1、.,第十四章 公共危機(jī)管理,.,.,第十四章 公共危機(jī)管理 第一節(jié) 公共危機(jī)管理概述 第二節(jié) 公共危機(jī)管理的體制 第三節(jié) 公共危機(jī)管理的機(jī)制,.,第一節(jié) 公共危機(jī)管理概述 一、公共危機(jī)管理的基本概念 二、公共危機(jī)的分類、分級(jí)與分期 三、公共危機(jī)管理的重要性和必要性,.,第一節(jié)公共危機(jī)管理概述,一、公共危機(jī)管理的基本概念 (一)危機(jī) 關(guān)于危機(jī)的基本定義，多位學(xué)者從不同角度進(jìn)行解讀： 1管理學(xué)視角 研究危機(jī)的先驅(qū)查爾斯赫爾曼認(rèn)為，他認(rèn)為危機(jī)事件的發(fā)生通常有三個(gè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：一是突發(fā)性；二是威脅性；三是決策時(shí)間短(是一種特殊的決策過程)。 2公共關(guān)系學(xué)視角 據(jù)里賓杰(Lerbinger)也強(qiáng)調(diào)危機(jī)對(duì)組織

2、形象的損害，在他的定義中，危機(jī)會(huì)(或可能會(huì))損及組織的形象、獲利、成長(zhǎng)，甚至影響組織的生存”。他認(rèn)為，一個(gè)事件發(fā)展為危機(jī)，必須具備三個(gè)特征：該事件對(duì)企業(yè)造成威脅，管理者確信該威脅會(huì)阻礙企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；如果企業(yè)沒有采取行動(dòng)，局面會(huì)惡化且無法挽回；該事件具有突發(fā)性。,.,3社會(huì)心理學(xué)視角 皮爾森等(Pearson 以威廉班尼特(WilliamBenoit)為代表的形象修復(fù)理論; 托馬斯伯克蘭(Thomas Birkland)的焦點(diǎn)事件理論; 庫(kù)姆斯(WTimothyCoombs)的情境危機(jī)傳播理論; 牛文元提出的社會(huì)燃燒理論。 芬克的階段分析理論我們將在后面詳細(xì)論述， 在此介紹一下形象修復(fù)理論、焦

3、點(diǎn)事件理論和社會(huì)燃燒理論的內(nèi)容。,.,1形象修復(fù)理論(imageRecoveryneory) 威廉班尼特的形象修復(fù)理論建立在“個(gè)人或組織最重要的資產(chǎn)是它的聲譽(yù)”的假設(shè)之上，認(rèn)為就像其他有價(jià)值的資產(chǎn)一樣，聲譽(yù)或公眾形象應(yīng)從戰(zhàn)略高度去維護(hù)，任何社會(huì)組織必須最大限度地提高其聲譽(yù)和形象。據(jù)此，班尼特把他的危機(jī)管理模式分為五個(gè)大的戰(zhàn)略方法，其中很多又可細(xì)分為不同戰(zhàn)術(shù)。 五大戰(zhàn)略方法為：否認(rèn)；逃避責(zé)任；減少敵意；修正行動(dòng)；自責(zé)。此外還有其他14種戰(zhàn)術(shù)等（P394）。前兩個(gè)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)責(zé)任，后兩項(xiàng)與敵意有關(guān)，最后一項(xiàng)則是表達(dá)自責(zé)。 班尼特認(rèn)為，“社會(huì)大眾對(duì)責(zé)任的看法比真相本身來得重要。也就是說，只要大眾認(rèn)為組織

4、該負(fù)責(zé)，那么不管真實(shí)情況如何，組織的形象就已經(jīng)受到波及，必須趕緊進(jìn)行形象修復(fù)的行動(dòng)”。 形象修復(fù)理論著眼于危機(jī)應(yīng)對(duì)中的“言說策略”，即關(guān)注危機(jī)發(fā)生時(shí)組織說了些什么，強(qiáng)調(diào)恰當(dāng)?shù)男畔⒈磉_(dá)有利于修復(fù)組織受損的形象與聲譽(yù)。但這一理論并沒有關(guān)注“危機(jī)情境”的影響。 如2003年我國(guó)SARS病毒蔓延，引出引咎辭職制度。,.,2焦點(diǎn)事件論 這是托馬斯伯克蘭在1997年提出的，其理論基礎(chǔ)建立在議程設(shè)置功能和對(duì)危機(jī)事件的公共政策運(yùn)用上，認(rèn)為那些“突然發(fā)生的、不可預(yù)知的事件(焦點(diǎn)事件)”在促進(jìn)公共政策討論方面起重要作用。 一個(gè)焦點(diǎn)事件有極大的沖擊力，能喚起公眾的注意力，并且在制定公共政策方面更容易被人接受。焦點(diǎn)事

