1、公共政策與政策分析,引言,公共政策是對政府與其顧客間的相互作用進(jìn)行研究并揭示其特點的另一種方法,通常有兩種公共政策方法。第一種被稱為“政策分析”；第二種是“政治性公共政策”。政策分析人士是指那些堅持使用在公共政策領(lǐng)域開創(chuàng)之初所使用的方法并不斷拓展該領(lǐng)域的人，也就是說，他們有時運(yùn)用非常抽象的統(tǒng)計資料和數(shù)學(xué)模型，重點研究決策和政策制定問題。政治性公共政策論者更感興趣的則是公共政策的結(jié)果或產(chǎn)出、決定特定事件的政治互動和政策領(lǐng)域例如，健康、教育、福利、環(huán)境而不是統(tǒng)計方法的使用。,公共政策既可被認(rèn)為是一種與公共行政和公共管理相競爭的獨立典范，也可被認(rèn)為是一套適用于公共行政和公共管理領(lǐng)域的分析方法。我們認(rèn)

2、為，公共政策運(yùn)動與傳統(tǒng)的公共行政模式密切相關(guān)，是對官僚制模式和“一種最佳方式”思想的完全接受。對傳統(tǒng)模式的批評在于，它更多的是使用經(jīng)驗性方法支持甚至取代決策，而不是更多地探討基礎(chǔ)性問題。管理主義模式運(yùn)用經(jīng)驗主義方法從公共政策中獲得好處，但其理論則完全是經(jīng)濟(jì)學(xué)的并通常是經(jīng)驗主義的而不是公共政策的。經(jīng)濟(jì)分析在政治領(lǐng)域中的運(yùn)用也被稱為公共政策，以增加術(shù)語的不確定性，但經(jīng)濟(jì)性公共政策人士完全不同于那些具有公共行政背景的人。,公共政策、行政與管理,公共政策的定義帕特和斯普林格認(rèn)為：“政策研究的功能在于通過提供準(zhǔn)確、有用的決策信息來推進(jìn)公共政策過程。那些從技術(shù)上看來正確、有用的信息加工技能則居于政策研究過

3、程的核心地位，而不管使用何種特殊的方法論”這個定義強(qiáng)調(diào)所使用的方法?？抡J(rèn)為：為了對社會技術(shù)問題有更深的了解并提出更好的解決辦法而實施的一種應(yīng)用性研究。為了幫助決策者選擇最有利的行動，該方法試圖使現(xiàn)代科學(xué)和技術(shù)對社會問題產(chǎn)生影響，并尋求可行的行動方案，以獲得信息并整理行動方案的應(yīng)用和執(zhí)行所帶來的各種有關(guān)收益或后果的證據(jù)。,公共政策的定義,林恩強(qiáng)調(diào)政治上的相互作用，而政策是這種相互作用的結(jié)果。他的定義是：公共政策可以被描述為不同個體所構(gòu)成的一種分散過程的產(chǎn)品，這些個體在一個立式組織占主導(dǎo)地位的小群體中相互作用。這些組織運(yùn)行于一個由政治機(jī)構(gòu)、規(guī)則和實踐組成的體系中，它們都處于社會和文化的影響之下。

4、該定義的主要特征是：第一，公共政策是政府的產(chǎn)出。第二，該過程被描述成分散的過程；公共政策的制定是一個讓人難以捉摸的過程。第三，公共政策的制定不是在真空中產(chǎn)生的，它受到組織、機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)的限制，甚至?xí)艿健吧鐣臀幕挠绊憽薄?公共政策與公共管理的關(guān)系,公共管理使用經(jīng)驗的、但通常屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)的模式。政策分析方法則僅僅將經(jīng)濟(jì)學(xué)作為多種可行性方法大多數(shù)方法運(yùn)用的是歸納法，而經(jīng)濟(jì)學(xué)則是演繹法中的一種加以應(yīng)用。,政策分析,公共政策肇始于為實現(xiàn)政府目標(biāo)而對數(shù)據(jù)進(jìn)行的系統(tǒng)分析。一般認(rèn)為，早期政策分析的失敗是因其應(yīng)用超過了一定限度造成的，也就是說，其認(rèn)為僅僅通過數(shù)字和技術(shù)就能解決公共政策問題。帕特和斯普林格在

