學(xué)習(xí)新加坡經(jīng)驗(yàn)探索社區(qū)管理新模式董運(yùn)喜【編者按：本文取自2004年9月編印出版的走進(jìn)新加坡株洲新區(qū)第三批黨政領(lǐng)導(dǎo)干部赴新加坡培訓(xùn)團(tuán)論文集一書，作者董運(yùn)喜先生系中共株洲市天元區(qū)委組織部副部長(zhǎng)?！啃录悠碌纳鐓^(qū)管理，以先進(jìn)的管理理念和科學(xué)的社區(qū)管理模式，成為國(guó)際上社區(qū)建設(shè)和管理的典范。2004年6月，我隨團(tuán)參加了我區(qū)赴新加坡培訓(xùn)班學(xué)習(xí)，聽(tīng)取了有關(guān)方面對(duì)新加坡社區(qū)管理的成功經(jīng)驗(yàn)介紹。在感嘆新加坡社區(qū)管理成就的同時(shí)，就進(jìn)一步完善我區(qū)社區(qū)建設(shè)作了些思考。我認(rèn)為學(xué)習(xí)和汲取其成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)今后新區(qū)的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。前排左一即作者董運(yùn)喜。一、新加坡社區(qū)管理的成功經(jīng)驗(yàn)1、管理理念的“人本化”與服務(wù)過(guò)程的“人性化”新加坡政府在社區(qū)管理上堅(jiān)持“以人為本，執(zhí)政為民”的理念，貫徹“建立賦有結(jié)合力及復(fù)元力的社會(huì)，具有人民歸屬感的社區(qū)，賦有社會(huì)責(zé)任感的個(gè)體”的宗旨，并以此作為指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的根本指導(dǎo)思想。新加坡政府在社區(qū)建設(shè)中對(duì)滿足居民需求、保證居民生活質(zhì)量的部分考慮得十分細(xì)致周到，倡導(dǎo)服務(wù)的“人性化”。居民小區(qū)內(nèi)水、電、煤供應(yīng)充足、通訊暢通、污水垃圾系統(tǒng)處理，交通便捷，醫(yī)療保健良好，一般能做到小病、常見(jiàn)病1不出小區(qū)。在公共組屋區(qū)內(nèi)，許多公寓大樓底層都不安排住戶，而專門用作幼兒園、教育中心及樂(lè)齡老人的工作或活動(dòng)場(chǎng)所，最大限度滿足社區(qū)各種群體的需求。在新修建的私人住宅區(qū)，都建有風(fēng)景宜人的花園和休息的場(chǎng)所，讓民眾有休閑娛樂(lè)的空間，務(wù)求讓居民身心愉悅。同時(shí)，為了更加便利居民的生活需要，事先經(jīng)過(guò)對(duì)服務(wù)范圍、服務(wù)設(shè)施、服務(wù)對(duì)象事先的測(cè)算，把與居民日常生活需要貼近的商業(yè)和生活服務(wù)設(shè)施集中起來(lái)，設(shè)立“鄰里中心”，既滿足了人們多層次的需求，又保證了居住周邊環(huán)境不因商業(yè)而受到影響。在社區(qū)治安方面，新加坡設(shè)立“鄰里警署”，發(fā)動(dòng)民眾廣泛參與，降低了社區(qū)發(fā)案率，增強(qiáng)了社區(qū)的安全感和歸屬感。與利康公司工作人員討論活動(dòng)日程。2、管理的行政指導(dǎo)與民眾的廣泛參與新加坡實(shí)行“以政府為主導(dǎo)，法定機(jī)構(gòu)組織，民眾參與”的社區(qū)管理機(jī)制。（1）政府主導(dǎo)，是指新加坡社會(huì)發(fā)展及體育部下屬的社區(qū)發(fā)展理事會(huì)對(duì)全國(guó)社區(qū)管理總負(fù)責(zé)，建屋發(fā)展局下屬的市鎮(zhèn)理事會(huì)負(fù)責(zé)政府組屋區(qū)的物業(yè)管理工作。（2）法定機(jī)構(gòu)組織，是指人民協(xié)會(huì)的組織參與。人民協(xié)會(huì)是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)法定機(jī)構(gòu)，下設(shè)公民咨詢委員會(huì)，民眾聯(lián)絡(luò)（俱樂(lè)部）管理委員會(huì)，居民委員會(huì)，其職能是提高人民的生活技能和充實(shí)他們的生活方式。