1、,第四章 公共管理途徑,內(nèi)容框架,4.1 引言,20世紀(jì)八九十年代，公共部門出現(xiàn)了一種新的管理主義的方法 管理主義的改革一直備受爭(zhēng)議 “新公共管理”內(nèi)涵不清 公共管理是一種新范式,4.2 艾利森對(duì)管理一般職能的解讀,戰(zhàn)略 確定組織的目標(biāo)與重點(diǎn) 設(shè)計(jì)操作計(jì)劃以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo) 管理內(nèi)部構(gòu)成要素 人員組織與調(diào)配 人事指揮與人事管理制度 控制績(jī)效 管理外部要素 處理與組織的“外部”單位 處理與獨(dú)立組織的關(guān)系 處理與新聞媒體和公眾的關(guān)系,1.戰(zhàn)略管理方面 （1）成功的公共管理必然需要戰(zhàn)略；而公共行政對(duì)戰(zhàn)略概念的需求較少。公共管理比公共行政更廣泛、更綜合，對(duì)職能專業(yè)化的規(guī)定更少。 （2）傳統(tǒng)的公共行政傾向于

2、只考慮組織內(nèi)部的短期目標(biāo)，而公共管理則旨在實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期目標(biāo)以及處理組織與外部環(huán)境之間的關(guān)系。各種機(jī)構(gòu)自己確定目標(biāo)和重點(diǎn)，而不是簡(jiǎn)單接受來(lái)自政治官員的決策。,管理與行政的職能比較：艾利森框架,管理與行政的職能比較：艾利森框架,2.內(nèi)部構(gòu)成要素管理方面 （1）公共行政在績(jī)效控制方面總是軟弱無(wú)力；但是在公共管理方面，隨著評(píng)估機(jī)構(gòu)和個(gè)體績(jī)效的種種嘗試，這種現(xiàn)象已經(jīng)發(fā)生了根本性變化； （2）傳統(tǒng)公共行政的財(cái)政制度不能提供適當(dāng)?shù)男畔⒁允箍?jī)效控制成為可能；但是，作為公共管理改革的一部分，財(cái)政管理已經(jīng)成為績(jī)效衡量的一個(gè)重要方面。,管理與行政的職能比較：艾利森框架,3.組織的外部環(huán)境和對(duì)外部要素的管理 在公共行政模

3、式下，這種職能被認(rèn)為是由政治官員而不是由管理者來(lái)執(zhí)行的，處理與新聞媒體、公眾或其他組織關(guān)系的任何事務(wù)都與公務(wù)員無(wú)關(guān)；公共管理則通過(guò)戰(zhàn)略和管理外部要素而更多地關(guān)注外部環(huán)境。,4.3 管理方法的產(chǎn)生,20世紀(jì)80、90年代，傳統(tǒng)的公共行政模式發(fā)生了巨大的變化，一些新的模式、方法、理念出現(xiàn)。管理主義、新公共管理、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政、后官僚制、企業(yè)型政府、后官僚范式等。,起點(diǎn)：英國(guó)富爾頓報(bào)告,1968年,英國(guó) 提出了對(duì)公務(wù)員管理能力的關(guān)注 指出政府體系應(yīng)該開放，各個(gè)層級(jí)都可雇用外部人員，僵化的等級(jí)制結(jié)構(gòu)由于在許多方面設(shè)置了障礙而應(yīng)被取締。 公務(wù)員的全部管理任務(wù)由四個(gè)方面構(gòu)成 在政治指導(dǎo)下制定政策

4、創(chuàng)立政策執(zhí)行的“機(jī)構(gòu)” 行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn) 對(duì)議會(huì)和公眾負(fù)責(zé),美國(guó)：文官改革法案,1978年，美國(guó)文官改革法案 要求管理者對(duì)結(jié)果負(fù)有更大責(zé)任 績(jī)效工資 高級(jí)行政職務(wù),美國(guó)：企業(yè)家政府,戴維奧斯本，特德蓋布勒，改革政府：企業(yè)精神如何改革著公共部門 起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳 社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù) 競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去 有使命感的政府：改變照章辦事的組織 講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款 受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要 有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi) 有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療 分權(quán)的政府；從等級(jí)制到參與和協(xié)作 以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過(guò)