5、件在設(shè)置公眾議題方面有扮演主要角色的能力，因?yàn)槊襟w對(duì)焦點(diǎn)事件的采訪能引起公眾的廣泛關(guān)注并促使其采取相關(guān)的改善行為。 伯克蘭所指的焦點(diǎn)事件有兩種主要類型： 一種是“常規(guī)性”的焦點(diǎn)事件，如颶風(fēng)、龍卷風(fēng)、暴風(fēng)雨、地震等自然災(zāi)害； 另一種是“新型的事件”，即以前從未發(fā)生過或者發(fā)生時(shí)間很久已被人們淡忘，如“911”等恐怖襲擊。這種新型焦點(diǎn)事件往往違反常規(guī)，產(chǎn)生不確定性和不可預(yù)知性，帶來巨大沖擊，它逼迫人們以新的態(tài)度、新的引導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)待，甚至制定新的法令，由此會(huì)對(duì)公共政策產(chǎn)生影響。 如2003年3月 20日大學(xué)畢業(yè)兩年在廣州打工的孫志剛死于廣州收容人員救治站 。引起各大媒體關(guān)注、中央下令嚴(yán)查。后來于200

6、3年6月20日，國(guó)務(wù)院第381號(hào)令，城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法自今年8月1日起施行。1982年5月國(guó)務(wù)院發(fā)布的城市流浪乞討人員收容遣送辦法同時(shí)廢止。新辦法提出了全新的自愿救助的原則，取消了強(qiáng)制手段。,.,3情境危機(jī)理論，或稱“危機(jī)情境理論” 其代表人物是美國(guó)著名的危機(jī)管理專家?guī)炷匪埂Ｇ榫澄C(jī)理論吸收了其他學(xué)者對(duì)危機(jī)情境和危機(jī)分類的研究，首次將情境理論與危機(jī)類型的研究結(jié)合起來，提出應(yīng)針對(duì)不同危機(jī)類型選取相應(yīng)的危機(jī)戰(zhàn)略。 情境危機(jī)理論是建立在這樣一個(gè)假設(shè)上：組織的聲譽(yù)會(huì)受到危機(jī)的威脅，通過評(píng)估危機(jī)情境，并根據(jù)該情境選擇危機(jī)應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略，能夠在最大程度上保護(hù)組織聲譽(yù)。他提出一個(gè)“危機(jī)情境模式

7、”，（下圖）該模式中有五個(gè)變量：組織的內(nèi)在控制程度、危機(jī)中組織承擔(dān)的責(zé)任、組織的聲譽(yù)和形象；危機(jī)的嚴(yán)重程度、組織的發(fā)展史包括危機(jī)史和關(guān)系史。“組織的內(nèi)在控制程度與組織的發(fā)展史會(huì)對(duì)危機(jī)責(zé)任產(chǎn)生影響，而后再影響組織形象以及之后的潛在支持行為”。,組織的內(nèi)在 控制程度,危機(jī)責(zé)任,組織形象,潛在的 支持行為,組織的過去表現(xiàn) 危機(jī)史 關(guān)系史,.,4社會(huì)燃燒理論 這是牛文元在社會(huì)燃燒理論與中國(guó)社會(huì)安全預(yù)警系統(tǒng)中提出的。他認(rèn)為公共危機(jī)的發(fā)生實(shí)際上是社會(huì)系統(tǒng)由有序向無序發(fā)展，從高秩序向低秩序退化，從初始狀態(tài)量變到以后質(zhì)變，最終爆發(fā)突發(fā)性危機(jī)事件的過程。,.,二、公共危機(jī)的分類、分級(jí)與分期 (一)公共危機(jī)的分類

8、 (1)據(jù)公共危機(jī)產(chǎn)生的誘因，可分為： 外生型危機(jī)：指由于外部環(huán)境變化帶來的危機(jī)； 內(nèi)生型危機(jī)：指由于內(nèi)部原因所引發(fā)的危機(jī)； 內(nèi)外雙生型危機(jī)：指由外部環(huán)境與內(nèi)部原因交互作用而產(chǎn)生的危機(jī)，如美國(guó)“卡特利娜”颶風(fēng)事件，首先是由颶風(fēng)誘發(fā)的，后由當(dāng)局的處理不力而引發(fā)了公共危機(jī)。 (2)據(jù)公共危機(jī)發(fā)生的領(lǐng)域，可分為： 政治性危機(jī)：如戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突、恐怖主義活動(dòng)等； 社會(huì)性危機(jī)：如社會(huì)騷亂、罷工等； 宏觀經(jīng)濟(jì)性危機(jī)：如惡性通貨膨脹或通貨緊縮、失業(yè)率居高不下等； 生產(chǎn)性危機(jī)：如工作場(chǎng)所安全事故、產(chǎn)品安全事故等； 自然性危機(jī)：如地震、火山、流行性疾病等。 (3)據(jù)公共危機(jī)中主體的態(tài)度，可分為： 利益一致型：在