5、他們所說的“第三階段”中，政策分析被看作是“輔助政策決策，而不是替代政策決策”。第三階段的分析人員已逐漸地不再作為解決方案的制定者，不再為決策者尋求解決復(fù)雜政策問題的最佳途徑提供指導(dǎo)。第三階段的政策研究并不指望提供解決方案，而是在形成公共政策的相互關(guān)聯(lián)的、復(fù)雜的決策中，提供多方面的信息和分析。政策研究不是獨立進(jìn)行的，也不是離決策者越來越遠(yuǎn)，而是滲透于政策過程本身。經(jīng)驗主義方法被用來輔助決策，而不是提供解決問題的答案。第三階段的政策分析被認(rèn)為是對政治過程的一種補(bǔ)充而不是一種替代。,經(jīng)驗主義方法,有兩類技能是必需的：科學(xué)技能和輔助性技能“科學(xué)技能”，它包括三種：信息建構(gòu)技能，它可“增強(qiáng)分析人員闡明

6、政策思想以及檢驗其與現(xiàn)實事件是否相符的能力”；信息收集技能，它可“為分析人員提供準(zhǔn)確觀察人物、目標(biāo)或事件所需的方法和工具”；以及信息分析技能，是指“引導(dǎo)分析人員從經(jīng)驗主義的證據(jù)中得出結(jié)論”。以上這些科學(xué)技能不是孤立的，而是密切相關(guān)的；這些技能也與政策、計劃和管理技能等所謂的“輔助性技能”有關(guān)。,在政策分析中使用的某些經(jīng)驗主義方法包括：(1)成本一效益分析(在沒有概然性的、互不相關(guān)的備擇方案中進(jìn)行最優(yōu)選擇)；(2)決策理論(在有偶然性概率的方案中進(jìn)行最優(yōu)選擇)；(3)最佳水平分折(找到一種最優(yōu)政策，它遵循過猶不及、少亦不妥的原則)；(4)配置理論(最佳組合分析)；(5)時間最優(yōu)化模式(決策系統(tǒng)的

7、設(shè)計使時間消耗最小)霍格伍德和岡恩在他們的選擇性分析部分他們認(rèn)為這是政策模型的核心指出了各種操作性研究和決策分析技術(shù)，其中包括：線性規(guī)劃、動態(tài)規(guī)劃、薪酬矩陣、決策樹、風(fēng)險分析、排隊理論和庫存模式。,內(nèi)格爾是發(fā)展政策分析數(shù)理方法的關(guān)鍵性人物。他認(rèn)為，建立在管理科學(xué)方法基礎(chǔ)上的政策評估“似乎能夠改進(jìn)決策過程”。決策更有可能實現(xiàn)利益最大化，或至少在降低成本的情況下增加社會效益。這些決策方法甚至比提高生產(chǎn)力方面的工人激勵或技術(shù)革新更為重要。從社會效益和成本的角度，如果生產(chǎn)的產(chǎn)品是不適當(dāng)?shù)?，那么再努力工作也毫無意義。同樣，正確的政策是技術(shù)革新效益最大化所必備的條件，如果沒有合適的公共政策環(huán)境，技術(shù)革新就

8、不大可能實現(xiàn)。,政策過程模式,安德森的政策過程模式分為五個階段：問題識別和議程確定、制定、采納、實施和評估奎德也認(rèn)為有五種要素：問題的確定、探求備選方案、預(yù)測未來環(huán)境、模擬各種備選方案的影響和評估各種備選方案斯托克和澤克豪澤也提出了一個五步驟的政策過程在政策過程中分析人員的任務(wù)是：確定基本問題和目標(biāo)，提出可能的備選方案，預(yù)測各種備選方案的后果，確定方案實現(xiàn)與否的測量標(biāo)準(zhǔn)，選擇最優(yōu)行動方案。,巴頓和薩維基的六步驟政策過程模式,第一步：核實、界定和詳細(xì)說明問題第二步：建立評估標(biāo)準(zhǔn)第三步：確定備選政策第四步：評估備選政策第五步：列舉并選擇備選方案第六步：監(jiān)控政策結(jié)果,小結(jié),在分析公共政策問題時，巴頓

9、和薩維基模式(或任何其他相似的模式)的應(yīng)用可能有所助益。政策分析不僅僅是方法或技巧。它是一種思考問題的方法、一種整理數(shù)據(jù)的方法，也是一種提出調(diào)研結(jié)果的方法。政策分析包括技巧和創(chuàng)造力，政策分析人員在組織信息的過程中發(fā)展自身的風(fēng)格和個性化的方式.政策分析的一個基本問題是：它是藝術(shù)還是科學(xué)，它是否試圖將不可量化的事物量化或使準(zhǔn)理性的東西理性化。模式可能有一定的幫助，但不能保證制定出更好的政策。這些政策模式并不能非常有效地處理政策變革或?qū)ξ磥砘顒舆M(jìn)行預(yù)測。,政策分析方法的局限性,定量方法:數(shù)字的確是有用的，并且還能為決策者提供信息，但是公共政策對此強(qiáng)調(diào)的有些過多。形式上的數(shù)學(xué)方法很容易受到指責(zé)，認(rèn)為它

