財政研究論文-關于建立我國財政轉移支付法律制度的構想摘要：財政轉移支付法律制度，是用于調整在財政轉移支付過程中所發(fā)生的經濟關系的法律制度，它是由國家通過立法來確認和保障的。我國從1994年實行分稅制以來。對財政轉移支付只是通過一些政府規(guī)章進行規(guī)定，還沒有權威的法律制度對其進行約束。本文試圖從我國財政轉移支付法律制度存在的主要問題出發(fā)，同時借鑒國外財政轉移支付法律制度的成功經驗，在立足本國國情和服務社會主義市場經濟建設的基礎上，提出了完善我國財政轉移支付法律制度的若干構想。關鍵詞：財政轉移支付制度；法律制度；立法一、當前我國財政轉移支付制度存在的主要問題為適應發(fā)展社會主義市場經濟的需要，我國在1994年進行了分稅制財政體制改革，初步規(guī)范了中央和地方的分配關系，并相應建立了財政轉移支付制度。財政轉移支付制度的實施與完善，不僅改善了地區(qū)間的橫向財力分布結構，加快了公共服務的均等化進程，而且更新了理財觀念，推動了政府職能的轉變。但是目前我國現(xiàn)行對財政轉移支付進行規(guī)范的制度還存在許多問題。（一）政府間事權劃分不清晰影響了財政轉移支付的規(guī)范性中央和地方實行“分灶吃飯”的分稅制財政體制以來，對財權的劃分還比較明確，而對事權的劃分界定不清晰。事權是指各級政府所享有的提供公共物品、管理公共事務的權力；財權是指各級政府所享有的組織財政收入、安排財政支出的權力。1(P48)財權與事權的不對稱直接導致了各級政府之間對事權和財權支出范圍的隨意和盲目劃分，必然產生上下級政府對同一項公共服務重復提供或對某些地區(qū)急需的公共服務因上下級政府推諉責任而無人提供的現(xiàn)象，而且事權劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂導致許多政府機關人浮于事，也很難對其進行績效審計和考核，由此導致財政支出整體效益的低下。（二）財政轉移支付結構不合理削弱了公共服務的均等化在我國的轉移支付構成中，用于稅收返還及補助的數(shù)額偏大，而用于縮小地區(qū)差距的數(shù)額又偏小。如2003年中央財政總支出預算為15138億元，其中中央本級支出7201億元，對地方稅收返還和補助支出7937億元。其中，稅收返還3404億元，體制性補助326億元，對地方的其他轉移支付4207億元。稅收返還占中央對地方全部轉移支付的43%。而稅收返還是以保證地方既得利益為依據(jù)的，實際上是對收入能力強的地區(qū)傾斜，與公共服務均等化的目標毫無聯(lián)系，實際上西部許多地區(qū)由于財政均等能力不足長期無法實現(xiàn)財政平衡。稅收返還從某種意義上說是延續(xù)和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地區(qū)差距。財政補助由于缺乏科學依據(jù)，透明度不高，隨意性很大，常常出現(xiàn)上下級政府討價還價的問題，明顯有失公平。專項撥款由于缺乏完善的法律依據(jù)和有效監(jiān)督，運作不規(guī)范，經常成為地方政府平衡地方財政的工具。（三）財政轉移支付資金的安排缺乏監(jiān)督造成了資源配置的低效率長期以來人們對財政部門只管撥款，不問資金使用方向的現(xiàn)象已是見怪不怪了。我國較大比例的轉移支付資金在撥付到各部門之后就進入失控狀態(tài)。2(P112)目前屢有項目重復設置、多頭審批、利用職權對本系統(tǒng)資金安排予以“照顧”的案例，這些違規(guī)做法使財政資金難以統(tǒng)籌安排、合理配置，甚至還滋長了政府中狹隘小團體主義和地方保護主義的毒瘤，嚴重違背了轉移支付資金撥付的目標和降低了資源配置的效率。（四）財政轉移支付標準的不規(guī)范阻礙了調節(jié)手段的公正性在我國現(xiàn)行的財政轉移支付的法律形式中，并沒有建立一套科學而完善的計算公式和測算方法，資金的分配缺乏科學的依據(jù)，要么根據(jù)基數(shù)法，要么就是根據(jù)主觀判斷，而不是根據(jù)一套規(guī)范的計算程序和公式來分配，這樣勢必造成轉移支付的盲目性和隨意性，相應地財政轉移支付演變?yōu)橹醒肱c地方之間的博弈行為，影響其公正性和透明度，降低了轉移支付的效率。（五）財政轉移支付立法的不完善降低了法律的約束力我國財政轉移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束和監(jiān)督機制不健全，主要表現(xiàn)在如下四方面：一是相關的法律法規(guī)體系的建設仍然比較滯后，我國現(xiàn)行的政府間財政轉移支付制度依據(jù)的主要是政府規(guī)章，還沒有專門的或者相關的規(guī)定轉移支付的法律，缺乏法律權威性和統(tǒng)一性，這在客觀上就降低了財政轉移支付制度決策和運作的民主性和規(guī)范性。