9、危機(jī)情境中，所有相關(guān)的利益主體具有同質(zhì)的要求時(shí)，就屬于利益一致型危機(jī)，大部分天災(zāi)都屬于這一類型，譬如印度洋大海嘯； 利益沖突型：當(dāng)危機(jī)中各相關(guān)利益主體有不同利益訴求時(shí)，或存在兩個(gè)或兩個(gè)以上不同要求的利益主體時(shí)，就屬于利益沖突型危機(jī)，如2005年法國(guó)巴黎騷亂。 (4)據(jù)公共危機(jī)狀態(tài)復(fù)雜程度、性質(zhì)和控制的可能性等，可分為： 結(jié)構(gòu)良好的、結(jié)構(gòu)不良的,.,(二)公共危機(jī)的分級(jí) 不同公共危機(jī)類型有不同特征，同類型公共危機(jī)事件也會(huì)呈現(xiàn)不同狀態(tài)。將公共危機(jī)進(jìn)行級(jí)別劃分，采取相應(yīng)的處置措施，是公共危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)之一。 根據(jù)國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，按各類突發(fā)公共事件的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素

10、，可分為四級(jí)，即I級(jí)(特別重大)、級(jí)(重大)、級(jí)(較大)和級(jí)(一般)，依次用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色來表示。根據(jù)“能力本位”和“重心下移”的分級(jí)管理原則，特別嚴(yán)重、嚴(yán)重、較嚴(yán)重和一般嚴(yán)重突發(fā)公共事件，分別由中央級(jí)、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)應(yīng)急處置工作 。 級(jí)突發(fā)公共事件，表示其影響局限在社區(qū)和基層范圍內(nèi)，可被縣級(jí)政府所控制； 級(jí)突發(fā)公共事件，表示后果嚴(yán)重，影響范圍大，發(fā)生在一個(gè)縣以內(nèi)或者是波及兩個(gè)縣以上，超出縣級(jí)政府的控制和應(yīng)對(duì)能力，需要?jiǎng)佑檬屑?jí)有關(guān)部門力量方可控制； 級(jí)突發(fā)公共事件，表示其規(guī)模大，后果特別嚴(yán)重，發(fā)生在一個(gè)市以內(nèi)或者是波及兩個(gè)市以上，需要?jiǎng)佑檬〖?jí)有關(guān)部門力量方可控制；

11、I 級(jí)突發(fā)公共事件，后果極其嚴(yán)重，其影響超出本省范圍，需要?jiǎng)佑萌〉牧α可踔琳?qǐng)求中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)應(yīng)急處置工作。,.,(三)公共危機(jī)的分期 1986年，斯蒂文芬克最早提出危機(jī)的四階段論，將危機(jī)過程劃分為危機(jī)潛伏期(Prodromal)、危機(jī)突發(fā)期(BreakoutorAcute)、危機(jī)蔓延期(Chronic)、危機(jī)解決期(Resolution)。 潛伏期是最容易處理危機(jī)的時(shí)期，但此時(shí)的危機(jī)卻通常難以被覺察。 在危機(jī)突發(fā)期，事件急速發(fā)展并出現(xiàn)嚴(yán)峻的態(tài)勢(shì)，這是四個(gè)階段中時(shí)間最短的階段，但讓人感覺最長(zhǎng)，因?yàn)樗鼘?duì)人們的心理造成嚴(yán)重沖擊，如2003年“非典”的爆發(fā)期，讓社會(huì)人心惶惶。危機(jī)突發(fā)期有四個(gè)

12、特征：事態(tài)逐漸升級(jí)，公眾廣泛注意；事態(tài)引起媒體的集中報(bào)道；事態(tài)嚴(yán)重干擾正?；顒?dòng)；事態(tài)影響組織的正面形象和團(tuán)隊(duì)聲譽(yù)。 第三個(gè)階段是危機(jī)蔓延期。危機(jī)爆發(fā)后，在這個(gè)階段，危機(jī)應(yīng)對(duì)主體應(yīng)該采取措施，糾正危機(jī)突發(fā)期造成的損害。此時(shí)需要決策者勇于進(jìn)行“自我懷疑”和自我分析，認(rèn)真分析危機(jī)產(chǎn)生的深層次原因。 第四個(gè)階段是危機(jī)解決階段。此時(shí)，組織從危機(jī)影響中完全解脫出來，但仍要保持高度警惕，做好善后工作，徹底消弭危機(jī)的影響，并防止危機(jī)去而復(fù)來。,.,而中國(guó)學(xué)者薛瀾、鐘開斌根據(jù)突發(fā)公共事件可能造成的威脅、實(shí)際危害已發(fā)生、危害逐步減弱和恢復(fù)可將突發(fā)公共事件總體上分為預(yù)警期、爆發(fā)期、緩解期和善后期四個(gè)階段： (1)預(yù)

