政治其它相關論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革探討摘要本文認為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革是中國政治民主化的一個新的現(xiàn)實生長點,它有利于鞏固基層政府的治理基礎,增加基層政權的合法性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革是中國人事制度改革的一個突破口,它為傳統(tǒng)干部選拔制度走上現(xiàn)代政治選舉制度提供了一個合理的和漸進發(fā)展的中間環(huán)節(jié)。但是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革也面臨著心理障礙、認識誤區(qū)和制度限制。關鍵詞基層民主鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉干部選拔制度根據(jù)黨的十五大關于“擴大基層民主”的精神,從1998年迄今,四川、山西、廣東、河南等省的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn),分別進行了不同程度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府或黨委、人民代表大會的領導人產(chǎn)生方式的改革。雖然這些改革大多僅僅屬于技術性創(chuàng)新的層面,但在中國基層民主政治發(fā)展進程中卻蘊涵著深刻的制度性創(chuàng)新意義,它標志著中國大陸擴大基層民主的政治體制改革進程,已經(jīng)開始由廣泛推行“村民自治”的村民委員會等基層群眾性自治組織的社會民主層面,向進一步改革基層政權領導人產(chǎn)生方式的政治民主層面發(fā)展。這些改革不僅表明中國基層政權的民主政治發(fā)展程度有可能在現(xiàn)行的基本政治制度的框架內(nèi)通過一系列的技術創(chuàng)新而得到很大的提高,而且體現(xiàn)了在市場經(jīng)濟的推動下中國政治社會發(fā)展的必然邏輯。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革的意義鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革無疑是中國政治民主化的一個新的現(xiàn)實生長點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉模式探索的成功,有利于鞏固基層政府的治理基礎,增強了基層政權的合法性。基層政府領導人由選民選舉產(chǎn)生,選民對于領導人有評判權、甚至罷免權,這使得地方政府領導人的合法性越來越多地依賴于地方選民的選票,而反過來與上級政府的關系則發(fā)生了深刻的變化。伴隨著地方民主化的發(fā)展,就會出現(xiàn)越是下級政府,其獲得有充分量化的民意基礎的政治合法性程度越高,地方政府合法性程度的提高有可能成為推動民主進程發(fā)展的動力,從而使中國的政治發(fā)展進入一個良性互動的新階段。事實上,在鄧小平的政治理念中,對此有過具體的論述。1987年4月16日鄧小平在會見香港特別行政區(qū)基本法起草委員會委員時的講話中談到:“大陸在下個世紀,經(jīng)過半個世紀以后可以實行普選?！边@表明中國改革最高決策層對于民主政治的進程是有一個漸進發(fā)展的時間表的。隨著中國走向現(xiàn)代化步伐的加快,政治現(xiàn)代化客觀上也已經(jīng)進入了改革的日程。鄧小平在1989年5月底就指出:“現(xiàn)在就是要選人民公認是堅持改革開放路線并有政績的人,大膽地放進新的領導機構(gòu)里,使人民感到我們真心誠意搞改革開放。”鄧小平的這段話表明,雖然他在遴選干部的機制上還是沿用了傳統(tǒng)的由執(zhí)政黨組織部門由上而下的選拔方式,但選拔的標準已涉及到了“人民公認”這個有關“公信力”的前提條件,于是更重要的問題就是“人民公認”的結(jié)論將通過何種途徑和形式規(guī)范化、程序性地產(chǎn)生?？梢哉f鄧小平關于“選人民公認的人”的論斷,其選擇的根本條件已是“人民公認”,因此,可以合理地將其視為是最終向“人民選他們公認的人”發(fā)展的過渡環(huán)節(jié)。而目前所進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革嘗試,就是鄧小平“選人民公認”者的政治主張的積極實踐。