1、1,應(yīng)將中國流動人口的住房保障納入當(dāng)前政策保障框架,2012年8月,巴曙松 博士 國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所研究員 中國銀行業(yè)協(xié)會首席經(jīng)濟學(xué)家,簡 介,國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所研究員、博士生導(dǎo)師； 還擔(dān)任中國銀行業(yè)協(xié)會首席經(jīng)濟學(xué)家；商務(wù)部經(jīng)貿(mào)政策咨詢委員會委員；中國證監(jiān)會并購重組專家咨詢委員會委員；中國證監(jiān)會基金評議專家委員會委員；中國銀監(jiān)會考試委員會專家；中國銀監(jiān)會中國銀行業(yè)實施巴塞爾新資本協(xié)議專家指導(dǎo)委員會委員； 中國宏觀經(jīng)濟學(xué)會副秘書長;招商銀行和包商銀行博士后流動站指導(dǎo)專家； 曾擔(dān)任中共中央政治局集體學(xué)習(xí)主講專家,曾經(jīng)擔(dān)任：中央人民政府駐香港聯(lián)絡(luò)辦公室經(jīng)濟部副部長、中國證券業(yè)協(xié)會

2、發(fā)展戰(zhàn)略委員會主任、中銀香港助理總經(jīng)理、中國銀行杭州市分行副行長等。 騰訊微博 新浪微博：,巴曙松研究員,3,問題：流動人口的住房保障,改革開放以來，大規(guī)模的的流動人口從內(nèi)陸遷移到沿海、從農(nóng)村遷移到城市，推動了中國的城市化和工業(yè)化進程。從目前的情況看，流動人口的內(nèi)部結(jié)構(gòu)正在發(fā)生巨大的變化，新一代農(nóng)民工已取代老一代農(nóng)民工成為流動人口的主力軍，而且新一代農(nóng)民工的流動方向主要從“珠三角”和“長三角”轉(zhuǎn)向“中部六省”，新一代農(nóng)民工開始希望由城市的暫時性的居民變成“永久居民”，希望以城為家。這是當(dāng)前思考和制定保障房政策框架時所必須要正式的一個現(xiàn)實訴求。,當(dāng)前中國處于城市化工業(yè)化的新階段，人口流動趨勢正在

3、出現(xiàn)新變化：從沿海返回內(nèi)陸 以人口角度考察，1978年開始中國經(jīng)歷了規(guī)模巨大的人口遷移，農(nóng)村人口中目前外出務(wù)工的有1.6億，占全部人口的12%，根據(jù)聯(lián)合國的測算，這已經(jīng)達到了全世界流動人口的1/3。 改革開放以來的30年，大量流動人口從內(nèi)陸走向沿海，使基于充足而廉價勞動力的中國制造業(yè)和出口增長成為推動經(jīng)濟增長的驅(qū)動力之一。 隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化，以2008年全球性金融危機為時間點，最近兩年表現(xiàn)尤為突出的一個現(xiàn)象便是人口流動趨勢出現(xiàn)明顯變化，即從沿海返流至內(nèi)陸。,一、流動人口：從沿海返回內(nèi)陸,從當(dāng)前的情況看，重慶、武漢、鄭州、沈陽、西安、成都成為當(dāng)前流動人口回遷的主要方向。,一、流動人口：從沿海返

4、回內(nèi)陸,2011年農(nóng)民工就業(yè)區(qū)域占比及趨勢,大規(guī)模人口從沿海向內(nèi)陸的回流將產(chǎn)生巨大的城市住房需求，如果能夠處理好這個現(xiàn)實問題，那么這既會對中部省市的產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)產(chǎn)生積極影響，也將為中部省市加速推進城市化，平衡消費和尋找增長的內(nèi)生驅(qū)動力提供條件。 第一，流動人口將支持中部六省和西三角進入新一輪工業(yè)化。中國80年代的工業(yè)發(fā)展在“珠三角”，90年代至今的工業(yè)發(fā)展在“長三角”，下一階段的工業(yè)發(fā)展將集中在通常所說的“中部六省”和“西三角”,二、流動人口在區(qū)域發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的角色,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對比,第二，流動人口預(yù)期將成為未來一段時期中國城市人口增量的主要來源之一。根據(jù)麥肯錫（McKinsey）等咨詢機構(gòu)