13、警期：指突發(fā)公共事件征兆已出現(xiàn)的時(shí)期，管理任務(wù)是防范和阻止突發(fā)公共事件的發(fā)生，或把其控制在特定的范圍內(nèi)。 (2)爆發(fā)期：指突發(fā)公共事件進(jìn)入緊急階段，突發(fā)性事件已發(fā)生，管理的主要任務(wù)是快速反應(yīng)，及時(shí)控制突發(fā)公共事件并防止其蔓延。 (3)緩解期：指突發(fā)公共事件進(jìn)入相持階段，仍有可能繼續(xù)向壞的方向發(fā)展，管理的主要任務(wù)是保持應(yīng)急措施的有效性并盡快恢復(fù)正常秩序。 (4)善后期：指突發(fā)公共事件得到有效解決，管理的主要任務(wù)是對(duì)整個(gè)事件處理過程進(jìn)行回顧、審視、調(diào)查和評(píng)估，使之成為今后類似突發(fā)公共事件管理的基礎(chǔ)。,.,三、公共危機(jī)管理的重要性和必要性 (一)我國(guó)正面臨公共危機(jī)頻發(fā)的威脅 現(xiàn)階段，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)

14、軌與社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、法律制度等都存在一定程度上的制度變遷，社會(huì)環(huán)境中的非穩(wěn)定因素增加，同時(shí)也增加了不同危機(jī)的可能，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： (1)從社會(huì)發(fā)展角度看，經(jīng)過近30年的改革開放，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入“黃金發(fā)展期”，也進(jìn)入了一個(gè)危機(jī)頻發(fā)期。 (2)從自然的角度分析，中國(guó)是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害種類多、發(fā)生頻度高、災(zāi)害損失嚴(yán)重。 (3)從事故災(zāi)難的角度，中國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻，安全事故頻繁。近10年來我國(guó)平均每年因各種事故造成的非正常人口死亡超過20萬人，傷殘者超過200萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失驚人。另外，建國(guó)以來建設(shè)的大量基礎(chǔ)設(shè)施，年代久遠(yuǎn)、老化嚴(yán)重，又缺少及

15、時(shí)的維護(hù)和更換，安全隱患非常多，也是定時(shí)炸彈。 (4)從公共衛(wèi)生的角度，近年來中國(guó)內(nèi)地食源性疾病、嚴(yán)重職業(yè)病危害對(duì)健康的危害呈上升趨勢(shì)，食品衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生等公共衛(wèi)生形勢(shì)依然嚴(yán)峻。2003年年初，一場(chǎng)建國(guó)以來史無前例的“非典”危機(jī)在中國(guó)和其他一些國(guó)家和地區(qū)突然爆發(fā)，大規(guī)模迅速蔓延。 (5)從社會(huì)安全的角度分析，我國(guó)目前正進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵階段，既是關(guān)鍵發(fā)展期，又是矛盾凸顯期。人民內(nèi)部矛盾出現(xiàn)一些值得重視的新問題，如果處置失當(dāng)，有可能出現(xiàn)社會(huì)危機(jī)。在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)將面臨公共危機(jī)所帶來的嚴(yán)峻考驗(yàn)。,.,(二)我國(guó)公共危機(jī)管理有待完善 雖然公共危機(jī)管理越來越受重視，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前已制定

16、涉及突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律35件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件、有關(guān)文件111件，不過在原有體制下形成的公共危機(jī)管理系統(tǒng)仍存在有待完善之處。 首先，公共危機(jī)管理體制不夠完善。表現(xiàn)在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的責(zé)任不夠明確，統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、靈敏的應(yīng)對(duì)體制尚未形成。此外，目前我國(guó)的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)是以政府管理為主，而社會(huì)大眾的廣泛參與對(duì)公共危機(jī)管理有積極意義，因此，需要讓包括政府在內(nèi)的公共部門、私營(yíng)部門、非政府組織等都以不同的方式參與公共危機(jī)管理，使公共危機(jī)得到更為高效、恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)。 其次，公共危機(jī)管理機(jī)制也有待進(jìn)一步完善。體現(xiàn)在一些政府官員的危機(jī)意識(shí)不高、危機(jī)應(yīng)對(duì)的專業(yè)知識(shí)需要加強(qiáng)。而我國(guó)的公共危機(jī)管理受到大規(guī)模的重視

