政治其它相關(guān)論文-聽證制度的民主限度和正當(dāng)程序一、中國聽證制度的實踐1996年，中華人民共和國行政處罰法第一次在行政行為中正式設(shè)立聽證程序，對停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等重大行政處罰，予以當(dāng)事人決定前聽證的權(quán)利。1997年出臺的中華人民共和國價格法規(guī)定，制定群眾利益的公用事業(yè)、公益性服務(wù)、自然壟斷性商品等的政府定價或指導(dǎo)價，政府價格主管部門應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，從而將聽證制度引入行政決策；而早在1993年，深圳市已率先建立價格審查制度，被視為中國行政聽證的最早雛形。2002年出臺的中華人民共和國環(huán)境影響評價法，對涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃和可能對環(huán)境造成重大影響的建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，都提出了包括聽證會在內(nèi)的征求意見要求；該法生效后不到一年，國家環(huán)保總局制定出環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法；2006年又制定出環(huán)評公眾參與暫行辦法，從設(shè)立者到參與者雙方面為環(huán)保聽證提供了具體法律依據(jù)。2003年出臺的中華人民共和國行政許可法更專門規(guī)定了設(shè)立行政許可的聽證義務(wù)與程序，函納依法公開聽證和申請人的聽證權(quán)利兩個方面。以上述法律及部門規(guī)章為代表，行政聽證制度正在中國逐步建立起來。另一方面，自1999年9月9日廣東省人大常委會首次在建設(shè)工程招投標(biāo)管理條例(草案)的立法過程中召開聽證會之后，2000年中華人民共和國立法法對列入全國人民代表大會常務(wù)委員會會議議程的法律案，以及國務(wù)院在制定行政法規(guī)的起草過程中，規(guī)定了應(yīng)當(dāng)經(jīng)過聽取意見的程序，可以包括座談會、論證會、聽證會等多種形式，國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定程序則由國務(wù)院規(guī)定參照行政法規(guī)制定程序進(jìn)行。它標(biāo)志聽證制度正式進(jìn)入立法領(lǐng)域。在實踐中，據(jù)不完全統(tǒng)計，上海、廣東、四川等20多個省、區(qū)、市人大常委會已召開立法聽證會數(shù)十次，2005年9月27日，全國人大關(guān)于個稅起征點召開的聽證會成為第一次全國性立法聽證會。截至2005年底，全國各地已舉行聽證會2000多場，主題覆蓋教育收費、解除燃放煙花爆竹禁令、民航機票價格、拆遷戶安置等各個領(lǐng)域。無論在研究者、公眾還是政府內(nèi)部，都對聽證制度在中國的確立予以了高度評價。聽證制度的功能被認(rèn)為有諸多方面，其中特別受到關(guān)注的是其在民主、公開、參與方面的意義，并被認(rèn)為是現(xiàn)代民主的標(biāo)志。2002年11月，中共十六大報告明確提出：“各級決策機關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，”，并將之作為推進(jìn)決策科學(xué)化民主化的重要舉措。不過，聽證會的效果在實行以來評價不定。特別是在價格聽證方面，“聽證會就是漲價會”的置疑不斷。