1、房地產法公選課課程考察論文我國土地出讓制度存在的問題學院： XXXX學院專業(yè)： XXX姓名： XXX學號： XXXX導老師： XXX我國土地出讓制度存在的問題XXX學院XX級XXX專業(yè) XXX XXX摘要：地價與房價之間息息相關，土地出讓制度對房地產市場及其他很多行業(yè)的發(fā)展都是至關重要一個環(huán)節(jié)。故此土地出讓制度的改革始終是我國整體改革中的重要一環(huán)。大量觀察表明，土地制度直接影響到中國土地資源的保護和農業(yè)生產的可持續(xù)發(fā)展及其整個國民經濟的宏觀運行和行業(yè)效率等方面，它的影響小到集體甚至個人利益關系，大到關系中國社會的政治穩(wěn)定。本文將分析我國土地出讓制度存在的問題給予論述。關鍵詞 ：土地出讓制度 改

2、革 土地價格 一、農村土地：1、 我國農村土地制度的演變：新中國成立后,農村土地制度經歷了四次較大演變，四次演變中，家庭聯(lián)產承包責任制的實行,無疑是中國土地制度變遷成功的范例。在一定程度上適應了經濟主體的內在要求,從而解放了生產力,促進了農業(yè)的發(fā)展。但從20世紀80年代末開始, 承包責任制的缺陷開始顯現(xiàn),特別是隨著我國社會主義市場經濟的發(fā)展,其弊端更加突出,現(xiàn)已成為制約農民增收的瓶頸。以下為四次土改：（1）第一階段是土地改革階段。從1947年開始,到1952年結束。這一階段的任務,就是從封建土地所有制向農民土地所有制的根本變革,土地的使用權和所有權合一。（2）第二階段是農業(yè)合作化階段。從195

3、2年開始,到1956年基本告一段落。這一階段的主要任務, 是從農民個體土地所有制變?yōu)檗r民集體土地所有制。（3）第三階段是所謂的“人民公社化”階段。從1958年開始至1978年基本結束,延續(xù)了近二十多年。實踐證明,這是一個不成功的實踐,是我國農地制度的一次畸形變革。（4）第四階段是農民家庭聯(lián)產承包責任制階段。1979年以后,我國總結了歷史的經驗教訓,對農村土地產權的制度安排作了一次重大的調整,將土地使用權分離出來交還給農民家庭承包經營。2、土地所有權與土地經營權的矛盾：我國憲法、民法通則、土地管理法和農業(yè)法等重要法律都明確規(guī)定我國農村的土地屬于農民集體所有,從這一點來說,農村土地產權是明確的。但

4、“集體”是指哪一級,法律規(guī)定卻又很不明確。如在憲法中,被籠統(tǒng)規(guī)定為“集體所有”;在民法通則中被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 、村兩級集體;而在農業(yè)法和土地管理法中則是鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 、村或村內農業(yè)集體經濟組織。由于沒有具體規(guī)定農村土地所有者是誰,導致所有者缺位或“虛位”。同時,土地使用權的主體、地位、界限、獲取與轉讓的法律程序、法律形式及法律保護手段也都沒有明確的法律規(guī)定。法律規(guī)定的不清晰及農民的多種理解使得農村土地關系極為混亂,村干部進行“尋租”,農民對土地使用權存在很強的不穩(wěn)定感,進而對土地長期投入預期不足,直接影響著農民對土地的經營熱情和農業(yè)生產的發(fā)展,致使有的農地出現(xiàn)鹽堿化、沙化、甚至荒漠化現(xiàn)象。除此之外

5、,農村土地權利殘缺,其中最有實質意義的是處分權集體不能行使。國務院在關于發(fā)展房地產若干問題的通知中規(guī)定:“集體所有的土地必須先行征用轉為國有土地后才能出讓。” 對此，應該明晰土地所有權,加快實行地權登記,確保農民的土地權益。我國土地管理法要求:“農民集體所有的土地,由縣級人民政府登記造冊,核發(fā)證書,確認所有權?！钡?自1988年至今,為農民集體所有的土地核發(fā)證書的工作卻一直沒有全面開展起來。當前,應加快這一工作進程。國家成立專門的地權登記機構,對每一塊土地都必須登記,明確所有權人,在此基礎上由政府頒發(fā)土地所有權證。地權登記,給土地所有者發(fā)地權證,是防止政府強占土地所有者地權的基礎之基礎;明確