5、的有關(guān)數(shù)據(jù)測算，中國的城市人口增長構(gòu)成中，將有2.43億來自外來的遷移人口，而相比之下，城市人口自然增長的僅4700萬。,二、流動人口在區(qū)域發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的角色,遷移人口是未來一段時期中國城市化的重要動力源之一,第三，流動人口有望在未來成為消費增長的重要驅(qū)動力之一。如果將目前1.58億流動人口作為一個整體，視為一項資產(chǎn)估算，2011年這項資產(chǎn)的收入流量已達3.9萬億，并在持續(xù)增長，預(yù)計2015年該項收入將達到7萬億，流量消費將達4萬億。,二、流動人口在區(qū)域發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的角色,中國流動人口的工資收入與收入占GDP比重測算,盡管流動人口對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市化和消費增長中發(fā)揮或即將發(fā)揮重要角色，

6、但是這種角色需要在恰當(dāng)?shù)恼咄苿又虏庞锌赡茼樌麑崿F(xiàn)，而流動人口的住房保障則是其中一個重要的環(huán)節(jié)。 盡管決策者已提出“十二五”期間3600萬套保障房的建設(shè)規(guī)劃，使2015年的保障房覆蓋率目標(biāo)達到20%，但是在現(xiàn)有的各種保障房口徑中，均以戶籍為主要標(biāo)準(zhǔn)之一，這顯示當(dāng)前的保障房體系重點旨在解決城市中低收入家庭的住房保障，而將流動人口的住房保障問題暫時排除在外。 基于流動人口從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)、從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移大趨勢，以及中國進一步工業(yè)化和城市化的大方向，當(dāng)前的保障房政策應(yīng)明確將流動人口納入進來。,三、流動人口的住房保障需求的現(xiàn)狀與趨勢,2009年，國家統(tǒng)計局專門針對新生代農(nóng)民工的一項微觀調(diào)查數(shù)據(jù)就顯

7、示，在全部的農(nóng)民工當(dāng)中，有37.4%住在單位的宿舍，而80年代后的新一代流動人口有43.9%的單位都會提供宿舍，住工地工棚的為8%。粗略觀察當(dāng)前流動人口的住房結(jié)構(gòu)，可以看出問題及趨勢所在：,三、流動人口的住房保障需求的現(xiàn)狀與趨勢,中國農(nóng)民工當(dāng)前住宿情況 （%）,第一，隨著新一代流動人口占據(jù)主體，住房需求結(jié)構(gòu)也正在發(fā)生顯著變化。新一代農(nóng)民工已經(jīng)成為流動人口的主體，他們有44.4%的人在從事制造業(yè)工作，商業(yè)服務(wù)占比21.6%，而相應(yīng)的從事建筑業(yè)的人占比僅9.8%。這一職業(yè)結(jié)構(gòu)的變化使他們產(chǎn)生大量租賃住房需求。,三、流動人口的住房保障需求的現(xiàn)狀與趨勢,中國兩代農(nóng)民工從業(yè)行業(yè)比較,第二，新一代流動人口

8、正逐步進入結(jié)婚高峰期，這預(yù)期將產(chǎn)生大量獨立租房和獨立購房的現(xiàn)實需求。從當(dāng)前的現(xiàn)狀情況來看，已經(jīng)結(jié)婚的新一代農(nóng)民工多數(shù)一同外出務(wù)工，這部分人群有65%居住在單位宿舍和獨立租住住房中，但只有2%的比例具有獨立購房能力?？紤]到當(dāng)前1524歲的新一代農(nóng)民工占比較大且將逐步進入結(jié)婚高峰期，他們將產(chǎn)生較多的獨立租房和購房需求。,三、流動人口的住房保障需求的現(xiàn)狀與趨勢,第三，跨省流動人口比重下降，省內(nèi)縣外和鄉(xiāng)外縣內(nèi)流動的比重上升，這意味著下一階段流動人口的住房需求將主要體現(xiàn)在當(dāng)?shù)亍?008年金融危機之后，2009年跨省就業(yè)的農(nóng)村勞動力數(shù)量罕見地出現(xiàn)大幅度下降，大量農(nóng)村外出勞動力選擇回到省內(nèi)尤其是縣內(nèi)就業(yè)，鄉(xiāng)