江澤民關于“三個代表”的重要思想可以合理地詮釋為內(nèi)在地包含著通過規(guī)范化、程序性、定量的民意表達機制來尋求新的法理制度性的政治合法性基礎,是鄧小平理論的新發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革也是中國干部人事制度改革的又一個突破口。為傳統(tǒng)的干部選拔制度向現(xiàn)代政治選舉制度的轉(zhuǎn)變提供了一個合理的漸進發(fā)展的中間環(huán)節(jié)。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革的試點地區(qū),在選舉程序設計上存在著許多不合理、不完善之處,這恰恰是在中國基層的社會民主向政治民主轉(zhuǎn)化過程中不可避免的過渡環(huán)節(jié)。一方面是盡可能的保持了與現(xiàn)存體制的平穩(wěn)銜接和現(xiàn)實制度下的可操作性,另一方面又積極地將民主選舉的理念和方向推進到了中國最基層政府的實踐層面。雖然在這些試點地區(qū),對于“選舉”和“競選”的理解和詮釋還帶有傳統(tǒng)考核選拔制度的許多痕跡,但對于“競爭性選舉”這一民主政治的核心內(nèi)容的價值取向的肯定確是具有重大意義的,這為逐步在操作性程序的層面不斷地完善中國的政治選舉制度開辟了廣闊的空間。對目前所存在問題的深入探討和對這些矛盾的逐步解決正是中國民主政治發(fā)展的重要動力。如果將建立和完善國家公務員制度,不同程度地以考選制或聘任制來改革現(xiàn)行的干部選拔制度,視為干部人事制度改革中對“事務官”管理制度的改革,那幺鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革則是對“政務官”產(chǎn)生途徑的最新探索。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革面臨的困境改革論壇目前中國大陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革之所以能夠在部分地區(qū)逐步展開,主要是由于政治高層的支持或默許,并得到各試點地區(qū)黨組織、地方政府和地方人大的積極推動,也得到學術界的高度關注。僅2000年一年之內(nèi)在廣東省深圳市龍崗區(qū),以大鵬鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長選舉方式改革為主題的學術研討會就舉辦了三次。目前大陸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革基本上是在現(xiàn)行體制內(nèi)運作,但這并不意味著就沒有障礙和阻力。其一,心理障礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉政治的發(fā)展有可能動搖執(zhí)政黨的政治權威。除了現(xiàn)行體制內(nèi)一部分政治上保守的力量或本能、或自覺地將發(fā)展基層民主政治選舉視為向執(zhí)政黨領導地位的挑戰(zhàn)外,農(nóng)村基層政權部分干部由于角色與利益沖突對此也較為消極。而更深層次的障礙還是來源于對政治風險的判斷。有學者在總結(jié)蘇聯(lián)解體和蘇共垮臺的教訓時指出:“眾多蘇聯(lián)和西方的政治家和學者雖然站在不同視角,卻共同描摹了1989年蘇聯(lián)政治失控的軌跡,這一年春天進行的競選似乎劃出了軌跡的起點。思忖這條軌跡,人們唏噓不解,一個曾經(jīng)那幺強有力地領導著蘇聯(lián)國家的執(zhí)政黨,一個曾經(jīng)建設起了敢于與美國爭霸的世界超級大國的執(zhí)政黨,怎幺卻沒有經(jīng)受競選的考驗?!”人們有充分的理由擔憂,競選對一個長期壟斷政權的執(zhí)政黨是不是滅頂之災?因為其在長期的執(zhí)政過程中固然享有一切勝利與成功的榮耀,但也必然要承擔起任何政治失敗和錯誤的責任,競選無疑是對其絕對權威和惟一正確性的挑戰(zhàn)。其實,鄧小平早在1941年就尖銳批判了當時“解放區(qū)”的共產(chǎn)黨內(nèi)那種“以為黨員包辦就是絕對優(yōu)勢”,“把黨的領導解釋為黨權高于一切”,“自己不相信自己的主張正確,怕見人,怕通不過,以為一切問題只要黨員占多數(shù),一舉手萬事皆迎刃而解”的“以黨治國的觀念”,認為這“是國民黨惡劣傳統(tǒng)反映到我們黨內(nèi)的具體表現(xiàn)”,“結(jié)果群眾認為政府是不中用的,一切要決定于共產(chǎn)黨。于是要錢的是共產(chǎn)黨,要糧的是共產(chǎn)黨,政府一切法令都是共產(chǎn)黨的法令,政府一切錯誤都是共產(chǎn)黨的錯誤,政府沒有威信,黨也脫離了群眾。這實在是最大的蠢笨!”