公共管理：理念、體系與方法,演講人：蔡立輝，政治學博士，中山大學政治與公共事務(wù)管理學院教授、博士生導師，中山大學MPA教育中心主任。,內(nèi)容提要,一、公共管理與公共管理學課程 二、公共管理學課程體系的構(gòu)建 三、公共管理學課程的教學方法,一、公共管理與公共管理學課程,正確認識公共管理與公共管理學課程的性質(zhì)，是有效開展公共管理學教學與學科研究的基礎(chǔ)。因此，我們探討如何搞好MPA研究生的公共管理學課程教學，還必須首先從認識公共管理與公共管理學課程的性質(zhì)開始。,（一）問題的回顧與審視,1、在普遍存在著運用“公共管理”四個字來代替我國通用的“行政管理”四個字的問題，而不顧它們之間在管理主體、管理方式、管理理念等方面的差異。公共管理與行政管理、公共事業(yè)管理之間究竟存在的區(qū)別在什么地方，不清楚。 2、缺乏核心、缺乏內(nèi)在邏輯聯(lián)系，拼湊的痕跡非常明顯，把公共管理用幾塊拼湊起來。,（二）公共管理的認識,1997年修改研究生專業(yè)目錄，把行政管理專業(yè)從政治學一級學科中分離出來，成立公共管理一級學科。這種變化適應了我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型、政府職能轉(zhuǎn)變等社會改革引起的在管理主體、管理理念、管理方式方面的變化要求。公共管理與行政管理相比，在管理主體方面的差異，都非常清楚，但在管理理念、管理方式上，沒有形成公共管理的特有概念體系。究竟應當如何認識公共管理？,1、政治學與公共管理,政治學是主要研究如何取得國家公共權(quán)力和如何運用國家公共權(quán)力對社會進行政治統(tǒng)治和政治管理的學問。政治學所研究的政治管理，其本義就是公共管理，我們可以把這種政治管理稱為宏觀的、高層次的國家公共管理。 這是古今中外學者的共識。例如；孔子言：“政者，正也”；“政者，事也”。孫中山先生講得最明白：“政就是眾人之事，治就是管理，管理眾人之事就是政治?！币了诡D也強調(diào)政治就是價值的權(quán)威性分配，價值包含著權(quán)力、地位、榮譽、利益等物質(zhì)的和非物質(zhì)的多方面。,2、行政管理與公共管理,我國普遍意義上的行政學、公共行政學、行政管理學作為一門學問，研究的是政府行政機關(guān)如何公平的、高效率的執(zhí)行公共政策和法律、實現(xiàn)對社會公共事務(wù)管理的學問。行政管理活動主要表現(xiàn)為計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制，具體表現(xiàn)為三個層次：,行政管理的三個層次,第一層次：政務(wù)（executive) 主要任務(wù)是決定施政方針、路線和基本策略。這是政務(wù)官的職責。 第二層次：行政(administration) 主要任務(wù)在規(guī)劃、協(xié)調(diào)與監(jiān)督。這是高級事務(wù)官的職責。 第三層次：管理(management) 主要任務(wù)在運用資源、執(zhí)行計劃，達成政府組織的任務(wù)與目標。這是中下級事務(wù)官的主要職責。,三個層次受制的理念及側(cè)重點,在我國行政管理的三個層次中，起統(tǒng)轄作用的理念是：一是強調(diào)政府是階級利益的代表，而不是社會公共利益的代表、不是公共意志的執(zhí)行機構(gòu)，這樣的政府不是公共型的政府。二是強調(diào)行政管理是直接進行和維護政治統(tǒng)治的工具，忽視了行政管理在提供公共服務(wù)方面的服務(wù)性作用，強調(diào)與信守政府作為國家的伴生物是一種凌駕于人民大眾和社會之上的力量 ，強調(diào)行政管理主體與管理對象之間是不對等的關(guān)系。由此導致行政管理研究和政府行政管理實踐并沒有完全、充分體現(xiàn)這三個層次，而是用第一個層次代替了其他兩個層次。,3、西方國家關(guān)于公共管理的理解,（1）米爾瓦特（H. Brinton Milward）的觀點： 公共管理與社會科學理論有著、而且應該有著或緊密或松散的聯(lián)系；它研究的是基于實踐經(jīng)驗的方法（experience-based prescription）和管理技術(shù)。公共管理中的所有問題都與績效和管理有關(guān)，績效的意義在于公共組織或非盈利組織如何在各種形勢背景條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性；管理則是指在一個賦予公共管理者以充分權(quán)力的活動領(lǐng)域中，對公平、關(guān)心和責任產(chǎn)生作用的一種新的安排，包括采取私有化、公私合伙和承包等方式。