（3）人民參與，是指鼓勵(lì)民眾參與社區(qū)事務(wù)，積極參加志愿者活動(dòng)，幫助弱勢(shì)群體，建立具有歸屬感和社會(huì)責(zé)任感的社區(qū)生活。3、社區(qū)管理的法治化與公民公共責(zé)任感的共建2新加坡對(duì)開(kāi)發(fā)、居民住宅、物業(yè)管理都制定了很細(xì)的規(guī)章制度，并形成法律，不論土地開(kāi)發(fā)商、居民、物業(yè)管理公司還是社區(qū)組織都必須嚴(yán)格依法遵章行事。土地開(kāi)發(fā)商在建造住宅時(shí)，必須遵守建屋發(fā)展局制定的“土地所有權(quán)法案”；新建私人住宅區(qū)，則由全體業(yè)主投票選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)，討論制定社區(qū)行為規(guī)則等重要事務(wù)，如是否增添公共設(shè)施，公共設(shè)施使用是否要收費(fèi)等；社區(qū)居民在享受服務(wù)和權(quán)利同時(shí)，也必須承擔(dān)許多義務(wù)，如不得侵犯公共空間，私搭亂建將被課以重罰等；負(fù)責(zé)社區(qū)具體業(yè)務(wù)的物業(yè)管理公司的管理人員必須接受為期兩年的房產(chǎn)管理培訓(xùn)，并通過(guò)專業(yè)考試才能上崗，公司經(jīng)營(yíng)執(zhí)照每年都必須經(jīng)過(guò)審批，如不按規(guī)章辦事，將被吊銷經(jīng)營(yíng)執(zhí)照。聆聽(tīng)專家介紹新加坡的社區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)。在新加坡，戶月均收入低于8000元以下的居民，可以通過(guò)購(gòu)買政府統(tǒng)一規(guī)劃建造的組屋，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”。在組屋區(qū)，由民眾俱樂(lè)部、居民委員會(huì)常年組織組屋舞會(huì)、民防演練、家政課程、社區(qū)聯(lián)歡會(huì)等形式多樣的活動(dòng)，增進(jìn)民眾之間的交流。在新建私人住宅區(qū)，則設(shè)立鄰里委員會(huì)，加強(qiáng)業(yè)主之間的了解和參與社區(qū)活動(dòng)。人民協(xié)會(huì)下設(shè)的公民咨詢委員會(huì)，民眾聯(lián)絡(luò)（俱樂(lè)部）管理委員會(huì)，居民委員會(huì)等社區(qū)組織由居住在社區(qū)的各界人士利用業(yè)余時(shí)間參與，不拿薪水，下設(shè)專職秘書，構(gòu)筑了民眾廣泛參與的鄰里互助式的社會(huì)服務(wù)保障體系。此外，人民協(xié)會(huì)下屬的83個(gè)公民咨詢委員會(huì)還定期開(kāi)展社會(huì)公益活動(dòng)，在全國(guó)積極倡導(dǎo)“義務(wù)工作為人人生活的一部分”的理念，鼓勵(lì)社區(qū)內(nèi)各非盈利團(tuán)體、中介組織、社區(qū)居民在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展志愿服務(wù)與慈善活動(dòng)，募集和設(shè)立社區(qū)基3金，推動(dòng)貧困人士、殘障人士福利等社區(qū)項(xiàng)目，形成了組織、參與和資助各種社區(qū)活動(dòng)項(xiàng)目的群眾基礎(chǔ)。二、學(xué)習(xí)借鑒新加坡社區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)，全面提升我區(qū)社區(qū)建設(shè)1、科學(xué)合理地調(diào)整劃分社區(qū)培育社區(qū)居民生活共同體社區(qū)定位上力求科學(xué)性。打破原城市居委會(huì)的格局，將社區(qū)范圍定位在小于街道、大于原居委會(huì)的轄區(qū)。這主要是因?yàn)樯鐓^(qū)是具有相對(duì)獨(dú)立性和完整性的城市，一個(gè)最基層的區(qū)域，應(yīng)體現(xiàn)轄區(qū)成員的認(rèn)同感和歸宿感，應(yīng)合理配置轄區(qū)的管理、服務(wù)和資源等要素。社區(qū)調(diào)整劃分上力求合理性。