9、外縣內(nèi)和縣外省內(nèi)的就業(yè)占比在增加,三、流動人口的住房保障需求的現(xiàn)狀與趨勢,中國外出勞動力就業(yè)區(qū)域變遷,在評估現(xiàn)有流動人口住房條件的基礎(chǔ)上，將流動人口逐步納入現(xiàn)有保障住房體系架構(gòu)之中?；诳傮w的城市化推進趨勢和區(qū)域發(fā)展格局，重點需要關(guān)注如下幾個方面： 第一，適時明確將流動人口納入到覆蓋范圍，形成“由租到售”的梯度住房消費。流動人口的住房消費和收入成正比，伴隨著年齡、技術(shù)、工作經(jīng)驗的積累，其對住房的消費能力也將逐步提升，并逐步形成梯次消費的臺階，大致上會形成“先租后買、先舊后新、先小后大”梯次升級過程。因此，住房保障政策應(yīng)針對這種趨勢逐階提供這種梯次消費的多元化產(chǎn)品，讓流動人口具有梯次消費的多樣化

10、選擇。,四、創(chuàng)造條件，將流動人口的住房保障逐步納入現(xiàn)有政策框架,第二，近期的現(xiàn)實對策是需要重點解決流動人口的單位宿舍和租賃住房需求，且以市場原則為基礎(chǔ)，形成可自我循環(huán)的住房租賃體系。從目前調(diào)研了解的情況看，流動人口的初級需求為租賃住房，考慮到當(dāng)前的現(xiàn)實狀況是流動人口往往集中在回流城市的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，居住需求較為集中，可以考慮重點由當(dāng)?shù)卣?guī)劃、企業(yè)參與的形式提供單位宿舍和租賃住房?？梢钥紤]的備選方案是：1）當(dāng)?shù)卣赓M劃撥土地，由企業(yè)配建住房；2）配建宿舍可以在住宅物業(yè)與可售商業(yè)之間設(shè)置一定的比例系數(shù)，加強市場自我運營能力。,四、創(chuàng)造條件，將流動人口的住房保障逐步納入現(xiàn)有政策框架,第三，流動人口住

11、房保障的長期目標(biāo)應(yīng)是實現(xiàn)由居住權(quán)向所有權(quán)的轉(zhuǎn)變，使之由城市的臨時居民變成永久居民，依據(jù)自愿原則“先租后售”。對這些流動人口來說，真正意義上的城市化是將流動人口變成城市永久居民，作為一個過渡性安排，可讓他們先行租賃公共住房，并且在住滿一段時間后，由租戶自愿購買。參照一些國際經(jīng)驗，可供備選的方案是：1）當(dāng)?shù)卣馁u土地給市場上的開發(fā)商，按照政府指定的裝修條件、戶型大小建設(shè)，然后由開發(fā)商以公開市場價格出租或出售給流動人口；2）政府將賣地所得以租賃補貼和購房補貼的形式，以樓面地價的水平返還給流動人口。3）一旦流動人口購買住房，就應(yīng)該享有住房的全部產(chǎn)權(quán)，并且應(yīng)可以在市場公開轉(zhuǎn)讓或出售，這里的關(guān)鍵是形成一個有活力的保障房市場，使得流動人口可以獲得城市化和土地升值的收益。,四、創(chuàng)造條件，將流動人口的住房保障逐步納入現(xiàn)有政策框架,第四，將住房保障的責(zé)任權(quán)利下放至地方政府，而不是由中央政府自上而下設(shè)定建設(shè)目標(biāo)。這是因為：一方面中國區(qū)域廣闊，不同地區(qū)的發(fā)展水平差異和住房需求差異較大，如果由地方政府按照當(dāng)?shù)貤l件設(shè)置住房保障標(biāo)準(zhǔn)，可以形成一個區(qū)域性住房市場，那么流動人口就可以根據(jù)個人職業(yè)需要和各地發(fā)展