1、從城市規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)說起漫談建立科學(xué)的城市規(guī)劃管理體系 城市規(guī)劃縣城市人民政府依法對(duì)城市發(fā)展與建設(shè)實(shí)施的一種宏觀調(diào)控行為。由于現(xiàn)代城市本身是一個(gè)算雜的巨系統(tǒng)，使得作為引導(dǎo)與控制城市建設(shè)行為的城市規(guī)劃，必然牽扯到存在于城市空間內(nèi)的各個(gè)行業(yè)、部門、階層，橫跨多個(gè)學(xué)科。但“涉及”并不等于“干涉”或“代替”，城市規(guī)劃畢竟有自已的“核心”。一段時(shí)間以來(lái)，由于對(duì)城市規(guī)劃本身的“核心”認(rèn)識(shí)不清，導(dǎo)致城市規(guī)劃在編制階段“喧實(shí)奪主”，做了許多不該做的工作，讓人大有“手伸太長(zhǎng)”之嫌，而在規(guī)劃管理與實(shí)施時(shí)，必然“井河相犯”；“涇調(diào)難明”，帶來(lái)許多不必要的矛盾。因此，置新審初與明確城市規(guī)劃的“核心”，是構(gòu)建科學(xué)的城市規(guī)劃

2、管理體系的前提。 其次，城市規(guī)劃長(zhǎng)期處于編制、決策、管理的“一家畝”狀態(tài)，缺乏有效的分工合作與相互制約機(jī)制。規(guī)劃管理者既是“甲方”，又是規(guī)劃編制單位的直接上級(jí)；規(guī)劃宏觀決策建立在由管理者即“甲方”聘請(qǐng)來(lái)的“專家評(píng)審會(huì)”的評(píng)審意見之上；規(guī)劃微觀決策則在“市長(zhǎng)負(fù)費(fèi)制”之下，由“長(zhǎng)宮意志”所決定。規(guī)劃從編制到實(shí)踐，自始至絡(luò)處于規(guī)劃管理者的控制之下，導(dǎo)致規(guī)劃的公乎性、科學(xué)性、法律性難以體現(xiàn)。同時(shí)，缺乏必要的市民參與和監(jiān)督，規(guī)劃的廣泛性與公正性xB以保證?？梢娎眄樢?guī)劃的編制、評(píng)審、決策、實(shí)施、監(jiān)督之間的關(guān)系，是建立科學(xué)的城市規(guī)劃管理體系之關(guān)鍵所在。 最后，改革開放以來(lái)，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以來(lái)

3、城鎮(zhèn)土地有償使用和建設(shè)投資多元化，使規(guī)劃管理面對(duì)的利益主體多元化。各種投資主體都渴望在城市空間資源的開發(fā)中獲得豐厚回報(bào)，市民也期待藩城市更新與建設(shè)能為自己帶來(lái)生活上的改善，政府則希望通過城市開發(fā)樹立宏銘的業(yè)績(jī)和優(yōu)化城市形象與功能，各種意圖在城市空間矗加交又和沖突，規(guī)劃管理者站在什么立場(chǎng)上協(xié)調(diào)城市各種利益追逐者的關(guān)系，使各種意圖得到最大程度實(shí)現(xiàn)的同時(shí)又不相互影響，成為評(píng)價(jià)規(guī)劃管理體系合理性的依據(jù)之一。因此明確規(guī)劃協(xié)調(diào)各種利益主體的原則也是建立科學(xué)的規(guī)劃管理體系的重要內(nèi)容。 當(dāng)然，規(guī)劃管理中普通存在的人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、管理手段落后、資料檔案化程度低等也制約了規(guī)劃管理功能的正常發(fā)揮。針對(duì)以上問題，漫

4、談一些對(duì)建立科學(xué)的城市規(guī)劃管理體系的督法。1明確核心，尋求與各業(yè)務(wù)部門的最佳結(jié)臺(tái)點(diǎn) 何為城市規(guī)劃工作的核心?似乎難找到現(xiàn)成答案，因?yàn)樵诂F(xiàn)行各種教材的敘述中，城市規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)有盡有。在規(guī)劃編制中，城市規(guī)劃師更是“滿天飛”；特別是近年來(lái)，在城市規(guī)劃要從物質(zhì)規(guī)劃定向社會(huì)綜合規(guī)劃、從市區(qū)走向市域答呼蘆和招牌之下，城市規(guī)劃成果被填鴨式的塞進(jìn)了許多不屬于本專業(yè)的東西。在城市規(guī)劃成果中，我們可以找到與計(jì)委、計(jì)生耍人口規(guī)劃、與電力電信部門電力電信業(yè)務(wù)規(guī)劃相互并行，自成一體的各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃，而且往往兩者是矛盾的。其實(shí)，這完全是城市規(guī)劃部門沼淆了在管理者與被管理者角色轉(zhuǎn)換情況下各自核心與雙方結(jié)合點(diǎn)也會(huì)有所變化的事實(shí)。