5、市場(chǎng)力量進(jìn)行變革,美國(guó)：戈?duì)枅?bào)告,國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)的報(bào)告從繁文縟節(jié)向成果的轉(zhuǎn)變（ National Performance Review，1993）。 科學(xué)管理、官僚制、勞動(dòng)分工已經(jīng)發(fā)揮出了它們的工效，并且走向了反面。 去除繁文縟節(jié) 顧客至上 授予雇員權(quán)力 精兵簡(jiǎn)政,經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織,提高公共組織的生產(chǎn)績(jī)效，包括在組織內(nèi)部加強(qiáng)對(duì)員工個(gè)人的激勵(lì)，進(jìn)行績(jī)效管理，改善顧客反饋并強(qiáng)調(diào)服務(wù)質(zhì)量等 充分利用私營(yíng)部門，包括簽約外包等。,4.4 管理途徑的理論基礎(chǔ),管理主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ) 經(jīng)濟(jì)學(xué)理論看起來(lái)是精確的、可預(yù)測(cè)的 奧斯特羅姆的觀 私人部門管理理論,4.5 新公共管理的方案及問(wèn)題,胡德 1.實(shí)踐性的

6、職業(yè)化管理 2.績(jī)效的明確標(biāo)準(zhǔn)與測(cè)量 3.產(chǎn)出控制，重視的是結(jié)果而非過(guò)程 4.公共部門中的單位趨向分化 5.公共部門趨向于更具競(jìng)爭(zhēng)性 6.對(duì)私營(yíng)部門管理方式的重視 7.強(qiáng)調(diào)資源利用要具有更大的紀(jì)律性和節(jié)約性,胡德方案中的問(wèn)題 把不相干的變化視為一個(gè)整體 只在公共部門改革的批判者中使用 與實(shí)際發(fā)生的改革有不符之處 導(dǎo)致了公共管理的實(shí)踐者和學(xué)術(shù)界的鴻溝 對(duì)何謂公共管理沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，何人倡導(dǎo)也不清楚,4.5 新公共管理的方案及問(wèn)題,波利特 1.管理的焦點(diǎn)由投入和過(guò)程向產(chǎn)出和結(jié)果轉(zhuǎn)換。 2.趨向于更多的績(jī)效測(cè)量。 3.偏好專門化的、“精瘦的”、“扁平的”、自治的組織形式，而不是規(guī)模龐大的、多功能的等級(jí)

7、官僚制組織。 4.用合同或類似合同的關(guān)系大規(guī)模取代層級(jí)關(guān)系。 5.更廣泛地應(yīng)用市場(chǎng)或類似市場(chǎng)的機(jī)制來(lái)提供公共服務(wù)（包括民營(yíng)化、簽約外包、內(nèi)部市場(chǎng)開發(fā)等）。 6.擴(kuò)大并模糊公共部門與私營(yíng)部門之間的界限。 7.主導(dǎo)性價(jià)值由普世主義、平等、安全向彈性、效率與個(gè)人主義轉(zhuǎn)換。,波利特方案中的問(wèn)題 觀點(diǎn)的加總并沒(méi)有形成真正新穎一致的方案 運(yùn)用的語(yǔ)言是啟發(fā)性的，是描述一種趨勢(shì)，而不是革命。 新公共管理的表述在學(xué)者中沒(méi)有取得共識(shí)，而是各說(shuō)各話,4.6 公共部門改革主要內(nèi)容,管理非行政 管理者現(xiàn)在已介入決策事務(wù)，也介入一些嚴(yán)格意義上的政治性事務(wù)。換言之，他們?yōu)閷?shí)現(xiàn)結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。 高層從專家型向管理型轉(zhuǎn)變 領(lǐng)導(dǎo)力