6、集體土地所有權的所屬范圍,至于“集體”指哪一級,鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以了解各村具體真實情況,村委會擔當比較合適。村委會成員由村民選舉產生,上級加以任命,任期五年一屆。其主要職責是從事農村土地的分配調節(jié)、計生、基建、科普、文教等事務管理。村委會人員要納入國家公務員編制,發(fā)放工資,工資額度應高于村人均收入水平。3、 土地承包經營與土地利用效率之間的矛盾：規(guī)模化生產和專業(yè)化分工是現(xiàn)代農業(yè)的基本要求。規(guī)模化生產將促進農業(yè)機械和現(xiàn)代農業(yè)技術的推廣與應用，從而大幅度提高農業(yè)勞動生產率和邊際效益。農業(yè)的經營規(guī)模達到一定的程度，會促進專業(yè)化分工的發(fā)展。專業(yè)化分工優(yōu)化了生產組織內部的資源配置，同樣是提高農業(yè)勞動生產率和邊際效

7、益的有效途徑。但是，在我國現(xiàn)階段的農業(yè)生產中，規(guī)模經濟和專業(yè)化分工的優(yōu)勢受到了過于分散的農地產權制度安排的制約。我國現(xiàn)行的土地管理法是針對當時亂占濫用耕地的嚴重情況而制定的,偏重于土地使用的審批管理,對土地經營和流轉的管理以及土地有償有期限出讓轉讓和抵押等缺乏必要的規(guī)定。土地管理法雖然規(guī)定:“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。土地使用權轉讓的具體辦法,由國務院另行規(guī)定?！钡侥壳盀橹?國務院只對城鎮(zhèn)國有土地如何依法進入市場問題制定了條例,即城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例,對農村集體所有的土地使用權如何進入市場,至今尚未制定出相關法規(guī)。在現(xiàn)行土地制度下,除了國家低價征用集體土地

8、以外,集體所有的土地是不能通過市場而流動的。雖然農戶也在進行不同形式的流轉實踐。但從整體上看,農地還是沒有真正流轉起來,現(xiàn)代意義上的集中經營更是很少發(fā)生。這使得土地的生產要素功能不能充分發(fā)揮，制約農民增收。對此，應循序漸進地推進農業(yè)用地流轉,使農業(yè)用地生產要素功能伴隨著城鄉(xiāng)一體化進程而不斷提高；可將農業(yè)用地抵押權利還給農民,這對于留在農業(yè)內部的勞動力和待轉移農村勞動力來講都是亟待解決的問題,如果農村土地可以抵押,就可以克服農業(yè)生產中的資金瓶頸問題,有助于提高土地生產效率;也可以提供到城市創(chuàng)業(yè)的資本,加快農村勞動力轉移的步伐。鑒于完善的社會保障制度在短期內還難以覆蓋農村,以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標的實

9、現(xiàn)也需要較長時期,近期重點應放在促進農村土地在集體范圍內自由流轉,使土地經營規(guī)模比原來有所擴大,待時機成熟,再促使農村土地流轉突破集體界限,實現(xiàn)農業(yè)用地在農民之間自由流轉和規(guī)模經營。4、 農村土地征收、征用制度：現(xiàn)行土地管理法關于土地征收范圍的界定在一定程度上不夠適當。一、法律關于土地征收范圍的規(guī)定過寬,把不應該引入征收程序的部分建設用地如把商業(yè)性建設用地納入征地范圍,損害了農民權益;二、關于土地征收范圍的規(guī)定又過窄,對于應該引入征收(或征用)程序的生態(tài)林建設用地,則沒有納入其規(guī)定的征收(或征用)范圍。世界上多數(shù)國家和地區(qū)都是以土地的市場價格為基礎來確定補償額度的,有的國家和地區(qū)還根據土地未來

