1、淺析“食品安全監(jiān)管瀆職罪” 論文摘要：最新頒布的刑法修正案（八）早在草案期時就廣受期待，其中法律條文的增改許多傾向于國計民生，針對食品安全監(jiān)管漏洞，新修正案增設(shè)了“食品安全監(jiān)管瀆職罪”，用于督促和懲治食品安全監(jiān)管過程中的失職瀆職行為，本文將對“食品安全監(jiān)管瀆職罪”的法律適用和司法實踐進行初步的探討，以期新罪名在司法實踐中能切實的發(fā)揮其效用，更好地保障人民群眾利益。論文關(guān)鍵詞：食品安全監(jiān)管 瀆職罪 法律適用2011年5月1日中華人民共和國刑法修正案（八）正式施行。修正案在刑法第四百零八條后新增加了“食品安全監(jiān)管瀆職罪”，即“負有食品安全監(jiān)督管理職責的國家機關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導致發(fā)

2、生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑。”并且規(guī)定“徇私舞弊犯前款罪的，從重處罰?！笔称钒踩珕栴}事關(guān)國計民生，但是近年來被媒體曝光的食品安全事件層出不窮，如“瘦肉精”、“三鹿奶粉”等事件。從曝光的情況來看，這些事件是首要問題是企業(yè)缺乏誠信經(jīng)營的理念，以及監(jiān)管職能部門缺乏必要的監(jiān)管。媒體頻頻曝光，而職能部門卻后知后覺，這其中往往牽扯到食品安全監(jiān)管相關(guān)職能部門國家工作人員一些作為或不作為的瀆職犯罪行為，甚至是貪污受賄行為。我國刑法在瀆職犯罪之下，單獨設(shè)立瀆職罪名，目的就是根據(jù)社會現(xiàn)實的需要，針對某類犯罪加大打擊力度，因此

3、單列“食品安全監(jiān)管瀆職罪”這一罪名，是從保護食品安全這一重大民生問題出發(fā)，針對食品安全監(jiān)管瀆職犯罪加大打擊力度，期望增強對食品安全監(jiān)管部門和有監(jiān)管職責國家工作人員的威懾，從而促使負有食品安全監(jiān)管責任的國家工作人員切實履行職責，減少食品安全事件，保護人民群眾的利益。實際上2009年6月1日實施的中華人民共和國食品安全法（下稱食品安全法）第九十五條，就設(shè)定了對地方政府以及直接負責食品安全監(jiān)管部門的主管人員，因濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，其轄區(qū)出現(xiàn)重大食品安全事故后的行政處罰措施。而且按照現(xiàn)行刑法第三百九十七條關(guān)于濫用職權(quán)和玩忽職守罪的規(guī)定，國家機關(guān)工作人員作為或者不作為的瀆職行為造成嚴重社會危害

4、后果的，應(yīng)以瀆職犯罪的相關(guān)罪名進行刑事處罰，最高可處10年以下有期徒刑。雖然在近年食品安全事故中，盡管有的國家工作人員引咎辭職，有的辭職或被免職，有的受到黨紀政紀處分，但是按照瀆職罪名被追究刑事責任的相對較少。新刑法修正案的頒布，實際也是敦促檢察機關(guān)強化食品安全瀆職犯罪的預防和打擊力度，重塑政府信用。關(guān)于已頒布實施的刑法第四百零八條之一，和現(xiàn)行刑法第三百九十七條一般瀆職犯罪的認定和處罰相似，但是有一定區(qū)別：第一，限定了犯罪主體為“負有食品安全監(jiān)督管理職責”的國家機關(guān)工作人員，客觀損害為“發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果”；第二，提高了刑罰上限，相較于一般瀆職犯罪的三年以下和三至七年，“