調(diào)整劃分社區(qū)，主要是依據(jù)居民在地緣上的認(rèn)同感和生活上的歸宿感，強(qiáng)調(diào)有利于轄區(qū)管理、服務(wù)和資源利用。在老社區(qū)形成板塊式社區(qū)；在新建的居民小區(qū)，形成聚落型的社區(qū)；屬于單位宿舍的居民區(qū)，形成一個(gè)獨(dú)立型社區(qū)。社區(qū)發(fā)展上力求前瞻性。經(jīng)過(guò)重新調(diào)整劃分、科學(xué)構(gòu)建社區(qū)，實(shí)現(xiàn)新區(qū)社區(qū)新格局：一是地緣關(guān)系明確，地域范圍清晰，沒(méi)有交錯(cuò)模糊的地方；二是社區(qū)居民利益趨同意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)社區(qū)的服務(wù)、環(huán)境、文化等彼此都有認(rèn)同感，構(gòu)成一個(gè)真正的生活共同體；三是有效改變過(guò)去資源分割的局面，充分整體利用社區(qū)資源，實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)“資源共享、共駐共建”。給專家熱烈的掌聲。2、加強(qiáng)社區(qū)組織建設(shè)準(zhǔn)確定位社區(qū)居委會(huì)職能隨著形勢(shì)的發(fā)展和社區(qū)建設(shè)的深入，我區(qū)現(xiàn)行的社區(qū)組織已暴露出許多問(wèn)題：4（1）依據(jù)城市居委會(huì)組織法，街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系應(yīng)為工作指導(dǎo)關(guān)系，但在我區(qū)因社區(qū)居委會(huì)仍需承擔(dān)大量的社會(huì)行政管理工作，街、居之間如沒(méi)有工作上的直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，難以有效地推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，導(dǎo)致街道辦事處與社區(qū)居民委員會(huì)之間關(guān)系的尷尬；（2）社區(qū)居委會(huì)的性質(zhì)為社區(qū)居民的自治組織。但目前社區(qū)居委會(huì)職能的行政化傾向，嚴(yán)重限制了社區(qū)居委會(huì)自治功能的發(fā)揮；（3）目前社區(qū)居委會(huì)選舉的工作程序，實(shí)際上是由街道辦事處擇定居委會(huì)組成人員，再由居委會(huì)擇定居民片組長(zhǎng)和居民代表，然后再進(jìn)行選舉，這實(shí)質(zhì)上是一種民主倒置。這種自上而下的做法既阻礙廣大居民關(guān)心、參與社區(qū)工作的主動(dòng)性和積極性，也不符合加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的要求；于新加坡青年中心大樓合影。（4）目前社區(qū)居民自治工作與社區(qū)行政管理工作混在一起，均由社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)。從目前的工作實(shí)際情況看，社區(qū)居委會(huì)往往只注重做好上級(jí)部署的各項(xiàng)社會(huì)行政管理工作，而忽視履行自治組織的職能；在社區(qū)建設(shè)工作中，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，導(dǎo)致了實(shí)質(zhì)上的社區(qū)居民民主監(jiān)督權(quán)的虛置。欲解決上述問(wèn)題，借鑒新加坡成功經(jīng)驗(yàn)，本人特提出下述解決思路：將城市5居民社區(qū)的社會(huì)行政管理職能和居民自治職能實(shí)行徹底分離，在城市居民社區(qū)建立由街道辦事處直接領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)工作委員會(huì)。社區(qū)工作委員會(huì)的職能是負(fù)責(zé)居民社區(qū)內(nèi)全部的行政性管理和社會(huì)性服務(wù)工作，并直接接受社區(qū)居民委員會(huì)及社區(qū)全體居民的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。