5、一個(gè)部門作為管理者時(shí)，與對(duì)方的結(jié)合點(diǎn)為自身的核心，而當(dāng)對(duì)方作為管理者時(shí)，惰況剛好相反。城市規(guī)劃部門侵入其他部門業(yè)務(wù)，實(shí)際上是招自己作為校管理者角色時(shí)，雙方的結(jié)合點(diǎn)作為自己充當(dāng)管理者角色時(shí)的結(jié)合點(diǎn)而納入了自身的工作核心，實(shí)為“伯染換往”、“喧賓奪主。之舉。比如關(guān)于電力業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，這本是電力部門的工作核心，規(guī)劃部門是被管理者，而電力設(shè)施對(duì)空間資源的利用規(guī)劃，則屬于規(guī)劃部門的工作核心，電力部門屬于被管理者，因此規(guī)劃部門只能對(duì)電力設(shè)施利用空間資源的方式進(jìn)行管理，而涉及到電力發(fā)展業(yè)務(wù)(如用電量、供電電源安排等)，必須以電力部門為依據(jù)，不能自作一套并據(jù)之進(jìn)行空間資源劃分與安排。以此類推，規(guī)劃部門作為管理

6、者時(shí)與其他業(yè)務(wù)部門的最佳結(jié)合點(diǎn)為空間資源配置，這即為規(guī)劃部門的核心所在。規(guī)劃部門的主要職能就是協(xié)調(diào)管理對(duì)象對(duì)空間資源的利用方式與時(shí)序而不能因此切入其他部門的業(yè)務(wù)o(但這不是說，在規(guī)劃編制的調(diào)研階段，可以不到各個(gè)部門調(diào)查了，分析研究時(shí)區(qū)域大一些、眼界開一些、范圍廣一些與落實(shí)規(guī)劃成果時(shí)注重核心、尊置各專業(yè)規(guī)劃的指導(dǎo)地位并不矛盾)。 在諸多的業(yè)務(wù)部門中，規(guī)劃部門與土地部門恐怕是交叉最多的。因?yàn)閮烧叩墓ぷ鲗?duì)象都是“土地”，“共同語(yǔ)言”更多一些，矛盾自然更多；在管理實(shí)踐中往往形成了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)支持那個(gè)部門，那個(gè)部門權(quán)力就大，取代另一部門業(yè)務(wù)的“人治”現(xiàn)象。其實(shí)，若核心明確，是非自成定論，規(guī)劃部門與土地部門雖

7、都針對(duì)土地資源，但管理方面不同，前者是管理資源的利用方式，后者則是管理資源的權(quán)屬變更。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講；一個(gè)控制買方市場(chǎng)的方向，一個(gè)控制賣方市場(chǎng)的供給量與使用權(quán)，兩部門完全可以并行不悖。2。理順關(guān)系，建立科學(xué)的規(guī)劃編、議、決、行的管理體制 城市規(guī)劃在編、議、決、行方面實(shí)際存在的“四合一”現(xiàn)象，影響了城市規(guī)劃的科學(xué)性與合理性，也延續(xù)了城市規(guī)劃的法制化進(jìn)程。滋生了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，規(guī)劃編制單位的“經(jīng)濟(jì)效益至上”觀，規(guī)劃議、決、行上的“長(zhǎng)官意志”行為。要改變這一現(xiàn)象，必須對(duì)這四大職能的行政與經(jīng)濟(jì)關(guān)系予以調(diào)整，在保證四大功能正常發(fā)揮的同時(shí)，形成互相制約的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，而不是線性關(guān)系。首先，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制單位與管

8、理單位在行政隸屬關(guān)系上的分離，經(jīng)濟(jì)關(guān)系上相互脫鉤，以避免管理單位通過行政、經(jīng)濟(jì)權(quán)力干擾規(guī)劃編制。其次，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃評(píng)議機(jī)構(gòu)的常設(shè)他，改變以往只有規(guī)劃評(píng)審時(shí)才由管理單位臨時(shí)聘請(qǐng)的做法，評(píng)議機(jī)構(gòu)由規(guī)劃決策者聘任，并對(duì)其負(fù)責(zé)。避免管理實(shí)施單位對(duì)評(píng)審的“控制”，同時(shí)通過常設(shè)化可使評(píng)審視構(gòu)的成員跟蹤城市的發(fā)展，準(zhǔn)確把握城市的脈搏，保證評(píng)議意見的科學(xué)性。規(guī)劃的決策者應(yīng)依據(jù)評(píng)審意見進(jìn)行審批，管理部門則依據(jù)審批頒布的規(guī)劃文本進(jìn)行操作并擬定相配套的實(shí)施辦法，報(bào)由決策部門審批施行。在實(shí)施過程中，管理部門及時(shí)將實(shí)施情況反饋給決策者及評(píng)議機(jī)構(gòu)，形成規(guī)劃的各個(gè)職能的良性分工與合作機(jī)制。同時(shí)，規(guī)劃在編制過程中應(yīng)擴(kuò)大多與面在決