8、 管理模式需要領(lǐng)導(dǎo)力 關(guān)注結(jié)果 組織必須關(guān)注的焦點(diǎn)是結(jié)果或產(chǎn)出，而不是投入。管理主義改革強(qiáng)化了個(gè)體績(jī)效和組織績(jī)效。 更具戰(zhàn)略性的方法 政府已經(jīng)把為長(zhǎng)期計(jì)劃和戰(zhàn)略管理而開發(fā)良好的方法確定為其施政的目標(biāo)。,4.6 公共部門改革主要內(nèi)容,改善的財(cái)政管理 在這方面，最重要的變化是用績(jī)效和項(xiàng)目預(yù)算制度取代了原有的分項(xiàng)式預(yù)算和會(huì)計(jì)制度。 人員調(diào)配具有彈性 在中高層管理中，存在著一種持續(xù)性趨勢(shì)，即由職位分類向高級(jí)職位安排的彈性化轉(zhuǎn)變。 任何想象得到的政府服務(wù)都可通過(guò)簽訂合同來(lái)提供。 競(jìng)爭(zhēng)和契約主義 引入競(jìng)爭(zhēng)是公共管理的一大特征。,4.6 公共部門改革主要內(nèi)容,與政治官員互動(dòng) 承認(rèn)政府基本的政治特性，公務(wù)員與

9、政治官員共事于稱之為管理的互動(dòng)過(guò)程之中。 直接對(duì)公眾負(fù)責(zé) 公務(wù)員與公眾之間存在直接責(zé)任關(guān)系,一、定位,1、一種戰(zhàn)略方法 2、管理而非行政,二、從組織管理內(nèi)部要素看,3、關(guān)注結(jié)果 4、改善的財(cái)政管理 5、人員調(diào)配具有彈性 6、組織機(jī)構(gòu)具有彈性,三、市場(chǎng)化途徑,7、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制 8、新合同主義 9、運(yùn)用私營(yíng)部門管理方式,四、從組織管理外部要素看,10、與政治官員互動(dòng) 11、對(duì)公眾直接負(fù)責(zé) 12、使購(gòu)買者與提供者分離,4.6 公共部門改革主要內(nèi)容,4.7 對(duì)管理主義的批判,對(duì)管理主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)提出了批評(píng)。 第一個(gè)批評(píng)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)是一種有缺陷的社會(huì)科學(xué)，它在政府中的運(yùn)用同樣是有缺陷的。 第二個(gè)批評(píng)認(rèn)為

10、，盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)作為經(jīng)濟(jì)體系和私營(yíng)部門的基礎(chǔ)具有某些效用，但它在政府中的應(yīng)用則完全是一種拙劣的構(gòu)想。 對(duì)管理主義以私營(yíng)部門管理為基礎(chǔ)提出了批評(píng) 認(rèn)為公共部門與私營(yíng)部門有很大的不同，在具體操作方法上也沒(méi)有太多的相關(guān)性。 對(duì)公共部門而言，確定目標(biāo)或評(píng)估結(jié)果更具困難性，或許這就是公共部門與私營(yíng)部門最關(guān)鍵的區(qū)別之一。 認(rèn)為新公共管理是“新泰勒主義”，忽略了自泰勒以來(lái)的組織行為理論的發(fā)展。,4.7 對(duì)管理主義的批判,認(rèn)為新公共管理有一種“政治化”的趨勢(shì)，并將其直接卷入政黨政治之中。 質(zhì)疑新公共管理的概念和程序是否與責(zé)任機(jī)制相吻合。 公共管理與公共責(zé)任這兩個(gè)概念之間也許會(huì)產(chǎn)生一些沖突，如果公務(wù)員承擔(dān)管理責(zé)任，這將被視為是削弱了需負(fù)責(zé)任的政治官員的責(zé)任。,如何解決簽約外包的困難，使之切實(shí)發(fā)揮作用。 對(duì)分權(quán)是否為新公共管理的要求有不同看法。 新公共管理是否會(huì)引發(fā)較大的倫理問(wèn)題還不太清楚。 新公共管理的執(zhí)行與士氣問(wèn)題。,在發(fā)達(dá)國(guó)家，官僚制的正式權(quán)力結(jié)構(gòu)繼續(xù)存在，但雇傭條件和服務(wù)提供已日益與公共管理的新模式相一致。 管理主義變革能更有效地實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。 公共管理模式已經(jīng)建立。,結(jié)論,新公共管理是指20世紀(jì)80年代以來(lái)在歐美國(guó)家政府改革實(shí)踐中出現(xiàn)的以公共選擇理論、委托代理理論、交易費(fèi)用理論為理論基礎(chǔ)的，主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)化的管理方法、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、