財政研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的成因和對策分析摘要題財苑縱橫正文鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作面臨的一個突出問題。來自中國新聞網(wǎng)的資料顯示，目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額已達到2000億元（注：姜長云：積極解決農(nóng)村負重運行問題，中國社會科學院要報領導參閱2001年第34期。），湖南長沙市寧鄉(xiāng)縣到1999年底35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有31個負債，平均負債達484.4萬元，負債最高的達1800萬元；江蘇省沐陽市潼陽鎮(zhèn)到2001年底負債803.83萬元；安徽池州市青陽縣，2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債平均327萬元；舒城城關(guān)鎮(zhèn)2001年負債達187.24萬元（注：賈康、趙全厚：農(nóng)村稅費改革有待解決的問題及對策探討，財政與稅務2002年第5期。）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債既分散了基層黨委政府的精力，又影響了黨委政府的形象；既影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，又影響社會穩(wěn)定。本文就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的成因和對策作些分析，供參考。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的成因分析導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的原因是多方面的，主要有以下幾個方面：1.吃“皇糧”人數(shù)太多。近幾年進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的人員主要包括以下幾種情況：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位因工作需要而調(diào)入的人員，如新進教師，新進的電腦技術(shù)人員等；二是部隊轉(zhuǎn)業(yè)人員，根據(jù)軍轉(zhuǎn)安置的有關(guān)規(guī)定進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作；三是各種關(guān)系戶；四是雇傭人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些工作，如衛(wèi)生、廚房、打字等，正式職工不愿干或干不了，只有請人做。另外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作收入雖并不算高，但風險不大，較穩(wěn)定，因此一些人想盡一切辦法進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作。因此，盡管國家強調(diào)要精簡機構(gòu)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象并不見減輕。加之近些年中央和各省市出臺了幅度極大的職工增資和提高社會保障水平的政策，并對各級財政安排的農(nóng)科教、公檢法、計劃生育、基層宣傳文化的支出，提出了明確要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出增幅超過支付能力，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債。2.超過財政實力提供公共產(chǎn)品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政府機構(gòu)，必須履行政府的職能，為公眾提供公共產(chǎn)品，如修路修橋、農(nóng)電改造、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育教學設施等。近些年，為不斷滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基礎設施建設方面投入較大，路修好了、橋建起來了、江堤堅固了，財政負債也隨之而來。特別是“普九”達標升級活動中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學大都建了超過當?shù)刎斦Ц赌芰Φ男Ｉ?。更有甚者，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導不顧財政的實際情況，搞“形象工程”、“政績工程”，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債。另外在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品建設中存在個別腐敗現(xiàn)象，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人將公共產(chǎn)品建設視作發(fā)財?shù)臋C會，大撈油水，進一步加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政虧空，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債。3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)所擔負的改革成本過重。計劃經(jīng)濟時期，政府是萬能的，該管的管了，不該管的也管了，但又很難管好，因此出了問題政府當然脫不開身。湖南寧鄉(xiāng)縣某鄉(xiāng)是一個不到3萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，90年代初，為了大辦集體企業(yè)，政府借入450萬元投入到企業(yè)，可企業(yè)因多種原因很難正常運轉(zhuǎn)，投入的資金收不回，最終變成財政負債，這是第一種情況；另一種情況是（時間也在90年代前后），政府為企業(yè)擔保向銀行借款進行投資，結(jié)果其中的一部分變成無效投資，企業(yè)不能按期償還借款，而變成了準財政負債。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不同程度地承擔了應由企業(yè)承擔的企業(yè)虧損補貼和挖潛改造等支出，如一些企業(yè)因欠交費用被停水停電時，也靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解燃眉之急。4.財政管理辦法落后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部的管理辦法基本是沿襲計劃經(jīng)濟時期的管理辦法，與時代的要求很不相適應，進而形成財政負債。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是執(zhí)行預算不嚴格。一級政府的財政收支應嚴格按預算執(zhí)行，而在實際工作中，基本沒按預算執(zhí)行，開支隨意性大，在決策過程中很少考慮財政支付能力及清償問題，暗箱操作也非常嚴重。二是監(jiān)督軟弱無力。一級政府的財政收支應受同級人大的監(jiān)督，但人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督基本上流于形式，雖然一年一度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向人民代表大會報告預決算情況，但人大代表不熟悉內(nèi)情，不參加審計，因而基本上每年以全票通過。5.財源減少，收不抵支。