9、策時(shí)增強(qiáng)透明度，并保證規(guī)劃成果的適度公開化，以保證人大、社會(huì)輿論、市民對(duì)規(guī)劃的監(jiān)督。3端正立場(chǎng)，樹立正確的規(guī)劃利益主體觀念 在多種利益主體追逐自身價(jià)值實(shí)現(xiàn)的城市空間內(nèi)，攀捏空間資源配置大權(quán)的城市規(guī)劃部門經(jīng)常面臨蕾兩難的選擇，特別是在保證開發(fā)商的“效率”與城市市民的“公平”之間、保持城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的“真理”與貫徹長(zhǎng)宮們的“權(quán)力”指示之間。這時(shí)規(guī)劃部門作為仲裁者的立場(chǎng)就很值得探討。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，開發(fā)商追求利潤(rùn)最大化是一種自發(fā)行為，但同時(shí)也是一種“自利”行為，每個(gè)開發(fā)商以自己的方式追逐自身目的，在城市空間內(nèi)必然會(huì)形成多個(gè)開發(fā)商的沖突、競(jìng)爭(zhēng)甚至“互損”行為，使任何個(gè)體的利益都得不到實(shí)現(xiàn)或保證，同時(shí)，社

10、會(huì)公益性、福利性、基礎(chǔ)性的“陽(yáng)性利潤(rùn)”部門褥不到發(fā)展，城市市民權(quán)益受到侵犯，這即是“市場(chǎng)失靈”，必須通過城市規(guī)劃管理這一只“有形的手”對(duì)市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”加以約束、校正與協(xié)調(diào)。因此，從某種意義上講，規(guī)劃是用以填補(bǔ)在城市空間開發(fā)方面“市場(chǎng)失靈”的真空偽，其重要任務(wù)是對(duì)追逐個(gè)體“效率”而損害整體“效益”與社會(huì)“公平”的行為加以約束，因此在發(fā)生“效率與公平”沖突時(shí)，規(guī)劃工作者當(dāng)然應(yīng)在“全局”的“公乎”的立場(chǎng)上去處理；其次，作為“決策”者聯(lián)系城市建設(shè)實(shí)踐的“神經(jīng)末梢”，規(guī)劃管理部門在城市空間資源開發(fā)方面，比權(quán)力中樞更具有直接性、敏感性，經(jīng)過專業(yè)部門形成的規(guī)劃文本也更具有的瞻性與預(yù)見性，當(dāng)“權(quán)力中樞”

11、站在本屆政府政績(jī)、形象立場(chǎng)上做出有悖于城市長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的決策時(shí)，規(guī)劃部門負(fù)有反俄意見、“據(jù)理力爭(zhēng)”的責(zé)任。須知“市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”是“市長(zhǎng)依法負(fù)資制”(經(jīng)過評(píng)審、批準(zhǔn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃也是歷依之“法”)而不是“市長(zhǎng)承包經(jīng)營(yíng)資任制”。如果規(guī)劃部門屈服于“權(quán)力”，不加辨別地執(zhí)行那些有損城市可持續(xù)發(fā)展的決策，便是一種失職行為?？梢娫凇皺?quán)力”與“真理”發(fā)生沖突時(shí)規(guī)劃部門應(yīng)該站在“真理”一邊。從以上立場(chǎng)出發(fā)，城市規(guī)劃部門才能真正起到維護(hù)城市健康有序發(fā)展的作用4健全機(jī)制、建立科學(xué)的城市規(guī)劃管理體系 在城市規(guī)劃的核心明確、關(guān)系清晰、立場(chǎng)端正基礎(chǔ)上，必須重新構(gòu)建城市規(guī)劃管理機(jī)制。從上述城市規(guī)劃核心在于實(shí)現(xiàn)城市空間資源的最優(yōu)配置