10、的價格以及征地對土地所有權人和使用人造成的其他間接損失來確定補償額度。然而,我國土地管理法第47條規(guī)定的征地補償標準是:土地補償費為被征耕地前三年平均產值的610倍,安置補助費為被征耕地前三年平均產值的46倍。如按以上標準支付的土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的,經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準,可以增加安置補助費,但土地補償費和安置補助費二者的總和最高不得超過被征耕地前三年平均年產值的30倍。這完全是一種與市場無關的政策性價格,而且過于偏離土地的市場價值和農民的經濟預期。同時,我國的征地補償范圍僅包括了直接損失,沒有包括間接損失,尤其是沒有包括農民的擇業(yè)成本和從

11、事新職業(yè)的風險金,這些都導致了農民日后的生活困難。改革開放以來通過低價征地從農民那里拿走的資金至少在3 萬億元以上。這規(guī)定對農民利益的侵害比較嚴重,影響了農民增收。對此，可按照市場化原則,對農村集體土地征用依法公平補償,促進農民增收，尊重農民集體土地財產權利,按照市場化原則確定征地補償標準,對農村集體土地征用公平補償。所謂公平補償是指按照反映土地真實價值(按土地的最高機會成本即可能帶來的最高收益計算)的市場價格來進行。同時,在制定征地補償標準時,不僅要考慮現(xiàn)實土地用途的補償,也要讓農民分享用途轉化后的收益。征地補償費不僅要體現(xiàn)土地作為生產資料和生存保障資料的價值,還要保證對土地追加投資能得到補

12、償。要以使農民生活水平發(fā)展提高為征地補償原則,充分考慮農民的生存權益和發(fā)展權益。應改變過去征地補償?shù)淖龇?補償除原有的內容外，還應包括農民的社會保障費用、教育培訓費用和土地增殖分成等,使被征用土地農民的生活水平、發(fā)展水平與國家經濟社會發(fā)展水平相適應。5、針對我國農村土地制度的政策其他建議及其總結：此外，可把啟動農村宅基地流轉作為促進農村土地生產要素功能提高的突破口，這主要是出于以下考慮:宅基地在農民社會保障中的作用遠次于農業(yè)用地,徹底放開農村宅基地流轉,不會影響農民正常生產和生活。與農村其它改革相比,農村宅基地制度仍處于計劃經濟體制時的狀態(tài),現(xiàn)在宅基地僅僅具有社會保障功能,沒有生產要素功能與財

13、產功能。既然黨的十六大提出了要保障居民財產性收入增長, 物權法也提出了“保障一切市場主體平等法律地位和發(fā)展權利”,就必須賦予宅基地與農業(yè)用地、集體建設用地一樣的用益物權,農民享有宅基地完整的占有權、使用權、受益權和處分權。當前在村莊整治中應保護農民現(xiàn)有宅基地權利不被剝奪,近期內還應切實采取措施,逐步清除各種妨礙宅基地流轉的體制障礙,只要符合土地利用規(guī)劃,允許宅基地在城鄉(xiāng)居民之間自由流轉,實現(xiàn)宅基地流轉與人口流動相一致,為城市化水平和農業(yè)用地生產要素功能大幅提高創(chuàng)造條件。制定集體建設用地直接入市政策,使集體建設用地生產要素功能的提高沿著正確的軌道發(fā)展。盡管過去我國因為限制農村土地流轉而避免了大量

14、農村人口因城市化和工業(yè)化而流離失所,可是現(xiàn)行征地制度造成了大量失地農民,影響到社會和諧,現(xiàn)有集體建設用地流轉模式再難以為繼。黨的十七屆三中全會提出了“允許集體建設用地直接入市”,現(xiàn)在應按照這一方針,制定集體建設用地非公共利益用途直接入市的具體政策,實現(xiàn)集體建設用地與國有土地“同地、同價、同權”。對于因公共利益需要而發(fā)生的國家征地,不能再按原有用途而應按市場價值公正合理地補償農民,保證農民土地的財產權利和發(fā)展權利,使集體建設用地生產要素功能的提高朝著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展方向發(fā)展。加快推進農村社會保障制度建設和戶籍制度和村民自治制度的制度改革、建設,加強法制建設，解除農民增收的后顧之憂。農村土地制度改

