財政研究論文-論公共財政理論視角下的國有資產管理摘要：公共財政理論是當代經濟學中用以說明政府機制應該如何運作和實際如何運作的基礎理論。而國有資產的產生、發(fā)展和管理的實況在根本上又取決于政府機制所承擔的職責，隨著政府職能的變化而變化，因此用公共財政理論來考察國有資產管理不僅是可以的，而且是必須的。國有資產管理的產生、發(fā)展和變化在根本上是取決于政府職能的演變的。政府肩負著何種職責，就必須掌握相應的完成這些職責所必需的國有資產，作為現(xiàn)實的物質手段。公共財政理論對國有資產管理實踐有著深遠的影響。一、規(guī)范的公共財政理論對國有資產管理的影響根據規(guī)范的公共財政理論，我們把社會中的物品和服務劃分三類：公共產品、私人產品和混合產品。公共產品具有非競爭性和非排斥性的特征，前一特征表明了社會對于該類物品或服務是普遍非常需要的；而公共產品的非排斥性特征則表明了收費是困難的，僅靠市場機制遠遠無法提供最優(yōu)配置標準所要求的規(guī)模。在這樣的兩難處境下，政府機制的介入是解決問題的唯一途徑。與公共產品概念相對的是私人產品。私人產品具有競爭性和排斥性特征，在私人產品的提供上，市場機制和政府機制均是可利用之工具。但廣泛的經驗事實表明，在大多數的情況下，市場機制提供私人產品往往比政府機制提供私人產品更有效率，主要的原因在于，在現(xiàn)有的技術條件下，市場機制能夠通過分散化的處理方式，更為有效地解決經濟過程中的激勵和信息問題。介于公共產品與私人產品之間的是混合產品。混合產品既有一定公共產品的特征，也兼具一定的私人產品特征，因此該種物品與服務應通過政府與市場機制共同來提供。具體來說，比如高速公路、大橋等根據實際情況，既可以采用由政府管理輔以收費，不足部分由財政補貼的方法來提供，也可以通過企業(yè)經營，輔以公共定價、政府補貼的方法來提供。規(guī)范的公共財政理論在下述方面對國有資產管理改革提供了有益的見解：1.關于國有資產管理的最優(yōu)范圍。在市場經濟條件下，從效率的方面考慮，既然私人產品的提供應主要通過市場來完成，政府的職責范圍主要是提供市場難以提供的公共產品，因此國有資產管理的范圍也應該是提供社會公共之需的公共資產的管理。但是，國有資產管理范圍還不應僅考慮效率的方面，因此作為社會公平的維護者，從社會公平的角度來考慮，國家還需擁有一部分調節(jié)社會公平之用的國有資產，比如社會保障基金中的統(tǒng)籌部分。從動態(tài)的角度看，隨著一國社會經濟的漸趨發(fā)達，公共產品在全部社會產品中的比重也會逐漸增加，這是由人們消費層次性變化的客觀規(guī)律所決定的，只要觀察人們在溫飽階段和小康階段對于環(huán)境保護等公共產品的不同欲求程度，就能清楚地證明這一點。因此，越是發(fā)達的社會，對社會公共資產的要求就越高。另一方面，根據公共產品理論，大部分的盈利性企業(yè)并不一定需要以國有企業(yè)的方式來經營。所以，在國有資產管理政策的制訂上，也就應充分地反映這一點。相應地，如果把國有資產劃分為盈利性和社會公益性兩部分的話，國有資產管理的戰(zhàn)略性結構調整，在最高的層面上應是調整這兩部分的比例關系，如轉換部分經營性國有資產存量充實社會保障基金等；又如，在一些比較發(fā)達的城市，轉換部分企業(yè)中的國有資產為綠地、道路等公共設施。2.關于國有資產管理的目標和績效考核。對于公共資產性質的國有資產，是不可能按照原先的狹義“保值增值”觀念來實現(xiàn)保值增值的。因為對實現(xiàn)社會公共需要的國有資產而言，由于其提供公共產品的性質，在對這部分資產的管理中，收費要么是困難的，要么是得不償失的。比如對于國防所需之武器裝備的使用，必然使其產生折舊，但我們無法通過收費的方法來彌補；其他諸如行政資產、城市道路、綠地等也莫不如此。這是否與“保值增值”相違背呢？用以往狹義的“保值增值”論來解釋，是無法自圓其說的。這里的關鍵是，以往“保值增值”論的計量標準是建立在會計價值的基礎上的，屬于工商管理的范疇。而公共資產管理屬于公共管理的范疇，因此必須以經濟價值作為考察的基礎。也就是說，上述公共資產盡管沒有產生直接的會計收益，但是，在資產被消耗的過程中，仍然產生了可觀的經濟收益（以往可能稱之為“社會效益”），為社會財富的增加發(fā)揮了應有的作用。