同時(shí)，建立由社區(qū)居民直接選舉的、由社區(qū)內(nèi)熱心公共事業(yè)的居民組成的、實(shí)行義務(wù)工作制的社區(qū)居民委員會(huì)，其職能是全面負(fù)責(zé)本社區(qū)的居民自治性管理和對(duì)社區(qū)工作委員會(huì)工作的日后監(jiān)督，從而形成了一套科學(xué)的城市社區(qū)組織體系和工作機(jī)制。這樣做優(yōu)點(diǎn)是顯而易見(jiàn)的：一、在社區(qū)居委會(huì)及其組成人員采取直接選舉方式產(chǎn)生的過(guò)程中，可以提高社區(qū)全體居民的自發(fā)參與度、關(guān)心和參與社區(qū)自治活動(dòng)的積極性，增強(qiáng)了居民社區(qū)的認(rèn)同感，形成了一種全新的社區(qū)居民公德規(guī)范和社區(qū)特色文化。二、由于社區(qū)居委會(huì)組成人員是通過(guò)自薦或居民聯(lián)名推薦，且經(jīng)過(guò)志愿競(jìng)選程序，由全體社區(qū)居民直接投票選舉出來(lái)的，能夠真正代表社區(qū)居民說(shuō)話，也能夠踏踏實(shí)實(shí)地為社區(qū)居民辦實(shí)事。三、由于社區(qū)的社會(huì)行政管理工作轉(zhuǎn)由社區(qū)工作委員會(huì)承擔(dān)，使社區(qū)居民委員會(huì)真正成為了社區(qū)居民的自治組織。社區(qū)居委會(huì)可專心致力于帶領(lǐng)社區(qū)居民實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。社區(qū)居民自治功能的發(fā)揮，為社區(qū)工作委員會(huì)工作的開(kāi)展提供了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)和良好的社會(huì)環(huán)境。四是實(shí)行社會(huì)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)選聘的社區(qū)工作委員會(huì)的每一個(gè)成員，由于從根本上打破了“鐵飯碗”，沒(méi)有了“政府人”的優(yōu)越感，因而在從事社區(qū)各項(xiàng)社會(huì)行政管理和于碧山鄰里警局前留影。6服務(wù)工作中責(zé)任心明顯增強(qiáng)，由過(guò)去社區(qū)居民的“管理者”，真正變成了社區(qū)居民的“服務(wù)員”。借鑒先進(jìn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，為穩(wěn)妥起見(jiàn)，建議區(qū)委、區(qū)政府可先在部分社區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，待條件成熟后，再全面鋪開(kāi)。3、努力提高社區(qū)工作者專業(yè)素質(zhì)推行社區(qū)工作者資格認(rèn)證目前的社區(qū)居委會(huì)工作人員是我區(qū)城市社區(qū)工作的主力軍，其專業(yè)素質(zhì)的高低直接決定社區(qū)工作的成效。據(jù)民政局調(diào)查，總體上看，我區(qū)社區(qū)居委會(huì)工作人員比原街道居委會(huì)工作人員在年輕化、知識(shí)化方面有了明顯的改善。但在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，部分居委會(huì)工作人員的社區(qū)工作基礎(chǔ)理論和專業(yè)知識(shí)水平偏低，思想觀念和工作思路比較陳舊，還有部分同志對(duì)社區(qū)居委會(huì)的職能不清楚，工作方式和方法還完全是過(guò)去從事街道居委會(huì)工作的那一套。這種狀況已嚴(yán)重影響了我社區(qū)工作向高水平發(fā)展和社會(huì)建設(shè)向縱深推進(jìn)。建議政府有關(guān)部門及各街道辦事處，采取多種方式，下大功夫抓好社區(qū)工作人員的綜合素質(zhì)培訓(xùn)，為不斷提高社區(qū)工作水平，全面推進(jìn)社區(qū)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。具體做法（一