15、革是一項綜合性的制度變遷，需要在多方面同時發(fā)動改革，才能取得良好的效果。目前農村免費九年義務教育,是以工哺農最直接的體現(xiàn),是增加農民收入立竿見影的重大舉措,對提高農民素質,促進農村經濟社會可持續(xù)發(fā)展意義重大,但惠及面還有限,應加快推進此項工作的進程。此外,從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的思路出發(fā),加快推進農村社會保障制度建設,逐步建立以“低收入農民最低生活保障”、“失地農民生活保障”、“農民工養(yǎng)老保障”、“農村新型合作醫(yī)療”、“孤寡老人集中供養(yǎng)”的“新五?！敝贫?逐步弱化土地的福利和社會保險功能,解除農民的后顧之憂,以健全和完善土地承包經營權流轉,增加農民的土地收益和財產性收入。同時，應加快戶籍制度改

16、革和切實落實村民自治制度，加強法制建設，為農村土地制度改革注入新的強大動力，為改革保駕護航。二、城市土地：1、城市土地的重要性：（1）“土地是萬物的基礎”，也是城市存在和發(fā)展的基礎。城市就是由一定土地面積組成的地域，沒有一定土地面積構成的地域，就無所謂城市。（2）土地是最基本的生態(tài)環(huán)境要素和生產要素。沒有土地，城市就不能吸納日益增多的人口和日益發(fā)展的工業(yè)和第三產業(yè)，城市發(fā)展的規(guī)模和空間無從擴展，就沒有城市化和經濟社會的現(xiàn)代化。（3）城市土地承載著巨大的城市土地資產價值總量，并能為社會創(chuàng)造巨大的收益。 2、 地價是構成房價的主要部分：在房地產項目各項成本中，土地費用、各種稅收約占房價的40%55

17、%，建筑施工成本占20%左右，三項費用約為10%。據了解，開發(fā)商的平均土地成本占30%左右，但該成本因地域差異而有很大不同。目前在二三線城市，開發(fā)商的土地成本只占兩至三成;而在上海等一線城市，土地成本有時候占到房價的四至五成?！皩τ谠谌珖季值拇笮头科髞碚f，由于拿地途徑和時間點都差不多，因此平均下來土地成本相距并不大。反而是一些本地開發(fā)商，因為與政府關系較好，或拿地的時間較早，獲得了更便宜的土地。在上海，土地成本一般占到了價格的一半，僅有極少數(shù)項目拿地成本只占四成?！鄙鲜鲩_發(fā)商告訴記者，由于在拿地上有很大優(yōu)勢，本土中小開發(fā)商或當?shù)氐膰Y房企，其利潤率反而要比大型房企更高。除了土地成本，房子還沒

18、有造起來，開發(fā)商就須先繳納約9%的相關稅費。其中，房企在支付土地出讓金之后，除了需要繳納3%的土地契稅外，還要繳納5%的營業(yè)稅;而在房產進入預售環(huán)節(jié)后，開發(fā)商還要繳納銷售收入1%的契稅。銷售完畢后，如果房產價格較拍賣土地時有所上漲，還要按相關規(guī)定向稅務部門繳納額度不等的土地增值稅。由于土地增值稅是分四級累進制的，項目體量越大、房產銷售面積越多，總的土地增值稅也越多。一般中小型項目，土地增值稅差不多約占成本的3%5%。綜上所述土地成本占房地產開發(fā)總成本的比例約50，構成了房價的最主 要部分。毫無疑問，土地價格是各地區(qū)影響房價的主要因素之一。 考察國內每年的房價與地價 的變化趨勢，也 能從另外一個

