1、現(xiàn) 代 化 政 府 管 理體 制 和 模 式 的 建 構(gòu),我國行政體制改革的新趨勢(shì) 陳 振 明,一、全球公共部門改革的浪潮,1公共部門改革的時(shí)代 自20世紀(jì)70年代末開始，伴隨著全球化、信息化、市場(chǎng)化以及知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來臨，世界各國進(jìn)入了行政改革或公共部門改革的時(shí)代。政府改革或行政體制改革則構(gòu)成當(dāng)代公共管理發(fā)展的一個(gè)核心主題。,西方發(fā)達(dá)國家政府改革都有一個(gè)相同或相似的基本取向，這就是以采用工商管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場(chǎng)競爭機(jī)制，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向以及提高服務(wù)質(zhì)量為特征的“管理主義”（Managerialism）或“新公共管理”（New Public management：NPM）的新范式。,“

2、新公共管理”有不同的名稱，如“公共管理主義”（或“管理主義”）、“企業(yè)化政府”、“后官僚體制模式”、“以市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政”等。它往往被人們描述為一場(chǎng)追求“三E”（Economy, Efficiency and Effectiveness，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益）目標(biāo)的管理改革運(yùn)動(dòng)。 工商管理技術(shù)與市場(chǎng)機(jī)制在政府管理中的日益加強(qiáng)的應(yīng)用，成為21世紀(jì)西方行政管理改革與發(fā)展的一般趨勢(shì)。,2“新公共公理”模式的主要內(nèi)容,提高人力資源管理水平； 員工參與決策與管理過程； 放松管制并推進(jìn)績效目標(biāo)管理； 信息技術(shù)的利用； 顧客服務(wù)； 使用者付費(fèi)； 合同外包； 取消壟斷性管制規(guī)定。,3“企業(yè)化政府”模式,起催化

3、作用的政府：掌舵而不是劃漿； 社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)； 競爭性政府：把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去； 有使命的政府：改變照章辦事的組織；,講究效果的政府：按效果而不是按投 入撥款；受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要， 而不是官僚政治需要；有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)；有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作；以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過市場(chǎng)力量 進(jìn)行變革。,4“新公共管理”改革戰(zhàn)略,重建來自私人部門對(duì)重建組織過程和組織結(jié)構(gòu)的努力； 不斷改進(jìn)來自質(zhì)量運(yùn)動(dòng)； 精簡來自世界范圍內(nèi)縮小政府規(guī)模的舉措。,5常用的市場(chǎng)化工具,民營化（私有化）。市場(chǎng)模式中最激進(jìn)的做法是全盤私有化。

4、使用者付費(fèi)。主要目的是想通過付費(fèi),把價(jià)格機(jī)制引入到公共服務(wù)中來。 合同外包。合同外包把民事行為中的合同引入公共管理的領(lǐng)域中來。,委托-代理。實(shí)質(zhì)是在公共服務(wù)領(lǐng)域建 立公共服務(wù)的市場(chǎng)，從而提高了績效。分散決策。分散決策其實(shí)就是分權(quán)與 權(quán)力下放的過程。產(chǎn)權(quán)的交易與變更。內(nèi)部市場(chǎng)。將公共部門劃分為生產(chǎn)者 和購買者兩方或“公對(duì)公的競爭”。,6全 球 政 府 改 革 浪 潮 中 的 我 國 行 政 體 制 改 革,我國正處于由計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是加入WTO的現(xiàn)實(shí)，要求轉(zhuǎn)變政府職能，建立起一個(gè)靈活、高效、廉潔的政府，形成新的管理模式。我國行政體制改革的目標(biāo)也正在于此。,二、我國行政體

5、制改革的方向,黨的十六大為我國新一輪的行政體制改革勾畫了藍(lán)圖。江澤民同志在十六大報(bào)告中指明了我國行政體制改革的方向：,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范、公正透明、廉潔高效的行政管理體制；依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系；,按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化；按照政事分開原則，改革事業(yè)單位管理體制；要改革完善機(jī)制，推進(jìn)決策的科學(xué)化民主化；,深化干部人事制度改革，努力形成廣納群賢、