,（2）詹姆斯佩里（James L. Perry）,簡而言之，公共管理理論應該提供關(guān)于公共管理者在各種變化的形勢條件下如何做出行為的有用的、實用的普遍性原理。有用的和實用的這個詞是表示公共管理理論必須是有實用價值和以問題為導向(problem-oriented)。根據(jù)詹姆斯佩里的觀點，公共管理理論就是為培養(yǎng)公共管理者實施有效管理的技術(shù)、以及遇到問題和在不同情形下的管理應變能力、獲得解決問題的方法提供普遍實用的原理與方法，以便增加管理績效。,（3）胡德(Hood),公共管理這門藝術(shù)(the art of the state)，能夠松散地被定義為如何設(shè)計和運作公共服務(wù)部門，并且細化政府執(zhí)行部門的工作。,分析結(jié)論,1、公共管理是重視公共組織，包括非盈利組織實施管理的技術(shù)與方法、重視公共項目與績效的管理、重視公共政策執(zhí)行的一門學問，它著重于公共事務(wù)管理的運作及其結(jié)果，著重于執(zhí)行。 2、公共管理中包含的管理技術(shù)、管理方法、項目的劃分、績效目標與指標體系的確定，都離不開意識的支配，或者說都是在一定的意識支配下起作用。因此，我們又不能把它理解為一種純粹的工具。 3、公共管理以“公共”為核心。支配公共管理技術(shù)、方法、手段的意識，無疑應該是公共意識、公共精神。,分析結(jié)論,4、以管理主體為例來理解公共管理理念 （1）在公共管理環(huán)境下政府并不是唯一的權(quán)力中心，各種機構(gòu)（包括社會的、私人的）只要得到法律的認可，就都可能成為在各個不同層面上的社會權(quán)力的中心，行使某種公共事務(wù)管理的權(quán)力并承擔公共責任； （2）在現(xiàn)代社會，政府正在把原先由它承擔的事務(wù)轉(zhuǎn)移給市場、企業(yè)、各種私人部門和公民自愿團體，他們在承擔了越來越多的原先由政府承擔的公共事務(wù)管理與公共服務(wù)提供。這樣，應越來越強調(diào)政府與各種主體之間的合作、溝通與共識，不應再堅持專屬性和排他性，從而更加強調(diào)了政府與社會組織間的相互依賴關(guān)系； （3）越來越強調(diào)管理對象的參與，希望在管理系統(tǒng)內(nèi)形成一個自組織網(wǎng)絡(luò)，加強系統(tǒng)內(nèi)部的組織性和自主性；是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。,分析結(jié)論,5、幾個具體的分析結(jié)論： （1）公共管理既不同于政治學、行政管理和管理學，但又與它們有著深刻的聯(lián)系，甚至還以它們?yōu)槔碚摶A(chǔ)，這正體現(xiàn)了公共管理的多學科取向性特征，任何單一學科取向來理解公共管理，都是不恰當?shù)摹?（2）公共管理不能理解為純粹的管理工具、管理技能、管理方法，它必須圍繞公共這個核心融入政治的、管理的、經(jīng)濟的、法律的意識，體現(xiàn)它是藝術(shù)。 （3）公共管理不能像以往的政治學、行政管理學，只注重概念、理論，它強調(diào)公共意識是如何得到貫徹和實現(xiàn)的，它強調(diào)有用的、實用的普遍性原理的提煉和應用方法、應用途徑。因此，它更注重了應用。,（三）公共管理學課程,1、認識MPA專業(yè)碩士學位教育 MPA專業(yè)（職業(yè)）碩士學位教育教育是以培養(yǎng)培養(yǎng)在公共組織特別是政府機構(gòu)從事公共事務(wù)管理或公共服務(wù)的高層次、應用型、復合型、專業(yè)化的公共管理者和公共領(lǐng)導者。MPA教育是一種應用型、職業(yè)型而非學術(shù)型的研究生教育。這種培養(yǎng)目標和教育特點決定了在培養(yǎng)過程中，要注重實際能力與綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，教學內(nèi)容要面向社會與政府的需求。因此， MPA的公共管理學課程不可能像以往理論型研究生的基礎(chǔ)課程那樣以理論性、描述性和介紹性的內(nèi)容為主；也不可能搞成是干部的培訓課程，把MPA教育培訓化。