19、角度得到相 同的結論 ，房地產價格 的走向與土地成本有最直接的關系。近幾年來， 土地交易價格指數(shù)與房屋銷售價格指數(shù)變動一致，各階段土地上漲幅度明顯高于房價變化。 從以上的分析 ，可以肯定，地價與房價間存在 正相關性。地價和房價作為房地產市場的兩個指 標 ，在一定范圍內、一定條件下相互作用、相互影 響。因而地價上漲勿庸置疑有房地產需求升溫的 原因，但土地出讓制度作為土地價格的直接影響因素，很大程度上也會決定土地價格的走勢。 3、 地價上漲的原因：房地產需求升溫推動了地價上漲，供給和需求決定價格 ，土地需求的無限性和供給的有限性矛盾永遠存在 。而在我國這對矛盾 顯得尤為突出。面對我國耕地大量減少、

20、人 口繼 續(xù)增長的嚴峻形勢，為保證國家的糧食安全，我國開始執(zhí)行最嚴格的土地管理制度，在土地供應總量上嚴加控制。但隨著社會經濟發(fā)展，人口越來越多，居民生活水平和生活質量逐漸提高，特別是城市化進程的加快 ，城市對住宅、商業(yè)、休閑等方面的房產需求越來越多。因此，房地產市場蓬勃 發(fā)展，開發(fā)商們不斷增購土地來滿足市場需要，導 致對非農用地的需求越來越大?？梢?，一方面土地供給非常有限，另一方面對土地的引致需求日益增加 ，這種矛盾必然導致土地價格的上漲。但這樣的上漲是市場供求機制作用的結果，如果沒有外力作用，它的上升程度有限。土地出讓制度推動地價不合理上漲 20002004年、20062007年我國土地價格

21、上漲幅度驚人 ，20002004年期間土地價格提高了20，2007年 一 年內土地價格上漲竟高達12 ，創(chuàng)下2000年以來的最高漲幅。此外，除2001年，其他每年地價的漲幅均超過房價。很明顯，土地價格變化如此之大，已不單單是市場供求機制在起作用，更深層次原因應是作為外力的土地出讓制度在推動。自1990年國務院頒布實施 中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例以來 ，我國開始在城鎮(zhèn)實行以土地 所有權和使用權分離為基礎、以土地使用權有償 出讓為特征的土地 出讓制度 。在現(xiàn)行土地出讓制 度下，由地方政府一次性收取土地出讓期限，住宅用地7O年、工業(yè)用地 5O年、商業(yè)用地 40年內的全部地租收

22、入 ，作為土地出讓金進入當年政府的收人。從 1990年至今，在有償出讓的前提下，先后使用過協(xié)議出讓及土地招拍掛兩種出讓方式。其中，協(xié)議出讓方式作為有償供地的主要方式之一，曾是最重要、最常用的政府供地方式。但由于協(xié)議方式容易導致尋租腐敗等問題出現(xiàn)，2004年前后變革為土地招拍掛出讓方式。2004 年“831大限”終結了協(xié)議出讓土地的年代，我國開始實行土地公開拍賣制度，國有土地使用權必 須以公開招標、拍賣、掛牌的方式出讓。土地使用權招標拍賣掛牌 ，一定程度上遏制了此前協(xié)議出讓方式中的腐敗尋租行為，引入充分的市場競爭機制，采用“價高者得地”模式，顯化了土地的真實價格，公開了開發(fā)商的隱形土地成本。但隨

23、著時間推移，這種出讓方式的弊端也暴露得愈發(fā)明顯。3、我國城市土地出讓制度存在的問題：（1）尋租腐敗使 土地隱形成本提高。上世紀 9O年代 初至 2004年 ，我 國政府最常 用的供地方式是協(xié)議出讓。所謂協(xié)議出讓土地使用權，是指政府與土地使用者以協(xié)議方式簽定土地使用權出讓合同，土地使用者支付相應的出讓 金 ，國家把一定期限的國有土地使用權讓渡給土地使用者。這種方式最大的特點就是由出讓方和受讓方就特定地塊通過協(xié)商談判決定土地的價格以及土地最終 的使用者。在此方式下 ，土地使用 權的取得不是通過開發(fā)商之間的相互競爭來決定，而是更大程度上取決于開發(fā)商的尋租能力和政府的主觀偏好。由于沒有引入充分的競爭機