17、是在2003年的“非典”危機(jī)后，經(jīng)驗(yàn)不足，應(yīng)對(duì)能力尚需提高。此外，還表現(xiàn)在危機(jī)的監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置與救援、信息管理與新聞發(fā)布等制度不夠完善，導(dǎo)致一些危機(jī)事件未能得到有效預(yù)防，有的危機(jī)事件引起的社會(huì)危害未能及時(shí)控制。 再者，公眾的危機(jī)意識(shí)同樣有待提高，心理承受風(fēng)險(xiǎn)能力與自救與互救能力都需要加強(qiáng)。同時(shí)，專家咨詢隊(duì)伍的建設(shè)還需加強(qiáng)，一方面是專家人才庫(kù)的建設(shè)，便于在危機(jī)發(fā)生的第一時(shí)間找到相關(guān)專家提供專業(yè)的咨詢意見；另一方面是為專家參與公共危機(jī)管理提供體制上的便利，即讓專家可以“名正言順”地參與公共危機(jī)決策。,.,第二節(jié) 公共危機(jī)管理的體制 一、公共危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)體制 二、公共危機(jī)管理的職能與機(jī)構(gòu)

18、,.,一、公共危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)體制 公共危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)體制可分統(tǒng)一指揮體制、政府職權(quán)劃分、責(zé)任機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制幾個(gè)方面。 (一)公共危機(jī)管理的統(tǒng)一指揮體制 集中統(tǒng)一的指揮體制，要求以一定的行政區(qū)劃為單位，凡在此地范圍內(nèi)發(fā)生的公共危機(jī)事件都應(yīng)由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一管理。 在統(tǒng)一的公共危機(jī)指揮體制中，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。根據(jù)授權(quán)，政府最高長(zhǎng)官在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)有權(quán)指揮各部門和力量統(tǒng)一行動(dòng)，對(duì)公共危機(jī)管理全權(quán)負(fù)責(zé)。 (二)公共危機(jī)管理的政府職權(quán)劃分 根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機(jī)理，我國(guó)政府將其分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件四大類。 無論哪一級(jí)別的突發(fā)公共事件，不同層級(jí)的政府及相關(guān)部門平時(shí)都

19、應(yīng)做好預(yù)警工作；而對(duì)不同級(jí)別的突發(fā)公共事件，需要啟動(dòng)的應(yīng)急規(guī)模不一樣，一般而言，級(jí)(較大)和級(jí)(一般)的危機(jī)事件由地方政府負(fù)責(zé)處置與善后工作，對(duì)于I級(jí)(特別重大)和級(jí)(重大)的危機(jī)事件，要根據(jù)情況確定由更高層級(jí)的政府負(fù)責(zé)。,.,(三)公共危機(jī)管理的責(zé)任制度 為使統(tǒng)一指揮的公共危機(jī)管理體制能高效運(yùn)轉(zhuǎn)，要建立切實(shí)有效的責(zé)任制。建立責(zé)任制的關(guān)鍵在于明確每一項(xiàng)危機(jī)應(yīng)對(duì)工作中的政府職責(zé)，將責(zé)任明確到每一個(gè)工作機(jī)構(gòu)和相應(yīng)人員，同時(shí)根據(jù)實(shí)踐進(jìn)一步明確、調(diào)整各項(xiàng)責(zé)任。 這一方面需要加緊在公共危機(jī)管理領(lǐng)域的立法，明確相關(guān)崗位和人員的法律責(zé)任；另一方面加緊研究各種公共危機(jī)管理預(yù)案，深入分析每個(gè)環(huán)節(jié)、步驟和崗位應(yīng)承

20、擔(dān)的責(zé)任。 (四)公共危機(jī)管理的監(jiān)督制度 公共危機(jī)管理的監(jiān)督制度是為促進(jìn)公共危機(jī)管理工作的順利開展，讓責(zé)任制落到實(shí)處，也有利于對(duì)危機(jī)處置工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)。 公共危機(jī)管理的監(jiān)督工作包括領(lǐng)導(dǎo)檢查監(jiān)督與專門從事檢查監(jiān)督的督查部門檢查監(jiān)督兩個(gè)部分。危機(jī)管理中領(lǐng)導(dǎo)行為本身就包含危機(jī)決策與對(duì)決策執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督。對(duì)危機(jī)決策的執(zhí)行情況檢查或由辦公室(廳)部門，特別是其中從事檢查督促工作的督查室(處)代為承擔(dān)。當(dāng)前，我國(guó)的公共危機(jī)管理還可通過上級(jí)政府派出專門的督導(dǎo)組、檢查組對(duì)下級(jí) 政府和部門進(jìn)行監(jiān)督檢查，還可通過人大政協(xié)的走訪、視察進(jìn)行監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察部門也應(yīng)參與監(jiān)督工作。,.,二、公共危機(jī)管理的職能與

21、機(jī)構(gòu),(一)公共危機(jī)管理系統(tǒng)與基本職能,.,(二)公共危機(jī)管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置 根據(jù)中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法與國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的相關(guān)規(guī)定，公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院，在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國(guó)家相關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作；必要時(shí)，派出國(guó)務(wù)院工作組指導(dǎo)有關(guān)工作。 同時(shí)，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府也按分級(jí)負(fù)責(zé)的原則成為應(yīng)對(duì)工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。如中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)定，縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)劃內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)；涉及兩個(gè)以上行政區(qū)劃的，由有關(guān)行政區(qū)劃共同的上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，或由各有關(guān)行政區(qū)劃的上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)。