12、，規(guī)劃的科學(xué)性、公正性有賴于實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制、評(píng)議、決策與實(shí)施功能的相對(duì)分離與制街機(jī)制，在于維護(hù)城市整體公乎、有序競(jìng)爭(zhēng)與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展等認(rèn)識(shí)出發(fā)，合理的城市規(guī)劃管理機(jī)制應(yīng)是： 41機(jī)構(gòu)設(shè)置：改變規(guī)劃院(所)隸屬于規(guī)劃局，規(guī)劃快策由市政府行政領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)的模式，在實(shí)現(xiàn)注冊(cè)規(guī)劃師制度的基礎(chǔ)上，使規(guī)劃院脫離行政部門的制約而成為一個(gè)純技術(shù)實(shí)體，成為象律師、審計(jì)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所一樣的實(shí)體。成立由著名的規(guī)劃專家、學(xué)者、社會(huì)各界代表、各業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)與技術(shù)專家共同組成的常設(shè)性城市規(guī)劃委員會(huì)，負(fù)資對(duì)城市規(guī)劃評(píng)審和提供決策意見，并調(diào)查規(guī)劃實(shí)施情況，提出校正建議，該委員會(huì)對(duì)市長(zhǎng)負(fù)責(zé)，其任命通過人大審議。市人大、市政府常務(wù)會(huì)議、上級(jí)

13、主管部門承擔(dān)規(guī)劃決策職能。城市規(guī)劃管理局不再承強(qiáng)行業(yè)技術(shù)職能，只行使規(guī)劃實(shí)施與日常事務(wù)管理，并負(fù)資向規(guī)劃委員會(huì)、市長(zhǎng)反饋規(guī)劃執(zhí)行僧況，編制與規(guī)劃配套的實(shí)施辦法(這是把規(guī)劃文本這一技術(shù)決策方案轉(zhuǎn)化為行政11法律方案的工作)。市人大、新聞界、社會(huì)團(tuán)體行使對(duì)規(guī)劃編制、實(shí)施的法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督職能。這樣的設(shè)置，即保證了城市規(guī)劃編制的科學(xué)性、參與的廣泛性與決策的民主性，又可有效地避免行政干預(yù)的“長(zhǎng)官意志”和部門穿插“串崗”現(xiàn)象等。4.2議事制度：與以上機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)應(yīng)，科學(xué)的城市規(guī)劃工作制度為：項(xiàng)目的委托：既可由開發(fā)商或建設(shè)單位依據(jù)項(xiàng)目需要、也克由規(guī)劃管理部門依據(jù)城市建設(shè)要求提出規(guī)劃立項(xiàng)申請(qǐng)，由

14、規(guī)劃委員會(huì)審查立項(xiàng)，批準(zhǔn)委托。規(guī)劃的編制：規(guī)劃項(xiàng)目委托方特立項(xiàng)批準(zhǔn)文件，進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)招標(biāo)，由中標(biāo)規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)編制任務(wù)。 規(guī)劃的評(píng)審：由委托與編制單位共同提清規(guī)劃委員會(huì)對(duì)規(guī)劃予以審查評(píng)議，作出評(píng)審意見，評(píng)審?fù)ㄟ^后報(bào)批。 規(guī)劃的批準(zhǔn)：重大規(guī)劃項(xiàng)目(如區(qū)域規(guī)劃、總體規(guī)劃)由市政府常務(wù)會(huì)議依據(jù)評(píng)審意見予以通過，并提交市人大審查后，報(bào)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)。一般項(xiàng)目(女峭細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì))由市政府常務(wù)會(huì)議直接依據(jù)評(píng)審意見批準(zhǔn)，并通報(bào)市人大及上級(jí)主管部門。 規(guī)劃的實(shí)施：規(guī)劃委托單位持批準(zhǔn)文件到規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)登記，并辦理相關(guān)實(shí)施手續(xù)。其中由規(guī)劃部門自身提請(qǐng)編制的重大規(guī)劃，規(guī)劃管理部門在拿到批準(zhǔn)文件后，編制相應(yīng)的實(shí)施辦法，由規(guī)劃委員會(huì)審議、市政府常務(wù)會(huì)議審查后由市人大予以批準(zhǔn)頒布，然后付諸實(shí)施。 規(guī)劃的反饋：規(guī)劃付諸實(shí)施后，管理部門應(yīng)及時(shí)向市政府、市人大、城規(guī)委匯報(bào)執(zhí)行的實(shí)際效果以及出現(xiàn)的問題，并提出校正意見，返回規(guī)劃編制單位論證。規(guī)劃編制單位在項(xiàng)目完成后不能中止其責(zé)任，而應(yīng)履行必要的跟蹤服務(wù)責(zé)任(有類于“售后服務(wù)”)，至少應(yīng)保證五年的近期時(shí)限內(nèi)的跟蹤。同時(shí)，形成城市規(guī)劃工作例會(huì)制(每雙月成一李一次)，由市長(zhǎng)主持，編制、審規(guī)劃管理工作程序田議、管理、監(jiān)督機(jī)構(gòu)代表參加，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)予以總結(jié)、分橋、協(xié)調(diào)，保證規(guī)劃工作體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。 規(guī)劃的檔案化：城市是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展