24、制，缺乏公正 、公平 、公開性 ，滋生了以權謀私、權錢交易等腐敗現(xiàn)象。這些現(xiàn)象一方面造成社會資源的嚴重浪費，另一方面作為獲得土地的隱形成本，實際上提高了土地價格，最終轉嫁到房價中，由消費者來承擔。（2）開發(fā)商大舉囤地使土地壟斷加劇土地招拍掛實行后，從20052008年，一個個地王誕生，一次次地價被刷新，土地招拍掛上演著資本巨頭的獨角戲。面對政府有限的土地供給，更多的中小房產開發(fā)商陷人拿不到地的困境；而大開發(fā)商憑借雄厚的資本，大舉囤地。在這種方式下，土地價格被不斷抬高，增加了開發(fā)總成本，加重了開發(fā)商負擔，客觀上推動房價上漲，一定程度上造成房地產市場的虛假繁榮。反過來，房地產的潛在巨額利潤又再次催

25、生資本巨頭的相互競爭，進一步推高土地拍賣價格，如此反復循環(huán)，推動地價和房價一起攀升。而且，土地資源過度集中，形成一定程度上的市場壟斷力量，更給開發(fā)商們借機提高房價的話語權。 （3）地方政府大肆賣地 土地財政愈演愈烈，高額的土地出讓價格給地方政府以牟利的動機，基本上已成為地方政府財政收人的主要來源，各地土地財政呈愈演愈烈之勢。地方政府為財政增收、突出政績，一方面利用土地資源的稀缺性及對土地一級市場的壟斷哄抬土地價格 ，另一方面把賣地當成主要手段，大肆出讓，放任地價、房價 循環(huán)上漲，或與當?shù)亻_發(fā)商結成利益共同體，合謀 “雙贏”。2008年土地流拍、房市回調、成交量萎縮，地方政府紛紛救市，出臺向購房

26、者提供補貼、放寬公積金貸款數(shù)額等優(yōu)惠政策，意欲緩解經濟危機下的房地產萎靡態(tài)勢，這樣的救市措施也很大程度上與地方政府的土地財政有關。作為當?shù)亻_發(fā)商的利益共同體，一榮俱榮、一損俱損，房地 產的困境必然導致地方政府財政收入重要來源的巨大損失。 我國現(xiàn)有土地出讓制度是土地惡性上漲的原 動力，特別是制度衍生出來的“利益主體”地方政府在政策實施 中扮演了舉足輕重的作用 ，催化了地價一步步上漲。從協(xié)議出讓到土地招、拍、掛，所暴露出來的問題和缺陷已遠遠超過當初制定者的預期，已越來越制約房地產市場的健康發(fā)展，我國土地出讓制度又面臨新的改革。4、 針對我國城市土地制度的建議：(1) 引進市場與政府機制融合 ，應改

27、革地方政府對一級土地市場的壟斷，實現(xiàn)多元化經營，發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用。應將集體所有土地與國有土地的所有權平等保護，適當開放土地一級市場，允許農村集體土地直接進入市場，讓政府從“土地經營者 ”轉變?yōu)椤笆袌霰O(jiān)督者”。近年來，因價格低廉而大行其道的“小產權房”，雖然違反現(xiàn)有法律，但卻也是民眾在高房價壓力之下對更合理土地制度的全新探索 ，它打破了政府壟斷土地、開發(fā)商壟斷商品房的格局，使高地價和高房價得到一定緩解。2005 年，廣東省出臺的廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法，實際上已經允許集體土地進入土地一級市場 ，開創(chuàng)了農地直接人市的土地市場新局。這些制度創(chuàng)新 ，改變了土地出讓市場上政 府獨攬的局面，對平抑居高不下的地價和房價頗有好處，對未來的制度變革方向也具有豐富的借鑒作用。 (2) 減少對“土地財政”依賴降低土地價格 ，就必須減少或杜絕地方政府對土地財政的依賴。