22、 可見，中央政府與地方各級(jí)人民政府是公共危機(jī)管理的決策機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院和各應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)也可根據(jù)實(shí)際需要聘請(qǐng)有關(guān)專家組成專家組，為應(yīng)急管理提供決策建議，必要時(shí)讓其參加突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置工作。 目前，我國(guó)政府專門設(shè)立的公共危機(jī)綜合管理辦事機(jī)構(gòu)是應(yīng)急管理辦公室，簡(jiǎn)稱“應(yīng)急辦”，最高層級(jí)的應(yīng)急辦設(shè)在國(guó)務(wù)院辦公廳，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮指揮與協(xié)調(diào)的作用。,.,第三節(jié) 公共危機(jī)管理的機(jī)制 一、公共危機(jī)的預(yù)警機(jī)制 二、公共危機(jī)的決策機(jī)制 三、公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)機(jī)制 四、公共危機(jī)的新聞發(fā)布機(jī)制 五、公共危機(jī)的善后機(jī)制,.,面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中日益復(fù)雜與頻繁的公共危機(jī)，政府需要在分析公共危機(jī)的類型、分

23、級(jí)、分期等基本特征的基礎(chǔ)上，依托危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)體制，建立一套科學(xué)、高效的公共危機(jī)管理機(jī)制，包括預(yù)警機(jī)制、決策機(jī)制、應(yīng)對(duì)機(jī)制、新聞發(fā)布機(jī)制與善后機(jī)制。 一、公共危機(jī)的預(yù)警機(jī)制 危機(jī)前的潛伏期是處置危機(jī)的最佳時(shí)期，若應(yīng)對(duì)得當(dāng)可將公共危機(jī)扼殺于發(fā)生之初的萌芽狀態(tài)，從而最大限度地避免或限制公共危機(jī)給公共利益、社會(huì)秩序、政府正常管理活動(dòng)帶來的威脅與損害。 公共危機(jī)的預(yù)警，指公共危機(jī)管理的主體主要是以政府為主的公共部門，根據(jù)本國(guó)或本地區(qū)有關(guān)危機(jī)現(xiàn)象過去和現(xiàn)在的數(shù)據(jù)、情報(bào)和資料，運(yùn)用邏輯推理和科學(xué)預(yù)測(cè)的方法技術(shù)，對(duì)某些危機(jī)現(xiàn)象出現(xiàn)的約束性條件、未來發(fā)展趨勢(shì)和演變規(guī)律等做出科學(xué)的估計(jì)與推斷，并發(fā)出確切的警示信息，使

24、政府和民眾提前了解事件發(fā)展的狀態(tài)，以便及時(shí)采取相應(yīng)策略，防止或消除不利后果的活動(dòng)。 建立、完善公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制包括以下內(nèi)容： 1制定、健全相關(guān)的法律法規(guī) 2制訂、健全預(yù)案體系。危機(jī)預(yù)案指面對(duì)突發(fā)事件如自然災(zāi)害、重特大事故、環(huán)境公害及人為破壞的應(yīng)急管理、指揮、救援計(jì)劃等。 3進(jìn)行信息監(jiān)測(cè)與分析 4. 完善各項(xiàng)基本資源儲(chǔ)備 5加強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的培訓(xùn),.,二、公共危機(jī)的決策機(jī)制 (一)公共危機(jī)決策的原則 公共危機(jī)管理要求在不確定性極高酌情況下迅速做出準(zhǔn)確決策，否則后果不堪設(shè)想。 危機(jī)決策的各種約束條件主要包括： 一是時(shí)間緊迫，危機(jī)的發(fā)生、發(fā)展有突然性與急劇性的特征，要求在短時(shí)間內(nèi)迅速做出決策； 二是

25、信息有限，危機(jī)一般都是突發(fā)性的，因此關(guān)于危機(jī)的信息掌握有限； 三是資源有限，由于危機(jī)決策需要迅速做出，因而決策者往往沒有充足的時(shí)間去調(diào)動(dòng)各方面資源； 四是事態(tài)發(fā)展可能危及決策者或大多數(shù)公眾的根本利益，而且后果很難預(yù)料。 由于以上種種約束條件的限制，在危機(jī)狀態(tài)下進(jìn)行決策，需要遵循一些不同于常態(tài)決策的原則，從而也要求政府需要設(shè)立特定的公共危機(jī)決策機(jī)制。,.,與常規(guī)決策相比，公共危機(jī)決策需要遵循的原則有以下幾條： (1)權(quán)力集中原則。在緊急狀態(tài)下，權(quán)力集中有利于全方位地調(diào)動(dòng)人力資源與物質(zhì)資源應(yīng)對(duì)危機(jī)，也有利于適當(dāng)簡(jiǎn)化程序，提高決策效率。 (2)結(jié)果優(yōu)先原則。在危機(jī)狀態(tài)下，因形勢(shì)嚴(yán)峻，難以全面考慮應(yīng)對(duì)