5、食品安全監(jiān)管瀆職罪”刑罰幅度為五年以下和五至十年，與刑法第三百九十七條第二款因徇私舞弊瀆職犯罪的刑幅相同；第三，“徇私舞弊”成為量刑的從重情節(jié)，而非一般瀆職罪的確定量刑的加重情節(jié)。筆者將從以下幾方面對“食品安全監(jiān)管瀆職罪”的法律適用進行幾點探討：一、犯罪主體 “刑法專門增設(shè)食品安全瀆職罪，使食品安全究責走出“刑不及官”的誤區(qū)?！边@是網(wǎng)絡(luò)上對于新刑法修正案增設(shè)食品安全監(jiān)管瀆職罪的一句表述，實際上這句話本身就是對刑法的誤讀，食品安全追究刑事責任，原本就有法可依，完全可以按照一般瀆職罪來追究相關(guān)國家機關(guān)工作人員的刑事責任。和其他瀆職罪的犯罪主體一樣，食品安全監(jiān)管瀆職罪的犯罪主體也是國家機關(guān)工作人員，

6、且應(yīng)當“負有食品安全監(jiān)督管理職責”。依照食品安全法第四至六條的規(guī)定，縣級以上的部門，分別在食品的生產(chǎn)、加工、流通、銷售等環(huán)節(jié)依法進行履行職責、承擔責任，而縣級以上的人民政府“統(tǒng)一負責、領(lǐng)導、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作”。因此，該罪名的主體應(yīng)為“負有食品安全監(jiān)督管理職責的國家機關(guān)工作人員”，同時按照人大常委會關(guān)于刑法第九章瀆職罪主體適用問題的解釋的相關(guān)規(guī)定，筆者認為“食品安全監(jiān)管瀆職罪”的犯罪主體應(yīng)當表述為：縣級以上政府及衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等國家機關(guān)部門中，代表國家行使食品安全監(jiān)督職能的工作人員。二、客觀方面 觸犯“食品安全監(jiān)管瀆職罪”的

7、法定情節(jié)為“發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果”，和一般瀆職罪一樣“食品安全監(jiān)管瀆職罪”的法定情節(jié)表述也較含糊。“重大食品安全事故”和“嚴重后果”的確定對認定是否犯罪相當關(guān)鍵，在行政監(jiān)管部門的規(guī)章中或許有相關(guān)標準，但是現(xiàn)行法律和司法解釋中沒有找到相關(guān)參考標準，鑒于相關(guān)部門規(guī)章的可修改性，如果沒有相關(guān)明確的司法解釋出臺，實際上確定罪與非罪的標準還是落回了行政監(jiān)管部門手里，于法理不合，同時給檢察機關(guān)查處該類犯罪增加了難度。食品安全事故具有一定“潛伏性”，可能后果在短期內(nèi)顯現(xiàn)不出來。出現(xiàn)了食品安全問題，一段時間內(nèi)看不到“嚴重后果”。筆者認為食品安全監(jiān)督瀆職犯罪可作為一種危險犯來認定，即因國家工

8、作人員的瀆職行為，將公眾安全置于危險狀態(tài)，雖未產(chǎn)生個體或者群體的危害結(jié)果，但是涉案金額巨大或者特別巨大，即可以認定為造成了嚴重后果，構(gòu)成瀆職行為，甚至是瀆職犯罪行為。這樣有利于加大打擊力度，因此期待相關(guān)配套的司法解釋和立案標準出臺，以便于新法的實施。三、法定刑期 “食品安全監(jiān)管瀆職罪最高刑期設(shè)定為十年，成為瀆職罪最重的量刑?！边@是網(wǎng)絡(luò)上對食品安全監(jiān)管瀆職罪的量刑標準的評語。事實上又要重提刑法第三百九十七條的量刑標準，相對于普通情節(jié)的一般瀆職犯罪來說，“嚴重”和“特別嚴重”兩個量刑幅度確實是“食品安全監(jiān)管瀆職罪”要重，說明人大立法委考量增設(shè)該罪名時所表明的態(tài)度，該罪名產(chǎn)生的社會震懾效果應(yīng)當重于一