所以，對于這部分國有資產而言，“保值增值”應是通過“稅收國有資產無償使用公共產品與私人產品配置關系的改善國民經濟的增長更多的稅收更多的無償使用的國有資產”這樣一個大循環(huán)來實現(xiàn)的。對于自然壟斷類型國有企業(yè)中的國有資產的管理上顯然也不適用會計利潤最大化作為績效考核的標準。這類企業(yè)需要以公共生產的方式來經營的原因恰恰在于如果沒有政府的干預而任由這類企業(yè)追求企業(yè)利潤最大化的話，會帶來很大的社會效率損失（企業(yè)所得大于消費者所失）。對于一般性的盈利性國有企業(yè)而言，應以會計價值的“保值增值”來衡量其經營績效，但前提應是是否較好地解決了政府同時作為社會管理者和國有企業(yè)所有者之間的矛盾。3.關于國有資產的籌資方式。首先，既然國有資產之所以存在是基于社會公眾的公共利益，那么，國有資產形成的主要資金來源無疑應是取之于民、用之于民的稅收。其次，當社會發(fā)展對公共資產的需求非常強烈、而稅收手段實現(xiàn)的收入又因經濟中的其他制約因素無法完全滿足公眾要求時，是否可以以舉債的方式來提供這一類型的國有資產？答案應是肯定的。因為只要被提供的公共產品能夠進一步優(yōu)化社會中的公共產品與私人產品之間的配置比例，就最終會增加社會的經濟總量。在經濟總量增加的基礎上，只要有良好的稅收體制的支持，稅收的彈性足夠大，最后完全可以依靠稅收來償還債務，而不必拘泥于該投資項目本身能否產生現(xiàn)金流或產生多少現(xiàn)金流。比如，設想在沼澤地中有一工廠，因道路不暢，該廠幾乎無法生產，因此就既不能產生經濟收益也無法產生會計收益。這時政府出面修了一條道路，而且無意收取任何費用，工廠因此生產與銷售順暢，既有了經濟價值，也有了會計價值。準確地講，此時工廠實現(xiàn)的經濟價值應是工廠與政府共同創(chuàng)造的。那么政府在不收費的情況下又如何體現(xiàn)其實現(xiàn)的價值呢？很顯然，政府將會在這塊增量的基礎上通過與該工廠相關的各種稅收將其收回。所以，以此而論，政府舉債投資不直接產生現(xiàn)金流的公共項目完全是可以的。4.關于國有資產管理體制。國有資產管理體制應包括非盈利性資產和盈利性資產兩部分內容，這兩部分之間存在著財政資源總量一定情況下的此消彼長關系，以及恰當配置情況下的相輔相成關系，應將其作一整體性的宏觀管理，并通過統(tǒng)一的國有資產管理專設機構來實現(xiàn)這樣的一體化管理，從而調節(jié)好國有資產分布的宏觀態(tài)勢，使國有經濟的結構更趨合理?，F(xiàn)在正在進行的國有資產管理體制改革中，將盈利性國有資產管理的職責集中于國資委，這無疑一方面有利于盡可能地避免“運動員和裁判員”之間的矛盾；另一方面也有利于改變目前存在的國有經營性資產運營管理權、財務管理權、人事管理權相分離的局面，提升國有企業(yè)的治理效率。但是將盈利性企業(yè)的管轄權集中于一個部門，而其他國有資產管理的任務分屬于其他各個部門的體制架構，也可能會引發(fā)盈利性企業(yè)專管部門在一定程度上著重考慮本位利益，而不愿意將盈利性國有資產轉化為公共性國有資產。盈利性國有資產向公益性國有資產轉化的國有資產管理結構調整將是一個長期的任務，從國有資產管理的全局考慮，建議還是應有一全局性的議事機構，來溝通和協(xié)調不同部門不同性質國有資產管理之間的平衡問題。5.關于國有資產管理的層次性。首先，根據公共產品提供的層次性原理，受益范圍輻射全國的公共產品應由中央政府提供，而受益范圍只涉及部分地區(qū)居民的公共產品應由相應級別的地方政府提供，只有這樣才能夠做到利益與負擔的相統(tǒng)一，更好地實現(xiàn)公共產品提供的效率與公平；其次，根據中央與地方經濟職能分工原理，中央政府的經濟職能主要包括三個部分，即全國性公共產品的提供、社會公平和宏觀調節(jié)，而地方政府的主要職責在于提供地方性公共產品；最后，根據地方政府在提供公共產品上的適度競爭原理，按收益性合理劃分各級政府管轄資產的范圍，有助于整個社會在公共產品提供上達到最優(yōu)狀態(tài)。所以，在社會公共資產的管理范圍上宜根據被提供的社會公共產品的受益范圍確定提供這些公共產品所需的社會公共資產的管轄權，使得各級政府的職、權、利相結合，更好地促進社會效率與社會公平的實現(xiàn)。國有資產管理的范圍不是越大越好，不