“殊不知這是麻痹黨腐化黨的使黨脫離群眾的最好辦法”。重溫鄧小平當年的論斷,何等發(fā)人深省!而一些體制內(nèi)積極推動基層民主發(fā)展、努力為執(zhí)政黨尋求和鞏固政治合法性基礎的人士,在論述基層民主選舉對中國政治發(fā)展的意義時,曾解釋說:“首先,要向全黨,向我們這個系統(tǒng)坦率地談兩個選擇。一個選擇是蘇聯(lián),蘇聯(lián)的改革是先從中央做起,中央新思維不斷推進,基層卻沒有動。蘇聯(lián)的改革是自上而下,沒有讓人民熟悉民主的程序,接受民主教育,參與民主活動,最后,到國家分裂的時候,人民只知道拿起槍桿子,內(nèi)戰(zhàn)不斷。另一個選擇是臺灣。國民黨從50年代就開始了村的選舉,盡管國民黨一直控制到80年代才開放,但客觀上國民黨的統(tǒng)治沒有被選舉推翻”。按照此邏輯,一個長期壟斷政治權力的執(zhí)政黨,一旦開放政權,發(fā)展民主,使人民有自由選擇的權利,就面臨兩種選擇,一種是如蘇聯(lián)那樣急促地從政治高層推進民主選舉,其結(jié)果是由于整個社會缺乏推行民主政治的必要準備,迅速導致執(zhí)政黨更替,國家分裂,社會動蕩,人民為此付出了沉重代價；另一種是如臺灣的國民黨那樣,從基層開始逐漸發(fā)展民主選舉,使人民逐步適應民主化的要求,并培育起民主政治賴以生存的文化土壤,其結(jié)果是不僅不會丟掉政權,還能鞏固政權。然而,這一鼓勵中國大陸漸進發(fā)展基層民主選舉的邏輯話音未落,隨著國民黨在2000年臺灣“總統(tǒng)”大選中失敗、民進黨的上臺而不再成立。代之而起的邏輯推論是,一個長期壟斷政權的執(zhí)政黨,一旦開放政權,發(fā)展民主,使人民很快有了自由選舉高層政治領導人的權利,就可能立即下臺；而如果逐步從基層漸進地、自下而上地發(fā)展民主選舉,培育起民主政治的文化土壤,則仍然難免逐漸下臺的可能。這一邏輯是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革能否進一步擴大范圍和規(guī)范程序的主要心理障礙。對此,只有從執(zhí)政黨本身的政治理念和執(zhí)政方式不斷地實現(xiàn)向現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型,才有可能突破。目前,則應先從發(fā)展執(zhí)政黨內(nèi)部的民主尋求突破口,必須首先突破以“階級斗爭”理論為核心內(nèi)容的傳統(tǒng)“革命”政黨的政治理念和政治運作模式,從強調(diào)自己消滅或戰(zhàn)勝對方的零和博奕的“斗爭性”,即不顧任何人或勢力的反對,試圖用暴力或以暴力為后盾去強力實現(xiàn)自己意志的政治取向,向崇尚和平、民主的合作博奕的“競爭性”發(fā)展,即“形式上和平地謀求自己能擁有別人也渴求的支配權”,建立政治上“有規(guī)則的競爭”制度和法治框架。其二,認識誤區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉政治的發(fā)展有可能使農(nóng)村的宗法勢力、黑社會組織和其它惡勢力乘機合法化。在一些對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選問題上持謹慎和保留態(tài)度者中,有一種觀點認為:“由于中國農(nóng)村問題的復雜性,如果在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級采用直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的辦法,會將中國農(nóng)村中的家族、幫派等壓住了很久的問題重新召喚出來,從而使中國農(nóng)村的問題更加復雜。也有人擔憂由于中國農(nóng)民的文化水平低,進行這樣的選舉會有可能出現(xiàn)大量的賄選問題,甚至會出現(xiàn)黑社會的控制。”無疑,隨著中國社會轉(zhuǎn)型的不斷發(fā)展,有組織犯罪、帶黑社會性質(zhì)的團伙犯罪和流氓惡勢力犯罪已經(jīng)成為2001年中國“全國社會治安工作會議”提出要重點打擊的三類犯罪,中國政府還專項進行了打擊黨政官員涉嫌黑勢力的斗爭,可見,黑勢力活動之猖獗,黑社會性質(zhì)的犯罪團伙向政界滲透,以錢換權,通過各種賄選手段,以謀求合法外衣,已在某些地區(qū)成為事實。而如果全面推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉,則也有可能使之成為黑勢力謀求政治合法化的某種途徑,這種擔憂并非空穴來風,無疑會影響決策層下決心推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選。