10、不切實際地運(yùn)用于政策和政治的領(lǐng)域，而且政治問題也不必像嚴(yán)格的數(shù)字所要求的那么理性。作為一套適用于所有領(lǐng)域的技術(shù)，若采用推銷或強(qiáng)行推銷的方式，實際上可能會降低該技術(shù)在本應(yīng)有一定意義的領(lǐng)域中的運(yùn)用效果。數(shù)字在最抽象的層次上發(fā)生效用的僅僅是某些政府領(lǐng)域。,政策分析方法的局限性,獨立的公共政策學(xué):公共政策學(xué)自創(chuàng)立后出現(xiàn)了從其淵源的公共行政學(xué)分離出來的趨勢，一旦這種不切實際的分離觀被放棄，那么，在政策制定和政策實施之間就無法劃定一個明顯的界限；同樣，在政策和行政之間也沒有一個明顯的界限。但學(xué)科的獨立產(chǎn)生了其他一些影響，它在官僚制組織中創(chuàng)立了與其他工作幾乎沒有共性的職業(yè)群體。,政策分析方法的局限性,過度強(qiáng)

11、調(diào)決策:管理者根據(jù)分析過程進(jìn)行決策所付出的時間和精力相對較少，這也意味著對公共政策所提供的訓(xùn)練有一定的限制，尤其是在那些較為深奧的技術(shù)訓(xùn)練方面。公共政策模式存在的一個問題是缺乏個性。從公共管理者的角度看，可能更看重于政治的和人際關(guān)系的因素。,政策分析方法的局限性,沒有運(yùn)用或運(yùn)用欠缺:許多關(guān)于公共決策的研究都是非常概括和抽象的，并遠(yuǎn)離政府的實際運(yùn)作.除了決策之外，日常的管理活動還包括其他因素，并且公共管理者所從事的工作“大部分不能適用技術(shù)分析，只有少部分才能適用”。實踐中并不存在“正確無誤”的決策方案，而試圖發(fā)現(xiàn)唯一的方案則等于接受了公共行政的過時的“最佳工作方式”的思想。,理性模式,林德布羅姆

12、對政策研究的理性模式做了較為充分的描述：面對一個既定的問題；理性人首先在其頭腦中確定他的目的、價值或目標(biāo)，繼而進(jìn)行分級排列或?qū)λ鼈兗右越M織；然后列出實現(xiàn)其目標(biāo)的所有可能的重要方法或政策；并又調(diào)查各種備選政策所產(chǎn)生的所有重要的結(jié)果；在這一階段，他能夠?qū)⒚恳豁椪叩慕Y(jié)果與目標(biāo)進(jìn)行比較；這樣可以選擇結(jié)果與目標(biāo)最相匹配的政策。,政策分析常常警告人們不要過分依賴?yán)硇阅Ｊ健?例如，巴頓和薩維基指出：如果理性模式能夠得以遵從，則許多理性決策必須進(jìn)行修正，因為它們?nèi)狈φ紊系目尚行?。一個理性的、邏輯的和技術(shù)上可行的政策可能因為政治體系的不接受而不能被采用。數(shù)據(jù)本身通常并不會講話，好的思想并不總會被采納。分析人

13、員和決策者不斷地面臨著技術(shù)優(yōu)越性和政治可能性之間的沖突。此處有兩個問題。首先，巴頓和薩維基模式其過程中的步驟是完全理性的：根據(jù)價值利益做出決定；提出備選方案并選擇效用最大化的方案。他們確實考慮到價值利益的最大化，正式的理性模式也是如此。是其所遵循的各種步驟的邏輯性決定了理性，而不是假定決定了理性。其次，由于被更為嚴(yán)密的經(jīng)濟(jì)學(xué)理性模式所超越，政策分析已經(jīng)退化成一個空架子。公共管理方法的關(guān)鍵的理論基礎(chǔ)乃是私營部門管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)，尤其是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)或公共選擇理論。它主張與經(jīng)濟(jì)效益有關(guān)的利益最大化，并且在這一過程中產(chǎn)生政策，這比政策分析的理性模式更深入了一步,一種有缺陷的科學(xué)模式,經(jīng)驗主義方法它從政治科學(xué)中派生出來既有優(yōu)點也有缺點。優(yōu)點在于收集數(shù)據(jù)的技術(shù)被廣泛認(rèn)同，大多數(shù)數(shù)據(jù)是通過抽樣調(diào)查獲得的。利用計算機(jī)軟件處理數(shù)據(jù)的方法很快得到普及，并且以公共政策分析名義的所作所為使政治科學(xué)方法在政策領(lǐng)域中取得了一定進(jìn)展。然而，這也意味著政策分析依賴的科學(xué)理