6、人盡其才、能上能下、充滿活力的用人機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督；建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。,三、我國行政管理體制改革的進(jìn)展情況,1歷次機(jī)構(gòu)改革的簡要回顧 黨的十一屆三中全會(huì)以來，黨和國家為建立一個(gè)辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制而不斷地進(jìn)行改革。從1982年到2002年我國經(jīng)歷了四次較大機(jī)構(gòu)改革。, 1982年，全國開展了一場(chǎng)歷時(shí)三年之久的機(jī)構(gòu)改革，改革的重點(diǎn)在于行政機(jī)構(gòu)方面，改革的主要內(nèi)容是撤并機(jī)構(gòu)，裁減人員。經(jīng)過改革，國務(wù)院機(jī)構(gòu)總數(shù)由100個(gè)減為61個(gè)，機(jī)關(guān)人員減少了21萬人，國務(wù)院副總理由原來的13人減為2人。在管理權(quán)限方面主要改革權(quán)力過分集中的

7、狀況，解決中央與地方的管理權(quán)限和政府與企業(yè)的管理權(quán)限問題。,1988年的機(jī)構(gòu)改革以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵，以經(jīng)濟(jì)管理部門為重點(diǎn)。經(jīng)過改革，國務(wù)院各部委由原有的45個(gè)減為41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)由22個(gè)減為18個(gè)，非常設(shè)機(jī)構(gòu)由75個(gè)減為44個(gè)，人員編制比原來減少了9700多人。同時(shí)，改革管理權(quán)限關(guān)系，主要是中央向地方放權(quán)，政府向企業(yè)放權(quán)。,1993年的機(jī)構(gòu)改革，改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，改革的側(cè)重點(diǎn)在政府經(jīng)濟(jì)管理部門。經(jīng)過改革，國務(wù)院原有18個(gè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，撤銷7個(gè)，新組建5個(gè)；工作部門由原來的86個(gè)減少到59個(gè)，非常設(shè)機(jī)構(gòu)由85個(gè)減為26個(gè)，精簡人數(shù)達(dá)7400人，即由37000人縮減到29600余人，減幅

8、為20。全國地方各級(jí)政府共精簡行政人員200萬人。,2行政管理體制改革的新進(jìn)展,上一輪的機(jī)構(gòu)改革。1998年3月，我國開始進(jìn)行建國后的第七次（改革開放后第四次）機(jī)構(gòu)改革，這是一次規(guī)模宏大，意義深遠(yuǎn)的變革。通過改革，國務(wù)院組成部門由原來的40個(gè)減為29個(gè)，減少11個(gè)，各部門的內(nèi)設(shè)司局級(jí)機(jī)構(gòu)減少20多個(gè)。省級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革后，工作機(jī)構(gòu)由原來的平均 55個(gè)減少為40個(gè)，精簡20左右。全國各級(jí)黨政群機(jī)關(guān)行政編制大精簡115萬名。,前幾年，為順應(yīng)加入WTO的新形勢(shì)，我國政府與時(shí)俱進(jìn)，成立了數(shù)個(gè)新部門產(chǎn)業(yè)損害局、進(jìn)出口公平貿(mào)易局、司法考試司、反洗錢處等。 行政審批制度改革。1999年底，我國啟動(dòng)又一個(gè)重大行