,2、公共管理學課程與MPA其他課程的關(guān)系,公共管理學課程在MPA職業(yè)學位教育中，屬于核心課程，是基礎(chǔ)性課程。通過本課程的學習應該樹立基本的公共管理意識、公共管理理念和公共管理知識體系（包括基本概念、基本理論、基本方法）；培養(yǎng)MPA研究生對公共管理的專業(yè)興趣，具備從事公共管理工作所需的包括知識、技能以及必要的價值觀在內(nèi)的基本素質(zhì)、理論素養(yǎng)和實踐能力 ；重點掌握和學會理論應用來分析問題、解決問題的方法、技巧，但不是具體地掌握某種公共管理技能，具體的技能應當通過其他專業(yè)主干課程、方向課程的學習來培養(yǎng)。 因此，本課程應體現(xiàn)宏觀性、綜合性、體系性的特點；但又必須與其他課程相聯(lián)系，以其他課程為具體支撐；要強調(diào)基本理念、知識體系和技能方法的融合統(tǒng)一。,二、公共管理學課程內(nèi)容體系的構(gòu)建,我們構(gòu)建MPA研究生教育課程公共管理學的課程體系，內(nèi)容板塊是要考慮，但重要的通過什么核心來組合各個內(nèi)容板塊，否則，就是拼湊、拼盤。,中山大學MPA公共管理學課程的內(nèi)容體系,第一講 公共管理導論 第二講 公共組織管理 第三講 公共領(lǐng)導與戰(zhàn)略管理 第四講 公共政策 第五講 公共人力資源管理 第六講 公共預算與公共財政管理 第七講 公共信息資源管理 第八講 公共管理能力 第九講 公共管理改革與發(fā)展 第十講 公共管理現(xiàn)代化,三、公共管理學課程的教學方法,MPA職業(yè)碩士學位教育的培養(yǎng)目標和教育特點、公共管理學課程在MPA教育課程體系中所顯示的課程性質(zhì)和特點，決定了公共管理學課程可以采取的教學方法。 我們在MPA公共管理學課程教學過程中，采用的方法主要有：,1、案例教學,案例教學是MPA教學中應用最為廣泛的教學方法，案例分析提供了一個使概念易于理解的方式，如果使用其他方法來進行說明，這些概念可能更加晦澀難懂。 由老師提供一個比較典型的反映公共管理的問題，然后給研究生提供該公共管理問題發(fā)生的背景，并給研究生指出該問題所面臨的困境以及可能的解決方案。讓研究生經(jīng)過自己的思考和分析進行抉擇。通過對具體案例的分析和抉擇，來提高研究生分析問題和解決問題的能力。 案例教學應用起來簡單易行，但是它對案例本身有一個客觀的要求，那就是案例必須是典型的。只有典型的案例才能全面地提高研究生的素質(zhì)和能力。為此，我們學院對教學案例庫的建設(shè)非常重視。,2、模擬教學,模擬教學是在課堂上根據(jù)具體的教學內(nèi)容，例如領(lǐng)導、決策等公共管理學內(nèi)容，設(shè)置一定的工作情境，然后讓研究生扮演不同的角色，并在這樣的情境下扮演進行具體管理活動和管理工作的角色，從而體會工作中的不同感覺。這樣，研究生通過角色扮演，來提高他們理解公共管理理念、運用公共管理理論分析實際問題和解決問題的實際操作能力；來培訓他們的管理技能、積累管理經(jīng)驗、提高綜合能力。 模擬教學在實際教學過程中要求比較高，因為模擬教學要想取得良好的效果，必須要找到有實際政府工作經(jīng)驗的人做指導，對模擬的效果進行點評，指出模擬中的優(yōu)缺點以及應該注意的問題。為此，我們第一批聘請了18位副廳級以上的政府官員來做兼職教授。他們的作用就是進行模擬教學、作講座、做畢業(yè)論文的副導師。,3、老師講課,講課的方式雖然是一種極為普通又極為平常的教學方法，但是它在MPA的公共管理學課程教學當中的作用卻是不能低估的。它與理論型研究生的的講課、與干部培訓的講課是有重大區(qū)別的。它并不只是單純注重講授理論，而是要注重理論與實踐的結(jié)合；授課的內(nèi)容要緊緊圍繞政府等公共部門的日常管理與工作展開，強調(diào)實際的應用性。 MPA教學中的講課方式對教師本身素質(zhì)的要求較高。要求教師不僅要有深厚的理論功底，而且要有實際的工作經(jīng)驗，要熟悉政府等公共部門的內(nèi)部操作，需要教師經(jīng)常地去實際部門了解情況、增長實踐經(jīng)驗。,4、學生練習,要求MPA研究生在學習過程中除了要接受豐富的理論知識以外，還要進行大量的練習，通過練習來鞏固自己所學的知識。特別是那些實際操作性比較強的教學內(nèi)容，要求他們進行大量的練習以掌握所學的知識，包括讓學生自己編寫案例、對自己所在單位或部門進行公共管理問題的診斷，我們甚至還把有關(guān)練習作為課程考試的內(nèi)容。 練習對于鞏固MPA研究生所學的知識、提高研究生綜合分