財(cái)政研究論文-我國(guó)地方財(cái)政支出規(guī)范化管理研究加強(qiáng)財(cái)政支出管理是當(dāng)前加強(qiáng)財(cái)政管理的中心環(huán)節(jié)，也是擺脫財(cái)政困境、振興國(guó)家財(cái)政的關(guān)鍵所在。由于國(guó)家財(cái)政收支的大頭在地方，因此，地方財(cái)政支出管理在整個(gè)財(cái)政支出管理工作中處于特殊重要的地位。目前，盡管各地都在探索試行一些行之有效的財(cái)政支出管理辦法，但由于缺乏正確的引導(dǎo)和規(guī)范，使地方財(cái)政支出管理出現(xiàn)了“各唱各的調(diào)，各行各的道”，這種紛亂的財(cái)政支出管理格局，雖然體現(xiàn)了一定的地方特點(diǎn)，但與全國(guó)財(cái)政支出管理的統(tǒng)一性和規(guī)范性不相適應(yīng)。因此，亟待中央政府和中央財(cái)政加以規(guī)范，才能使地方財(cái)政支出管理工作成為振興國(guó)家財(cái)政的有力支撐點(diǎn)。一、地方財(cái)政支出規(guī)范化管理：擺在各級(jí)政府面前的一項(xiàng)緊迫任務(wù)改革開(kāi)放以來(lái)，財(cái)政改革的重心一直放在收入分配關(guān)系的改革上，但是，地方各級(jí)財(cái)政資金供需矛盾一直未能得到緩解，相反有些地方財(cái)政困難進(jìn)一步加深，原因在于財(cái)政支出改革的滯后、財(cái)政支出管理的弱化。因此，加強(qiáng)地方財(cái)政支出規(guī)范化管理，成為各級(jí)地方政府?dāng)[脫財(cái)政困境、振興地方財(cái)政的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。1.過(guò)去財(cái)政改革和管理的重點(diǎn)一直放在財(cái)政收入的改革和管理上，財(cái)政支出的改革和管理處于相對(duì)忽視狀態(tài)，這是當(dāng)前財(cái)政收支不能相互適應(yīng)的基本原因。改革開(kāi)放以來(lái)，一直把收入分配關(guān)系的改革作為突破口。改革初期，選擇了“放權(quán)讓利”的改革路子，對(duì)于改變傳統(tǒng)的高度集中的財(cái)政收入分配體制，調(diào)動(dòng)地方和企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加收入的積極性，其作用是顯而易見(jiàn)的。19811985年，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均遞增14.75，財(cái)政收入年均增長(zhǎng)11.6，是改革開(kāi)放以來(lái)GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)較快的時(shí)期之一；而且這一時(shí)期財(cái)政支出年均增長(zhǎng)僅10.3，是改革開(kāi)放以來(lái)財(cái)政收入增幅高于財(cái)政支出增幅的僅有時(shí)期。但是，八十年代未和九十年代初所進(jìn)行的企業(yè)承包制和財(cái)政“大包干”體制，繼續(xù)走“放權(quán)讓利”的路子，加劇了財(cái)權(quán)和財(cái)力的分散。一方面地方和企業(yè)掌握的自主財(cái)力越來(lái)越多，按老口經(jīng)計(jì)算的預(yù)算外資金從1985年的1530億元增加到1992年的3854億元，7年時(shí)間增長(zhǎng)1.5倍，年均增長(zhǎng)14.1；另一方面國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重從1985年的22.4下降到1995年的10.7。但是在財(cái)政收入占GDP比重大幅下降的情況下，國(guó)家財(cái)政支出改革和管理卻嚴(yán)重滯后，仍按以往的支出項(xiàng)目、范圍、結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)安排支出。結(jié)果財(cái)政收支不能相互適應(yīng)的矛盾異常突出：在支出結(jié)構(gòu)上，該保的支出保不了，該壓的支出壓不下來(lái)，使財(cái)政支出不能有效履行各個(gè)時(shí)期調(diào)整結(jié)構(gòu)的職責(zé)；在行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)供應(yīng)上往往留有缺口，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和物價(jià)的變動(dòng)，適當(dāng)?shù)靥岣咝姓聵I(yè)經(jīng)費(fèi)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)順理成章，但由于收入不能滿足支出要求，只好在核撥各單位和部門(mén)行政企業(yè)經(jīng)費(fèi)時(shí)留有缺口，讓其通過(guò)自籌經(jīng)費(fèi)解決，從而使各部門(mén)設(shè)立的各種名目的“基金”和“收費(fèi)”取得了合法的“保護(hù)傘”，加劇了分配秩序的混亂；在各級(jí)地方財(cái)政之間，由于收入不能保證支出要求，則在安排預(yù)算時(shí)就留有缺口，年中執(zhí)行預(yù)算時(shí)要么多向上級(jí)財(cái)政申請(qǐng)補(bǔ)助，要么占用各種上級(jí)專(zhuān)款，實(shí)在沒(méi)辦法向銀行掛帳。