9、政改革項(xiàng)目行政審批制度改革，使轉(zhuǎn)變政府職能有了新的切入點(diǎn)和突破口。,改革的成就。歷時(shí)4年多的從中央到地方各級(jí)的機(jī)構(gòu)改革，積極穩(wěn)妥、進(jìn)展順利，在轉(zhuǎn)變政府職能、理順關(guān)系、調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置和精簡人員編制等方面邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，取得了明顯成效。通過此次改革，政府職能有了較大轉(zhuǎn)變，機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)不斷改善，機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)精干，政府運(yùn)作更加協(xié)調(diào)，辦事效率有很大提高。,改革的經(jīng)驗(yàn)。國務(wù)院秘書長王忠禹在十屆人大一次會(huì)議上做機(jī)構(gòu)改革方案說明時(shí)，總結(jié)了行政管理體制改革的五條經(jīng)驗(yàn)： 堅(jiān)持以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為改革的目標(biāo)，把轉(zhuǎn)變政府職能作為機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵； 堅(jiān)持精簡、統(tǒng)一、效能的原則，把精兵簡政和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)作為機(jī)構(gòu)

10、改革的重要任務(wù)；,堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的方針，既審時(shí)度勢(shì)，把握時(shí)機(jī)，堅(jiān)定不移地邁出改革步伐，又充分考慮各方面可承受的程度，審慎地推進(jìn)改革； 堅(jiān)持機(jī)構(gòu)改革與干部人事制度改革相結(jié)合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人員，優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)； 堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)，分步實(shí)施，從實(shí)際出發(fā)，因地制宜地進(jìn)行改革。,存在的問題。同社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求相比，政府的行政管理體制仍存在許多亟待解決的問題： 政府管制仍然較多，市場(chǎng)機(jī)制作用沒有得到充分發(fā)揮；政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)仍然較多，政府職能越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象仍然存在；政府內(nèi)部決策職能與執(zhí)行職能不明確，致使一些部門忙于具體事務(wù)、疏于決策，重審批、輕監(jiān)管，既當(dāng)裁判員又

11、當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，缺乏有效的制約機(jī)制；地方或部門利益觀念強(qiáng)，公共意識(shí)和公共責(zé)任感不強(qiáng)等等。,3. 深化行政體制改革應(yīng)注意處理好的幾個(gè)關(guān)系,處理好機(jī)構(gòu)改革與其他配套改革的關(guān)系 行政體制改革（政府改革）是一個(gè)系統(tǒng)工程，它不僅與經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和社會(huì)體制等方面的改革密切相關(guān)，而且它自身也包含了機(jī)構(gòu)、職能（角色）、過程（流程）和技術(shù)（方法）等方面的改革。行政體制改革必須全方位、多層次推行，單靠某一方面、某一層次或領(lǐng)域的改革是不能奏效的。,處理好實(shí)質(zhì)理性（價(jià)值層面改革）和工具理性（工具層面改革）的關(guān)系 在以往的行政體制改革以及機(jī)構(gòu)改革中，人們重視改革的價(jià)值理念和價(jià)值目標(biāo)，卻往往有意或無意地忽視工具理性或工具層

12、面的改革，在今后的行政體制改革中，要重視工具層面的改革，引入現(xiàn)代化的公共管理方法和技術(shù)，全面更新政府管理方式。,處理好中央政府改革與地方政府改革以及自上而下改革與自下而上改革的關(guān)系 以往的歷次結(jié)構(gòu)改革方式基本上是采取自上而下、逐級(jí)推行的方式。新一輪的行政體制改革應(yīng)該處理好中央政府改革與地方政府改革以及自上而下與自下而上兩種改革方式的關(guān)系。,五、深化公共行政體制改革試點(diǎn)城市 的做法,1試點(diǎn)城市改革的主要內(nèi)容 為了解決上述的問題，為適應(yīng)于逐步完善的市場(chǎng)體制以及加入WTO背景下公共管理發(fā)展的需要，中央編辦確定廣東的深圳和順德、福建的晉江、浙江的上虞和青島的陽城5個(gè)市（區(qū)）作為全國深化公共行政體制改革