然而,對此有必要更全面地分析和評估,必須認識到現(xiàn)代選舉政治與權錢交易、“黑金政治”并沒有必然的因果關系,選舉政治有可能被黑勢力染指,但黑勢力并不是由于選舉政治才產(chǎn)生的,黑勢力謀求政治合法化也并非只有通過競選,在中國現(xiàn)行體制下并無競選政治,但也無法避免黑勢力向政界滲透,如湛江、廈門等特大走私案,均是走私集團的黑勢力與地方政府的黨政軍界高官長期勾結(jié)所為。帶黑社會性質(zhì)的有組織犯罪勢力向權力層滲透,在政界尋求保護傘、代理人,甚至直接謀求體面的政治身份以掩蓋其罪行,是全世界黑勢力發(fā)展的共同特點。與現(xiàn)行體制由少數(shù)人從少數(shù)人中選人的“選拔政治”相比較,公開的規(guī)范性和量化的民主機制才更有助于從總體上和全局上遏止黑社會勢力。因此,切不可因噎廢食,擔憂黑勢力染指選舉,而恐懼民主選舉。再如,“賄選”在現(xiàn)行體制下也已經(jīng)開始萌芽,山西省臨汾市吉縣就發(fā)生過該縣原副縣長姜某企圖通過賄賂縣人大代表而圖謀當縣長的案例,而私營業(yè)主企圖通過賄賂基層人大代表當選市人大代表以提高自己政治地位的案例也早已不是絕無僅有之事,披露此事的記者“注意到這幺一個事實,這些代表收受賄賂的直接動機并不是牟利,他們真實的心態(tài)是,投票給誰無所謂,如果有人意思意思,就順水推舟投他一票。因為據(jù)一位人大代表看來:我投誰的票對選舉根本沒什幺影響,最后誰當選,還不是由上面定。人選早就由組織定好,投票幾乎演變成了一種既定程序,長此以往,代表感覺手中的選票不再重要,這時有人出來鉆空子,搞賄選,就容易得手了。”可見,真正規(guī)范競選活動,使公民的政治參與和投票選舉的政治權利落到實處,而不是走形式,作“選舉秀”,使政務類公務員的產(chǎn)生由現(xiàn)在的“選拔”制向真正的“選舉”制轉(zhuǎn)變,才是從根本上提高人大代表的“民意代表”意識、防止和遏制“賄選”現(xiàn)象的主要途徑。雖然中國農(nóng)民總體的文化水平較低,也缺乏民主選舉的政治文化傳統(tǒng),這對于發(fā)展民主選舉確實是不利因素,但文化程度決不是推行選舉政治的充分必要條件,關鍵在于農(nóng)民是否有維護自身利益和自由發(fā)表意見的權利。至于識字率低給選舉帶來的困難是可以通過具體的技術性措施來解決的,當年在解放區(qū)就發(fā)明過用“投豆子”的方式選干部的各種創(chuàng)舉,現(xiàn)在正在廣泛推行的直接選舉村民委員會的實踐,也是中國農(nóng)民在實踐中學習民主選舉的社會課堂。其三,制度限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉政治的發(fā)展與現(xiàn)行干部選拔制度和民主集中制傳統(tǒng)具有內(nèi)在矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革的方向顯然是向規(guī)范化、程序性、定量的民意表達和決定機制發(fā)展,雖然目前的各試點地區(qū)都是在現(xiàn)行的干部選拔制度改革的體制框架內(nèi)操作,但就選舉政治“自下而上”的選民的隨機選擇功能和候選人的主動競選相結(jié)合的本質(zhì)而言,顯然與“選拔政治”的“自上而下”的領導或領導集團的有意挑選功能有著內(nèi)在矛盾。因此,目前中國干部人事制度改革的主流模式并不是競選制,而是各種類型和不同程度的考任制,全國許多省進行了部分副廳局級干部的公開選拔,通過公開報名、考試擇優(yōu)、組織考核、領導決定、任前公示等程序,產(chǎn)生了一批領導干部,這一趨勢還在不斷發(fā)展。這是由于考任制本質(zhì)上仍然從屬于選拔制,考任者的資格、考試的題改革論壇目、評分的標準、考官的選擇、對初步入選人員的范圍確定和組織考核以及最終的決定權,都是由主持選拔工作的組織及領導自上而上決策的,目前廣泛推行的考選式改革主要是一方面擴大了可能被選拔者的范圍,讓更多的人有可能進入組織部門考察的視野；另一方面擴大了參與選拔者的范圍,使部分有關方面的專家、學者有可能參與選拔干部的一些專業(yè)性、初始性的工作,但總體上還只是現(xiàn)行干部選拔制度的量變過程。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革則是在現(xiàn)行干部選拔制度的框架內(nèi),初步進行的選舉政治或競選政治的嘗試,其本質(zhì)是與“選拔政治”內(nèi)在矛盾的。這一改革趨向的出現(xiàn),一定程度上表現(xiàn)了現(xiàn)行干部選拔制度在量變過程中的部分質(zhì)變,因此在實踐中面臨的困難比推行考選制的阻力大得多。筆者在大