9、般的瀆職犯罪。但是比較“徇私舞弊”情節(jié)時，“食品安全監(jiān)管瀆職罪”和一般瀆職罪的量刑有明顯的不同。“徇私舞弊”在瀆職罪系列中有一定爭議，因為其功能不統(tǒng)一。對于一般瀆職犯罪，“徇私舞弊”是作為加重情節(jié)，也就是提升量刑檔次；在特殊瀆職犯罪中，“徇私舞弊”卻是法定的犯罪情節(jié)；而在刑法修正案（八）增設(shè)的“食品安全監(jiān)管瀆職罪”中，“徇私舞弊”僅是作為量刑的從重情節(jié)，既非法定情節(jié)，也不是加重情節(jié)。因此，“食品安全監(jiān)管瀆職罪”和一般瀆職犯罪的最高刑期同樣都是十年，“食品安全監(jiān)管瀆職罪”的處罰標準是參照一般瀆職罪的量刑標準從重處罰。筆者認為，在其量刑比較恰當，但是“徇私舞弊”情節(jié)又產(chǎn)生了新的作用，可能又會引發(fā)一

10、定的爭議。四、食品安全監(jiān)管瀆職侵權(quán)犯罪的查處 我國的食品安全監(jiān)管有著環(huán)節(jié)多、涉及部門多、監(jiān)督的覆蓋程度受概率影響等特點。食品安全由衛(wèi)生部門負責綜合協(xié)調(diào)監(jiān)督，農(nóng)業(yè)部門負責地里的食品、服務(wù)業(yè)委負責動物屠宰、生產(chǎn)環(huán)節(jié)由質(zhì)監(jiān)局負責監(jiān)管、流通環(huán)節(jié)由工商局負責監(jiān)管、餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)則由食藥監(jiān)局負責監(jiān)管。因此，在查辦瀆職犯罪時可能存在以下情況：第一，相關(guān)部門職能有交叉或空白，導致權(quán)責不清，難以認定；第二，調(diào)查環(huán)節(jié)多、相對調(diào)查時間較長，證據(jù)容易滅失、偽造；第三，涉及相關(guān)部門利益，查辦阻力較大。對于食品安全監(jiān)管瀆職侵權(quán)犯罪行為的認定，即在食品安全監(jiān)管過程中判斷是否濫用職權(quán)或者玩忽職守，關(guān)鍵在于犯罪主體的主觀故意、濫

11、用職權(quán)或者玩忽職守的行為，以及有無徇私舞弊收受賄賂等情節(jié)，與造成危害后果之間的直接因果關(guān)系，看起來較為容易判斷，但是除個別重特大食品安全事件外，在食品安全監(jiān)督領(lǐng)域，要確認其是否瀆職有相當難度，監(jiān)管部門一方面可以借口檢測技術(shù)限制、抽樣概率問題、監(jiān)督體系標準滯后等因素進行辯解，另一方面部門之間責任的推諉更是讓司法管轄無從下手。很可能的結(jié)果就是，在食品安全事故發(fā)生以后，每個部門經(jīng)調(diào)查都是恪盡職守，沒有玩忽職守和濫用職權(quán)的現(xiàn)象，最終只能把發(fā)生事故產(chǎn)生損害的原因歸咎于現(xiàn)有的監(jiān)管體制，相應(yīng)的責任人僅接受行政上的處罰，使得司法介入流于形式，難以彰顯法令本身的威懾力。因此，要使食品安全監(jiān)管瀆職侵權(quán)犯罪的查處落到實處，還要需要加強以下幾個方面的制度建設(shè)。第一，進一步明確各個監(jiān)督部門的職責范圍，建立切實可行，且行之有效的管理制度體系，確保監(jiān)管責任和行政權(quán)利沒有交叉和空白，將責任細化到實施監(jiān)管行為的個人；第二，完善食品安全事件應(yīng)急處理預案，確保司法機關(guān)第一時間介入，在生產(chǎn)、銷售、流通環(huán)節(jié)調(diào)查的基礎(chǔ)上，對于各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管行為進行專門調(diào)查；第三，要建立專案調(diào)查協(xié)調(diào)機制，確保調(diào)查和追究責任不受地方保護主義