13、和機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)，為全國新一輪的改革探路。,試點(diǎn)的主要內(nèi)容是：從行政組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的改革入手，創(chuàng)新行政管理體制，調(diào)整政府職能定位，實(shí)行決策與執(zhí)行相對(duì)分離，完善組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，改進(jìn)公共服務(wù)和加強(qiáng)依法行政。 積極借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的政府改革以及行政管理的有益作法與經(jīng)驗(yàn)是深圳、順德和晉江等試點(diǎn)改革的一個(gè)重要參照系。,2深圳市的改革,深圳市改革的基本思路是，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，以建設(shè)現(xiàn)代行政組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制為載體，努力推進(jìn)依法規(guī)范行政、高效優(yōu)質(zhì)行政、民主透明行政和清正廉潔行政。 實(shí)行“行政三分制”。借鑒香港、新加坡、英國三地政府結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)，實(shí)行“行政三分制”，即決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種機(jī)構(gòu)適度

14、分離，提高重大決策的科學(xué)性、前瞻性；明確界定執(zhí)行部門的職責(zé)分工；以行政效能監(jiān)察為核心，對(duì)政府部門行政權(quán)力的行使進(jìn)行全程的監(jiān)督）。,3順德市的改革,改革的主要內(nèi)容是：深化領(lǐng)導(dǎo)體制改革，進(jìn)一步提高決策和執(zhí)行效率；加快政府職能轉(zhuǎn)變，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求改革一切阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的管理體制和機(jī)制；鞏固和完善大行業(yè)、大系統(tǒng)管理體制，通過優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，推行決策、執(zhí)行與監(jiān)督相對(duì)分離；加快推進(jìn)電子政務(wù)管理，建設(shè)“電子政府”；加強(qiáng)法制化建設(shè)，推進(jìn)依法治市等。,4晉江市的改革,改革的基本思路是：從機(jī)構(gòu)重組、職能轉(zhuǎn)變、流程再造和管理方式更新四個(gè)方面入手，創(chuàng)新晉江公共管理體制和管理模式，構(gòu)建一個(gè)公開、透明、靈活、高效、回

15、應(yīng)、法制和廉潔的服務(wù)型政府，形成與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、WTO的法律框架以及晉江社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)并適度超前的現(xiàn)代化公共行政體制以及新型的政府管理模式。,值得一提的是，2005年6月21日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)，拉開我國綜合配套改革的序幕。浦東綜合配套改革方案涉及十個(gè)方面的內(nèi)容，首當(dāng)其沖的是推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型，建立公共服務(wù)型的政府管理體制。 由此可見，這些試點(diǎn)城市的改革思路具有幾個(gè)不同于以往歷次機(jī)構(gòu)改革的幾個(gè)新特點(diǎn)，顯示出了新一輪中國地方政府行政體制改革的若干新趨勢(shì)：,這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革已由過去側(cè)重于機(jī)構(gòu)改革向更系統(tǒng)的改革轉(zhuǎn)變，即向建立現(xiàn)代化政府管理體制和模式轉(zhuǎn)變。 這

16、幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革加大了政府體制創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變政府職能的力度，都力圖加快政府體制創(chuàng)的步伐，重新界定政府作用，合理配置政府的職能。探索新的行政組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制是幾家試點(diǎn)城市改革思路的共同點(diǎn)。 。,這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革思路大都提出以創(chuàng)建服務(wù)型政府為目標(biāo)。建設(shè)服務(wù)型政府，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，簡化辦事程序，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。 這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革思路大都重視行政管理方式創(chuàng)新。這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革思路都強(qiáng)調(diào)要大力采用現(xiàn)代信息技術(shù)，加快電子政府建設(shè)步伐。,這幾個(gè)試點(diǎn)的改革預(yù)示了中國地方政府新一輪公共行政體制改革的新方向，它們的改革思路和措施將為全國提供借鑒。,六、新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案（第十屆全國人大一次會(huì)議通過）的主要內(nèi)容：,1. 機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想 以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和推進(jìn)政治體制改革的要求，堅(jiān)持政企分開，精簡、統(tǒng)一、效能和依法行政的原則，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整和完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順政府部門職能分工，提高政府管理水平，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。,2國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革5個(gè)重點(diǎn),深化國有資產(chǎn)管理體制改革； 完善宏觀