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的增長幅度普遍表現(xiàn)為增加，而有些財政收入呈減少之勢，收支缺口越來越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債有越來越嚴重之勢。導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少主要有以下幾個方面原因：一是受經(jīng)濟大環(huán)境影響。近年來美、日、歐三大經(jīng)濟體經(jīng)濟不景氣，這嚴重影響到中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，也波及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)處于結(jié)構(gòu)調(diào)整時期。80年代興起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為勞動力就業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政做出了巨大貢獻，但到了90年代末期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的許多缺陷也暴露出來，如技術(shù)粗放、產(chǎn)品檔次低、管理不規(guī)范等，嚴重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)贏利能力，因此大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都必須進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，在這個過程中，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入。三是規(guī)范稅費。減輕農(nóng)民負擔，促進作為弱勢產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)的發(fā)展是我黨的一貫政策，近年來，我國對農(nóng)村稅費進行了改革，取消了各種收費和集資、附加費等，這樣做一方面減輕了農(nóng)民負擔（這是政策的根本出發(fā)點），另一方面卻減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入（更準確地說是規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入）。二、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的對策分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的形成原因是多方面的，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債也應該多管齊下，要堅持開源節(jié)流的總原則，采取推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整和機構(gòu)改革、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等對策。1.推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整和機構(gòu)改革。據(jù)有關(guān)專家研究論證，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地面積達50平方公里，人口達6萬時的規(guī)模最為合理?，F(xiàn)階段大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地面積和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模都達不到最佳規(guī)模要求，且差距較大。以江蘇省為例，如果調(diào)整到最佳規(guī)模，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)將比現(xiàn)在減少40%（注：呂萬大：縣、鄉(xiāng)財政制度要創(chuàng)新，財政與稅務2001年第10期。），因此各地應根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展地理條件、人口密度等進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整。同時科學合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設機構(gòu)和人員編制，利用區(qū)劃調(diào)整的機遇對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)進行改革，消除機構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象，提高工作效率，減輕財政負擔。2.進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育體制創(chuàng)新。普及九年義務教育，是我國的一項基本政策，這對提高我國文化水平，特別是相對落后的農(nóng)村教育水平，促進我國經(jīng)濟發(fā)展起了非常重要作用，但同時也給財政很大負擔（不論教師工資由縣財政負擔還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔），教師工資占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出比例一般在65%左右。湖南攸縣綠田鎮(zhèn)到2001年底在職在編教師近300人，占全鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人數(shù)的70%，因此可考慮對鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育體制進行創(chuàng)新。一方面，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育支出主要由縣鄉(xiāng)負擔，轉(zhuǎn)化為中央、省、地市、縣、鄉(xiāng)五級財政負擔（義務教育經(jīng)費由國家負擔，但國家負擔并不意味單純由中央財政負擔）（注：姜長云：積極解決農(nóng)村負重運行問題，中國社會科學院要報領導參閱2001年第34期。）。另一方面，允許并鼓勵民間資金進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育領域，實行社會力量辦學，讓一部分條件允許的學生進入這類學校學習。分流學生，減少財政供養(yǎng)教師人數(shù)，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力。同時形成競爭，進一步促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育事業(yè)的發(fā)展。3.積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，在活躍市場、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的同時，培植稅源，增加財政收入，是化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的重要途徑。主要應做好以下幾個方面的工作：一是盤活集體資產(chǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)在一定歷史時期為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民增收、財政增稅作出過巨大貢獻，但到目前有一