìn)煤炭行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。6.4強(qiáng)化監(jiān)督與評估機(jī)制強(qiáng)化監(jiān)督與評估機(jī)制是優(yōu)化關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行的重要保障，對于確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決政策執(zhí)行中存在的問題具有關(guān)鍵作用。通過建立全面的監(jiān)督體系、科學(xué)開展績效評估以及根據(jù)評估結(jié)果及時(shí)調(diào)整政策等措施，可以有效提升政策執(zhí)行的質(zhì)量和效果。建立全面的監(jiān)督體系是確保政策執(zhí)行到位的基礎(chǔ)。在內(nèi)部監(jiān)督方面，明確各執(zhí)行部門的監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對政策執(zhí)行過程的日常監(jiān)督。煤炭管理部門要對小煤礦關(guān)閉整頓工作的進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)行定期檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正執(zhí)行過程中的偏差。建立內(nèi)部監(jiān)督考核機(jī)制，將政策執(zhí)行情況納入部門和工作人員的績效考核體系，對執(zhí)行得力的部門和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，對執(zhí)行不力的進(jìn)行問責(zé)，以增強(qiáng)執(zhí)行人員的責(zé)任感和積極性。在外部監(jiān)督方面，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，鼓勵(lì)公眾、媒體對關(guān)閉整頓小煤礦政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，對舉報(bào)小煤礦違法違規(guī)生產(chǎn)、政策執(zhí)行不到位等問題的公眾給予獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)公眾參與監(jiān)督的積極性。加強(qiáng)媒體監(jiān)督，通過新聞報(bào)道、輿論監(jiān)督等方式，對政策執(zhí)行中的問題進(jìn)行曝光，促使相關(guān)部門及時(shí)整改?？茖W(xué)開展績效評估是了解政策執(zhí)行效果的重要手段。制定科學(xué)合理的績效評估指標(biāo)體系，從安全生產(chǎn)、資源利用、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多個(gè)維度對政策執(zhí)行效果進(jìn)行評估。在安全生產(chǎn)方面，評估指標(biāo)可包括煤礦事故起數(shù)、死亡人數(shù)、百萬噸死亡率等；在資源利用方面，可評估煤炭資源回收率、資源浪費(fèi)情況等；在環(huán)境保護(hù)方面，可考核廢水、廢氣、廢渣的排放達(dá)標(biāo)情況、礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)情況等；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，可考察煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度、地方經(jīng)濟(jì)增長情況等。運(yùn)用定性與定量相結(jié)合的評估方法，通過實(shí)地調(diào)研、數(shù)據(jù)分析、專家評估等方式，全面、客觀地評價(jià)政策執(zhí)行效果。定期開展績效評估，根據(jù)政策執(zhí)行的不同階段，設(shè)定合理的評估周期，如每半年或每年進(jìn)行一次全面評估，及時(shí)掌握政策執(zhí)行的進(jìn)展和成效。根據(jù)評估結(jié)果及時(shí)調(diào)整政策是確保政策適應(yīng)性和有效性的關(guān)鍵。對績效評估中發(fā)現(xiàn)的政策執(zhí)行中存在的問題進(jìn)行深入分析，找出問題產(chǎn)生的原因，如