上述情況表明，財(cái)政支出改革和管理的滯后，使整個(gè)財(cái)政工作常常陷入被動(dòng)。2.近幾年財(cái)政收支矛盾的惡化，財(cái)政赤字的加大，債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，與政府職能轉(zhuǎn)變滯后、財(cái)政支出范圍固化有很大關(guān)系。在近二十年的改革開(kāi)放過(guò)程中，財(cái)政改革一直走在前面，但同時(shí)也帶來(lái)了一個(gè)令人費(fèi)解的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象：經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，財(cái)政困難反而加深了。這似乎有違“經(jīng)濟(jì)是財(cái)政的基礎(chǔ)”這一命題，然而事實(shí)不容否認(rèn)：一是財(cái)政收入大幅度增長(zhǎng)并未緩解財(cái)政困難。19791996年，我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)5.46倍，年均增長(zhǎng)11.6；其中地方財(cái)政收入增長(zhǎng)4.09倍，年均增長(zhǎng)8.65%.特別是1994年實(shí)施稅制和分稅制改革以來(lái)，使最近幾年的財(cái)政收入年均增長(zhǎng)超過(guò)千億元，其增幅是建國(guó)以來(lái)最高的時(shí)期，但由于財(cái)政支出的增幅超過(guò)財(cái)政收入的增幅，財(cái)政困難并未得到緩解。二是財(cái)政赤字日益增大。這是反映財(cái)政困難的主要標(biāo)志。19791996年我國(guó)財(cái)政硬赤字總額達(dá)3344.73億元。從赤字的增幅看，從“六五”時(shí)期的80.43億元增加到“八五”時(shí)期的1945.36億元，增加24倍。如果把債務(wù)收入與債務(wù)支出相抵后的債務(wù)凈額包括進(jìn)來(lái)所計(jì)算的財(cái)政“軟赤字”規(guī)模更是驚人：19791996年財(cái)政“軟赤字”規(guī)模達(dá)7187.53億元，相當(dāng)于1995年財(cái)政收入的總額。財(cái)政“軟赤字”相當(dāng)于財(cái)政收入的比例由1980年的7.18%上升到1995年的20.07。三是國(guó)家財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)日益加重。債務(wù)收入從1979年的35.31億元增加到1996年的1967.28億元，17年時(shí)間增長(zhǎng)54.7倍，年均遞增26.68；債務(wù)收入相當(dāng)于中央財(cái)政收入的比例（債務(wù)依存度）由1979年的15.26上升到1996年的53.74。產(chǎn)生上述財(cái)政困難的原因，固然與近幾年財(cái)權(quán)嚴(yán)重分散、財(cái)政收入占GDP比重下降有很大關(guān)系，但財(cái)政收支矛盾的激化，與政府職能轉(zhuǎn)變滯后、財(cái)政支出范圍固化也有很大的關(guān)系。3.財(cái)政支出管理改革的焦點(diǎn)，是政府各部門(mén)橫向權(quán)利配置的重新打破和組合，改革難度不亞于財(cái)政收入改革所涉及的國(guó)家與企業(yè)、中央與地方縱向經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的調(diào)整。財(cái)政支出管理改革雖然也涉及到中央、地方的分配關(guān)系，更重要的是同一級(jí)政府財(cái)政部門(mén)與其他職能部門(mén)的經(jīng)費(fèi)劃撥關(guān)系，而財(cái)政部門(mén)與其它職能部門(mén)的權(quán)利分配是構(gòu)成一級(jí)政府權(quán)力的基本內(nèi)容。財(cái)政是為政府實(shí)現(xiàn)其職能提供財(cái)力的部門(mén)，政府的任何一個(gè)部門(mén)行政權(quán)力都要求財(cái)政部門(mén)提供財(cái)力。