26、方式被公眾接受的程度，決策應(yīng)以結(jié)果優(yōu)先，即把政策結(jié)果放在更加重要的位置。 (3)短期目標(biāo)優(yōu)先原則。在危機(jī)狀態(tài)下，因時(shí)間緊迫、信息資源有限，很難迅速對(duì)問題作全面深入分析，因此，在不違背長(zhǎng)期目標(biāo)的情況下，首要的任務(wù)是找到引發(fā)危機(jī)的直接原因以及可能導(dǎo)致局勢(shì)惡化的因素，即優(yōu)先實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)。 (4)強(qiáng)制原則。為調(diào)動(dòng)一切可利用的資源，最大限度地限制公共危機(jī)帶來的損害，決策機(jī)關(guān)需要以相對(duì)強(qiáng)硬的姿態(tài)制定、推行相關(guān)決策。這一原則雖與民主價(jià)值觀不相符合，但在危機(jī)狀態(tài)下是需要的。強(qiáng)制原則實(shí)行由于決策機(jī)關(guān)享有調(diào)度的合法性和權(quán)威。 (5)勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)原則。在時(shí)間有限、信息有限、資源有限以及不確定性極高的情境下做出決策，

27、必定帶有一定的風(fēng)險(xiǎn)性。決策者在盡可能降低決策風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，必須做好承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的思想和物質(zhì)準(zhǔn)備。,.,(二)公共危機(jī)決策機(jī)制的基本內(nèi)容 公共危機(jī)決策的三要素是： (1)問題確認(rèn)：準(zhǔn)確判斷危機(jī)問題性質(zhì)直接原因以及可能導(dǎo)致事態(tài)惡化的因素； (2)目標(biāo)排序：排出決策目標(biāo)的優(yōu)先順序，縮短選擇時(shí)間，根據(jù)危機(jī)事態(tài)確定最重要的目標(biāo)，通常是短期目標(biāo)； (3)方案評(píng)估與選擇：在危機(jī)狀態(tài)下，由于決策時(shí)間短，公眾與利益團(tuán)體參與磋商的可能性不大，相對(duì)而言，為決策者提供咨詢的專家的意見更為重要。 公共危機(jī)決策機(jī)制主要由危機(jī)決策主體和危機(jī)決策制度這兩方面構(gòu)成。 公共危機(jī)決策主體是為避免和應(yīng)對(duì)公共危機(jī)而履行決策職責(zé)、參與決策過程

28、的特定個(gè)人(如總統(tǒng)、總理)和組織機(jī)構(gòu)。公共危機(jī)決策主體不限于幾位行政首腦，還包括提供咨詢意見的專家顧問和組織機(jī)構(gòu)。 公共危機(jī)決策制度是指導(dǎo)和規(guī)范這些主體的危機(jī)決策行為的一系列法律制度。規(guī)范政府危機(jī)決策行為的法律制度一般涉及：誰是決策主體?決策主體的決策權(quán)有多大?危機(jī)決策的程序是怎樣的?最終決策采用什么表決方式?在法治建設(shè)較完善的國(guó)家，這些制度都應(yīng)以法律法規(guī)的形式出現(xiàn)。并非要求要制定一部專門的法規(guī)，而是可包含在多個(gè)不同的法律法規(guī)中。,.,三、公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)機(jī)制,.,2公共危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制的基本內(nèi)容 應(yīng)急運(yùn)作機(jī)制的總體要求是，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理的組織體系。 公共危機(jī)應(yīng)

29、對(duì)機(jī)制的基本內(nèi)容如下： (1)信息報(bào)告。在公共危機(jī)發(fā)生后，各級(jí)政府及有關(guān)部門要按國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案中的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)立即如實(shí)向國(guó)務(wù)院報(bào)告，最遲不得超過4小時(shí)。一般是逐級(jí)上報(bào)，如有特殊情況，事發(fā)地政府及有關(guān)部門可直接向國(guó)務(wù)院報(bào)告，并同時(shí)報(bào)告上一級(jí)政府。應(yīng)急處置過程中，要及時(shí)續(xù)報(bào)有關(guān)情況。 報(bào)告內(nèi)容主要包括時(shí)間、地點(diǎn)、信息來源、事件性質(zhì)、影響范圍、事件發(fā)展趨勢(shì)和已采取措施等。同時(shí)，相關(guān)部門要依有關(guān)法律和規(guī)定，以及應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容，做好新聞發(fā)布工作，保障公眾的知情權(quán)，將真相及時(shí)告訴公眾，消除公眾的恐慌心理，凝聚民心，讓公眾與政府一起同舟共濟(jì)，化解危機(jī)。 (2)先期處置。公共危機(jī)發(fā)生后，事發(fā)地人民政