2004年財經(jīng)對于民航價格聽證會的網(wǎng)上調(diào)查顯示，67.23%的人認(rèn)為聽證會流于形式?jīng)]有意義，24.00%認(rèn)為起的作用不會太大，只有8.77%認(rèn)為聽證會很成功。還有人指出，聽證會每每出現(xiàn)民意調(diào)查和聽證結(jié)果大相徑庭，甚至無人反對的情形，或者在民眾意見已經(jīng)非常清楚的情況下依舊召開聽證會的意義。立法聽證同樣存在“象征意義超過了其實際意義，因而主要被視為政治性的演示活動”的情況。一個不可否認(rèn)的事實是，聽證制度在中國引入短短十余年時間，所受到的關(guān)注和人們對之的期望程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超于了國外聽證制度受到的重視；而聽證的效果似乎并沒有滿足人們的渴望。那么，是由于聽證制度在中國初起，制度尚不健全，還是我們對于聽證制度予以了過高期望呢？本文通過對聽證制度的歷史溯源及其制度內(nèi)涵的探究，闡述了聽證制度在民主體制中的限度，并進(jìn)而在程序正義的意義上定位聽證制度，說明其應(yīng)具有的正當(dāng)程序。二、聽證的歷史淵源和制度意涵“聽證”具有廣義和狹義之指，廣義的聽證泛指公共裁決前聽取當(dāng)事人意見的程序，狹義的聽證即指聽證會的正式聽取當(dāng)事人意見的形式，也稱為正式聽證。事實上，聽證可以在不同的范圍內(nèi)應(yīng)用，最早是在司法領(lǐng)域，目前所言的聽證主體往往包括了廣義政府機關(guān)的立法、行政、司法各方面，甚至涵蓋到行業(yè)組織、工會等有權(quán)管理成員事務(wù)的非政府組織和宗教裁決所等機構(gòu)。本文旨在探討聽證的制度內(nèi)涵和程序原則，并沒有特別區(qū)分聽證主體或者聽證領(lǐng)域，但是鑒于目前在中國受關(guān)注和爭議較多的主要是行政和立法的公開聽證，所以在其后結(jié)合中國實踐的分析中特別側(cè)重指行政和立法聽證會。理解現(xiàn)代聽證制度的制度意涵，首先需要回溯聽證概念的歷史淵源。一般將聽證程序的理念溯源到1215年英國自由大憲章，第39條規(guī)定“任何自由人，非經(jīng)其同級合法的審判或者遵照國法，皆不得被逮捕、監(jiān)禁、剝奪其財產(chǎn)權(quán)利、放逐或流放，或以任何其他方式傷及他的身份，以及強制他或指使別人這樣做。”其中，“合法的審判”（lawfuljudgement）或者“國法”（TheLawoftheLand）是對君主做出的重要限制國王及其皇室成員針對一個人采取行動前必須遵循某種程序。這種“任何人不得被剝奪身份財產(chǎn)、除非在經(jīng)過正當(dāng)?shù)姆沙绦蚧A(chǔ)上”的理念，為美國憲法所接受，并在1791年憲法第五修正案中，表述為“正當(dāng)法律程序”（dueprocessoflaw）。“正當(dāng)法律程序”的意義，與其說是強調(diào)了“法律程序”，不如說是提出了程序“正當(dāng)性”的概念，換言之，它隱含的意思是并非一切法律程序都是必然正當(dāng)?shù)?。什么樣的法律程序才能被視為是具有正?dāng)性的程序？首先，源于英國的普通法價值中有“自然正義”的兩個基本原則：第一原則是，任何人不能成為與自己有關(guān)案件的法官；第二原則是，當(dāng)事人各方的意見必須被公正地聽取，換言之，訴訟中必須聽取另一方的意見。前者是對獨立法官的保障，后者被視為聽證制度的依據(jù)?？梢姡犠C的本源是一個司法概念，其本意是對法律程序之正當(dāng)性的一項制度保證，其核心價值是自然正義，是最低限度的正義原則。