而目前面臨著兩難選擇：一方面政府部門(mén)林立，機(jī)構(gòu)重疊，隨著人員編制的增加和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提高，每一部門(mén)所需的經(jīng)費(fèi)逐年增加；另一方面，中央和地方各級(jí)財(cái)政都很困難，無(wú)法提供更多的行政經(jīng)費(fèi)，處于提襟見(jiàn)肘的困境，使各級(jí)政府各部門(mén)的權(quán)力受到財(cái)力的制約而難以行使，諸如“教師發(fā)不出工資”、“機(jī)關(guān)工作人員醫(yī)療費(fèi)、差旅費(fèi)無(wú)法報(bào)銷(xiāo)”、“公檢法部門(mén)無(wú)錢(qián)辦案”等等現(xiàn)象，都與部門(mén)得不到充足的經(jīng)費(fèi)有關(guān)。要解決政府部門(mén)機(jī)構(gòu)和人員過(guò)多和財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足的矛盾，要么加大財(cái)政收入的征交力度，提高財(cái)政收入占GDP的比重，確保人員增長(zhǎng)和機(jī)構(gòu)增加對(duì)財(cái)力的需求，要么精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，清理冗員、減輕對(duì)財(cái)政支出的壓力。而提高財(cái)政收入占GDP的比重從1994年財(cái)稅體制改革以來(lái)的情況看，短時(shí)期內(nèi)難有較大改變。因此，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，清理冗員，提高政府辦事效率成為當(dāng)前減輕財(cái)政支出壓力唯一有效的途徑。但是政府機(jī)構(gòu)的改革屬于政治體制和上層建筑改革的范疇，涉及到政府職能的重新界定和政府內(nèi)部權(quán)力配置的重新調(diào)整以及現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員何處去等一系列的問(wèn)題，只能逐步推開(kāi)，不能一蹴而就。因此，政府部門(mén)間權(quán)力的重新配置和部門(mén)權(quán)力分配關(guān)系的處理，其難度不亞于國(guó)家與企業(yè)、中央與地方分配關(guān)系的改革。4.地方財(cái)政支出改革處于起步階段，要使之適應(yīng)財(cái)政收入分配體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，將是一個(gè)較長(zhǎng)的漸進(jìn)過(guò)程，需要不斷探索和完善。隨著分稅制財(cái)政體制改革的不斷深化，地方各級(jí)財(cái)政逐漸成為相對(duì)獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政。中央與地方以及地方各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分日益明晰，促使地方政府更加重視抓財(cái)政收支工作，不僅自覺(jué)地培置財(cái)源、發(fā)展生產(chǎn)、積極組織財(cái)政收入的征管，而且更加關(guān)注財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和財(cái)政支出的管理工作。如黑龍江、安徽等十六個(gè)省市推行了省對(duì)地（市）、區(qū)、縣行政經(jīng)費(fèi)“下管一級(jí)”的辦法，以控制地方行政經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)；為了探索預(yù)算編制的科學(xué)性，改變幾十年來(lái)財(cái)政預(yù)算編制“基數(shù)加增長(zhǎng)”的傳統(tǒng)方法，使預(yù)算的安排更中客觀、公正，安徽、海南等省積極試編“零基預(yù)算”；各地根據(jù)近幾年行政經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的特點(diǎn)，對(duì)“人、車(chē)、話、會(huì)、醫(yī)”等重點(diǎn)項(xiàng)目的支出采取一系列行之有效的控制方法，對(duì)控制行政經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)發(fā)揮了良好的作用；此外，上海、安徽等省、市探索了對(duì)政府大型采購(gòu)和有關(guān)事項(xiàng)支出項(xiàng)目實(shí)行政府采購(gòu)和招投標(biāo)辦法。上述種種財(cái)政支出管理辦法的探索和實(shí)行，是各地在財(cái)政面臨困難和財(cái)政收支平衡壓力較大的情況下推出的。從各地試行的情況看，有的管理辦法針對(duì)性強(qiáng)，易操作，控制支出的效果明顯，也有的管理辦法還不成熟，充其量只能算是一種臨時(shí)的應(yīng)急措施。因此，各種財(cái)政支出管理辦法還需隨著改革的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立逐步完善，使之成為節(jié)制財(cái)政支出的行之有效的制度和法規(guī)。二、零基預(yù)算：控制財(cái)政支出、均衡支出水平的重大改革零基預(yù)算是本世紀(jì)七十年