30、府和有關(guān)單位要迅速采取應(yīng)急措施，控制事態(tài)的發(fā)展，組織開始應(yīng)急救援工作，在向上級(jí)部門報(bào)告的同時(shí)，根據(jù)職責(zé)和規(guī)定的權(quán)限啟動(dòng)相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案，并及時(shí)有效地進(jìn)行先期處置。 (3)應(yīng)急響應(yīng)。當(dāng)發(fā)生、或可能發(fā)生公共危機(jī)時(shí)，應(yīng)根據(jù)預(yù)案啟動(dòng)相關(guān)應(yīng)急響應(yīng)措施。應(yīng)急響應(yīng)一般以事發(fā)地的省級(jí)人民政府為主，成立應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。,.,(4)指揮與協(xié)調(diào)。在公共危機(jī)發(fā)生后，各級(jí)政府的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)同防汛抗旱、減災(zāi)、抗震救災(zāi)等相關(guān)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，按相關(guān)預(yù)案開展處置工作，這就是公共危機(jī)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的規(guī)劃和建設(shè)中，一般由政府出面組織，有關(guān)部門和社會(huì)各界積極參與，各行各業(yè)共同實(shí)施，整合多方力量，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)應(yīng)急資源應(yīng)對(duì)

31、公共危機(jī)。而相關(guān)的部 門也應(yīng)對(duì)危機(jī)信息進(jìn)行分析，及時(shí)提出應(yīng)急處置方案和建議，供應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)決策參考。 (5)應(yīng)急結(jié)束。當(dāng)公共危機(jī)的應(yīng)急救援解除或相關(guān)的危機(jī)因素消除后，應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)關(guān)閉，應(yīng)急結(jié)束。由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)處置的公共危機(jī)事件的應(yīng)急狀態(tài)解除，根據(jù)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指示或者實(shí)際需要提出，或由事發(fā)地省級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院有關(guān)部門提出，經(jīng)國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦審核后，報(bào)國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院相關(guān)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后實(shí)施。,.,四、公共危機(jī)的新聞發(fā)布機(jī)制 (一)公共危機(jī)新聞發(fā)布機(jī)制的重要性 1信息化社會(huì)的必然要求 2妥善處理公共危機(jī)的必然要求 3公眾知情權(quán)的滿足。我國(guó)有80的社會(huì)信息資源掌握在政府手中，政府是最主要的信息生產(chǎn)

32、者、使用者和發(fā)布者，而目前我國(guó)政府掌握的信息資源只有20是公開的。 (二)公共危機(jī)新聞發(fā)布的原則 1、三T原則 首先，要主動(dòng)溝通。 其次，要充分溝通，提供關(guān)于此次事件的全部情況，即最大限度地扼殺謠言滋生的空間，避免在謠言四起的情況下被迫辟謠，陷入被動(dòng)局面。 再者，要迅速溝通，即在危機(jī)發(fā)生后的第一時(shí)間發(fā)布信息，為掌握主動(dòng)權(quán)贏得時(shí)間。,.,2信息梯度發(fā)布原則 信息梯度發(fā)布就是遵照公眾心理需求，依照信息發(fā)布的“度”的原則，有計(jì)劃、分步驟地發(fā)布信息。發(fā)布原則包括三方面內(nèi)容：信息數(shù)量梯度分布；發(fā)言人級(jí)別由高到低；信息內(nèi)容先主后次； (1)數(shù)量上，信息數(shù)量梯度發(fā)布，在危機(jī)過程中，關(guān)于危機(jī)的信息發(fā)布量的多少直接影響公眾心理。如大眾媒體在發(fā)布信息時(shí)能按危機(jī)的進(jìn)程發(fā)展規(guī)律，按公眾的心理承受能力采取分步驟的、分階段的信息發(fā)布，就會(huì)達(dá)到良好的傳播效果。 (2)次序上，發(fā)言人級(jí)別由高到低，信息梯度發(fā)布策略強(qiáng)調(diào)發(fā)言人出場(chǎng)的發(fā)言次序應(yīng)由高到低。這種安排可使公眾明確感受到所公布的公共危機(jī)信息的重要程度和權(quán)威性。 (3)內(nèi)容上，信息發(fā)布先主后次。在發(fā)布內(nèi)容上采取梯度策略有利于分清主次，減輕公眾閱讀疲勞和公眾的逆反心理。,.,(三)公共危機(jī)新聞發(fā)布的方式 在傳播方式日趨多元化的今天，政府可根據(jù)公共危機(jī)的類型及發(fā)展情況選擇各種媒體組合模式來進(jìn)行新