隨著20世紀(jì)后期對行政權(quán)力擴大的反思，聽證也被應(yīng)用到行政和立法程序中，1946年的美國聯(lián)邦行政程序法首次正式明確了行政聽證程序。1960年代以來，程序?qū)τ谡x的價值被提到與實體正義同等重要的地位上，程序本身獲得了獨立的“程序正義”（ProceduralJustice）。1971年羅爾斯正義論提出“純粹的程序正義”，即在大量實際厲害關(guān)系的前提下，即使有一個明確的結(jié)果正義標(biāo)準(zhǔn)，也不可能設(shè)計出完全通達(dá)它的程序，那么我們只能考慮一種程序，它的標(biāo)準(zhǔn)符合先于實踐而獨立存在的正義性，那么這個程序的嚴(yán)格遵守本身就意味著結(jié)果的正義無論在該次實踐中它是否真正產(chǎn)生了結(jié)果的正義。羅爾斯提出正義的兩個原則：平等的基本自由權(quán)和平等開放機會下最大提升最不利地位者的差別原則，并指出后者中之向所有人開放的公平機會，即是為確保合作體系成為純粹程序正義體系。考夫曼的法律哲學(xué)基于康德哲學(xué)的理性原理辨析了程序?qū)τ谝豁椗袛嗟囊饬x所在，其大意是說，所謂真實的“正確”的認(rèn)知就是在所有原因被慮及下的理性論證的共識（論證原則），因而足夠充分的理性對談，提出理由以支持或者推翻探討的命題、理論或規(guī)范，直到各參與者都看到論證理由飽和的情況，就可以認(rèn)為該項命題是真實的或正確的；不過，沒有任何已達(dá)成的共識可以是“終局的論證”（共識原則和無法避免錯誤原則），因而對談的反駁作用比論證更具有意義。總結(jié)上述論述，現(xiàn)在可以對聽證制度做出基本的制度定位：第一，聽證制度的本質(zhì)是一種對“正當(dāng)法律程序”的保證，根本目的在于實現(xiàn)程序的正當(dāng)性，因而它的制度設(shè)計必須符合程序正義。第二，聽證程序符合程序正義的哲學(xué)基礎(chǔ)是充分理性對談，因而其制度設(shè)計的關(guān)鍵應(yīng)該在于使所有理由足夠充分地展現(xiàn)和論證，并使之成為判斷的獨立依據(jù)從而使得該項判斷可以被認(rèn)為是“真實的”或者“正確的”。第三，聽證程序并不能作為結(jié)果正確的證明，它的意義僅僅在于，建立對裁決可能影響者（裁決可能不利者）的程序的正義性。從而，對聽證的追究應(yīng)該僅限于其程序本身是否公正，而無法通過它來論證結(jié)果的正義；同時，在聽證中，反駁的證據(jù)比論證的證據(jù)具有更重要的意義。第四，聽證作為程序正義的制度設(shè)計，遵循的是最低限度的正義原則，源于對個人基本生命財產(chǎn)權(quán)的尊重，而不是“最好的”或者其它更高層次的價值意義。換言之，它首先是以底線原則為依據(jù)的一項法律程序，其政治意義是有限的。三、聽證作為民主制度的有限意義接下來我們便可以討論聽證在政治維度的價值了。前面說過，聽證在政治維度受到重視，最主要的是認(rèn)為其具有民主的價值。因而我們就集中討論聽證在民主價值中的意義。“民主”是一個從來沒有獲得明確共識定義的概念盡管它在古今中外被應(yīng)用得如此廣泛這在一定程度上也正因為它是一個政治價值，而非底線原則的法律價值。在不同時期、不同制度、不同語境下，民主有著很不相同的含義，相應(yīng)帶來的問題是，它很容易被混淆、濫用和誤用。當(dāng)然，我們?nèi)匀豢梢栽谝欢ㄇ榫诚抡业较鄬Φ墓沧R，就民主而言，現(xiàn)代民主的概念，都指源于英美的代議民主（自由主義民主），或者至少以之為基礎(chǔ)。與直接民主的直接共同決策相對，代議民主的核心是選舉，“民”的參與主要在于對領(lǐng)導(dǎo)人的選擇和授權(quán)。極端的精英民主理論甚至將民主與選舉劃作等號。