3二是沒有專門機構對財政轉移支付進行統(tǒng)一安排和管理，使來自于不同口徑不同名目的財政轉移支付之間目標不統(tǒng)一，標準不合理，政策功能相互沖突，政策目標的實現(xiàn)難以保證。三是財政轉移支付的決定與支付缺乏明確的程序規(guī)范，使支付對象、資金數(shù)額、支付時間、支付方式等方面都帶有太多隨意性和人為因素，上下級之間討價還價，決策人員濫用權力的現(xiàn)象屢見不鮮。四是對財政轉移支付違規(guī)違法行為責任的認定和處罰欠缺全面而明確的規(guī)定，使許多違規(guī)行為找不到從法律上予以處罰的依據(jù)，很多違法行為都以“內部處理”了事，造成了一些部門一些人對轉移支付的有關規(guī)定視若無物，嚴重影響了轉移支付制度的權威性。二、國外財政轉移支付法律制度的經驗借鑒西方發(fā)達國家實行政財政轉移支付制度已經有幾十年，在這方面有成熟的制度和完善的法律經驗。通過對這些國家的財政轉移支付法律制度進行考察和總結，可以為我國財政轉移支付法律制度的建立提供經驗借鑒。（一）明確劃分各級政府的事權是完善財政轉移支付制度的關鍵各國對各級政府的職責都做了明確的法律規(guī)定。美國法律對事權的規(guī)定為：聯(lián)邦政府負責國防、外交和國際事務等關系到全國利益的事務和涉及全國的社會福利計劃；州政府負責聯(lián)邦政府以外的、且沒有授權地方政府處理的一切事務；地方政府則根據(jù)州法律規(guī)定和州政府授權處理當?shù)厥聞?。德國法律?guī)定，聯(lián)邦政府主要管理涉及國家利益和整體經濟的事務，州政府除本級行政事務外最大的職能是教育，此外還有州司法、治安和公共衛(wèi)生事務，地方政府主要負責管理本級行政事務和關系到本地公眾基本需要的地方事務。這些國家通過法律對各級政府間事權的明確劃分，不僅有效地避免了各級政府在支出責任上的相互推諉、扯皮，而且為規(guī)范化轉移支付法律制度的實施創(chuàng)造出重要的基礎條件。（二）實現(xiàn)全國各地公共服務水平的均等化是財政轉移支付的基本目標盡管各國轉移支付要保證國家許多政策目標的實現(xiàn)，但財政轉移支付的基本目標是保證全國各地居民都享有大致相同的公共服務水平，確保國家最低的就學、就醫(yī)、就業(yè)、公共交通等的公共服務標準的實現(xiàn)。美國法律對聯(lián)邦政府給州及地方政府的補助金用途進行規(guī)定必須用于衛(wèi)生醫(yī)療保健、收入保障、教育和培訓以及交通等項目，州和地方政府不得移作他用。德國的德意志聯(lián)邦共和國基本法明確規(guī)定：“聯(lián)邦立法保證財政上強的和財政上弱的州之間有合理的平衡，同時考慮各鎮(zhèn)和聯(lián)合鄉(xiāng)的財政能力和財政需要。這種立法規(guī)定應該獲得平衡費的州提出平衡申請的條件和應付出平衡費的州擔負平衡責任的條件，以及決定平衡費數(shù)額的標準?！鄙鲜鲆?guī)定促進了這些國家各地區(qū)公共服務水平均等化的實現(xiàn)，有效解決了地區(qū)經濟發(fā)展水平和公共服務水平不相適應的矛盾，為社會穩(wěn)定奠定了堅實的基礎。（三）“因素法”的采用是財政轉移支付標準統(tǒng)一的前提美、德、日等國在確定一般性轉移支付時，均采用“因素法”對地方政府的財政能力、財政需求和調整系數(shù)進行測定。對財政能力的測算要考慮影響該地區(qū)財政收入的各個因素，如社會總產值、國民收入、稅源、稅基、稅率的發(fā)展變化等。財政需求上要考慮人口、面積、交通、公共服務水平等條件的影響。調整系數(shù)則要根據(jù)本地自然、社會、經濟等多方面因素作用下的實際狀況來確定。這些因素都是客觀存在的，是為各地區(qū)所共同認可接受的。這樣，上級政府就可以根據(jù)某地客觀存在的因素綜合測算出對它應予的財政轉移支付金數(shù)額，下級政府同樣也能夠權衡影響本地財政收支的各有關因素，自行計算出應接受的轉移支付金數(shù)額。這種按客觀因素來測定收支，確定轉移支付的方法比較科學合理，也相當公平透明，既減少了各級政府間人為因素引起的盲目攀比，又便于實施執(zhí)行。（四）健全的法律體系是財政轉移支付順利實施的保障作為財政預算管理的一種手段，各國的財政轉移支付制度一般都具有明確的法律依據(jù)。如美國的各項轉移支付都要根據(jù)有關法律規(guī)定并以法律形式確定下來