20世紀(jì)60年代以來，對職業(yè)集權(quán)統(tǒng)治模式的反思，和力圖對主流自由主義民主的救療，使得民主在發(fā)展中呈現(xiàn)一種以公民參與為特征的發(fā)展趨勢，70年代參與式民主、90年代協(xié)商民主等的興起，均體現(xiàn)了這種思潮，它也被稱作“強民主”?！皬娒裰鳌笔菍χ苯用裰骼砟畹幕貧w，但是必須注意，在復(fù)雜社會中，直接民主自身并不能獨立完成民主的價值。薩托利指出，古典的直接民主是一種簡單或粗糙的結(jié)構(gòu)，僅僅由“發(fā)言權(quán)”組成，它不能從重要信息中篩去瑣碎的噪音和從長遠(yuǎn)需要中篩去眼前的一時興致，它只在諸多條件滿足下才可能有效；而間接民主具有多濾層、正和政治可能、解決個人參與因分母過大而失效的問題等優(yōu)勢，在大多數(shù)情況下，代議民主是唯一的可能。事實上，現(xiàn)代西方“強民主”的實踐，確實更多集中在社區(qū)治理、組織管理等有明確邊界的小群體內(nèi)部，超出這個邊界的“參與”或“協(xié)商”，都是疊加在代議民主的過程之中的。按照薩托利所言“直接民主就是人民不間斷地直接參與行使權(quán)力，而間接民主在很大程度上則是一種對權(quán)力的監(jiān)督體系。”現(xiàn)代新興的“強民主”是在小系統(tǒng)內(nèi)的直接民主和對代議權(quán)的監(jiān)督程序的改進(jìn)。聽證制度在行政與立法程序中的應(yīng)用正是在這樣的背景下進(jìn)行的。因而，對它的政治價值有必要做兩點澄清：第一，聽證本身不具有在自由主義民主意義上的民主價值，從而不可能代替代議民主的制度價值。聽證的“民主決策”之制度價值，是在“強民主”的公民參與意義下而言的?！皬娒裰鳌崩砟畹呐d起，是對自由主義民主的反思，但絕不意味是對自由主義民主的拋棄或者背叛，它從來沒有否認(rèn)選舉與代議制度的基礎(chǔ)價值?！皬娒裰鳌蹦Ｊ街械拿裰鲀r值，可以視為對“民主”價值加以“參與式”的修正。因而，僅僅參與本身不必然具有民主價值要素；反之，通過參與也不必然會帶來代議民主價值的實現(xiàn)。所以聽證所具有的政治民主意義其實是非常有限的。這也解釋了為什么西方政治視角的研究對聽證制度并不重視，最多只在技術(shù)層面探討其對于公共政策的影響。第二，聽證的民主價值也是公民參與的價值。SherryArnstein曾對公民參與有一個廣為引用的分類，即從公民權(quán)力的角度來定義參與，從而將公民參與劃分為三個層次八種模式。其中“公民控制”（CitizenControl）、“代表權(quán)”（DelegatedPower）和“伙伴關(guān)系”（Partnership）屬于第一個層次的“公民權(quán)力”；第二個層次的“納諫”（Placation），“咨詢”（Consultation）和“知情”（Informing）被視為只具有“象征”（Tokenism）意義；還有兩種常被冒充作參與的“非參與”模式，即“訓(xùn)導(dǎo)”（Therapy）和“操縱”（Manipulation）。以此分析，聽證中的公民參與，在完全符合程序正義的情況下，也只屬于第二個層次；假如不能保證正當(dāng)?shù)某绦颍踔量赡芑錇椤胺菂⑴c”。由此可見，聽證對于民主的政治價值意義非常有限；它的核心價值是保證“正當(dāng)法律程序”。完全符合程序正義的聽證程序，可以體現(xiàn)一定的民主價值；如果不具有程序正義性，聽證不僅失去了自身的核心價值，而且在民主政治價值中根本不具有意義。在中國，代議民主制度的發(fā)展還面臨諸多艱難；另一方面，社會對“民主”的價值訴求卻在不斷提高。在這種情況下，聽證制度以其較弱的民主價值和較強的參與形式，獲得了相對高的制度認(rèn)可；人們也