農(nóng)村研究論文-農(nóng)地的財產(chǎn)權(quán)利內(nèi)容提要：本文運(yùn)用一個產(chǎn)權(quán)模型，從法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度研究我國目前農(nóng)地制度中各項產(chǎn)權(quán)的歸屬、控制及其由此而導(dǎo)致的法律文件的演變和修正，對農(nóng)地合約和法律演變的約因、締約過程及由此導(dǎo)致的資源配置狀態(tài)和共有資源流失等方面進(jìn)行了探討，并對該領(lǐng)域里的一些觀點：土地私有化、土地保障論等給予評述，提出了低成本地維護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)和剝奪村委會的經(jīng)濟(jì)權(quán)利等政策建議。關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度私有產(chǎn)權(quán)維權(quán)成本一、引言土地產(chǎn)權(quán)制度是困擾三農(nóng)問題的關(guān)鍵。就目前我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度而言，土地所有權(quán)屬是相當(dāng)混亂的。法律明文規(guī)定，農(nóng)地所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體，然而，農(nóng)民集體是不明確的或者虛擬的，這個不明確的產(chǎn)權(quán)歸屬實際上落在村委會手里，并演變成了目前農(nóng)民與村委會之間的農(nóng)地“租賃”關(guān)系，本質(zhì)上說這是村委會對農(nóng)民共同所有土地的一種剝奪。從目前我國闡述農(nóng)地制度產(chǎn)權(quán)關(guān)系的文獻(xiàn)看，并未將農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)分開，在很多時候甚至濫用，以至于不能在理論上給出明確的產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)的概念或定義，從而導(dǎo)致的一些政策建議操作性差或脫離實際。從產(chǎn)權(quán)理論看，所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)的概念已經(jīng)完全不同，所有權(quán)僅指法律上的一個歸屬或符號，產(chǎn)權(quán)則指實際上運(yùn)用或控制的財產(chǎn)權(quán)利。就我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬而言，更重要地是農(nóng)民具有哪些土地產(chǎn)權(quán)或能夠控制哪些權(quán)利及其這些權(quán)利的受保護(hù)程度。本文的結(jié)構(gòu)是：除引言外，第二節(jié)構(gòu)造一個產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)模型，闡述了產(chǎn)權(quán)及其子權(quán)利的可分割性和可交易性的性質(zhì)；第三節(jié)剖析目前我國農(nóng)地制度的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；第四節(jié)，指出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的結(jié)構(gòu)性缺陷；第五節(jié)，討論有關(guān)法案的法理、締約過程及其本質(zhì)特征；第六節(jié)，給出政策建議。二、所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)是近50年來制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家和產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家討論的核心問題。奈特在批判庇古福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于社會成本和私人成本分離時，準(zhǔn)確提出了產(chǎn)權(quán)的所屬所導(dǎo)致的合約選擇和資源配置問題（Knight，1933），但是這個問題直到1960年科斯的社會成本問題發(fā)表后才引起學(xué)術(shù)界的重視。在奈特之前，幾乎沒有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)識到產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)有什么不同，甚至將其混用或通用，所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)的概念在法律上也未將其分開。所有權(quán)是財產(chǎn)所有權(quán)的簡稱，它有兩層涵義：第一，所有權(quán)指使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)或轉(zhuǎn)讓權(quán)。第二，所有權(quán)是受到限制的權(quán)利。使用權(quán)指使用、經(jīng)營財產(chǎn)的權(quán)利，這種使用和經(jīng)營包括了對這些財產(chǎn)的占有或排它。收益權(quán)指享有財產(chǎn)現(xiàn)在和未來增值或損失的權(quán)利。處理權(quán)指處置財產(chǎn)的權(quán)利，包括財產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、贈予、放棄等等。使用權(quán)和處理權(quán)共同構(gòu)成了對財產(chǎn)的控制權(quán)。所有權(quán)是受限制的權(quán)利。限制所有權(quán)的是制度結(jié)構(gòu)，包括正式制度和非正式制度。就正式制度而言，所有權(quán)受到法律、政策規(guī)則、政治制度等限制；就非正式制度而言，所有權(quán)受道德、傳統(tǒng)、文化、組織、團(tuán)體等限制。比如，有些土地所有者在使用其土地時，不僅受到政府土地規(guī)劃的限制，還受到私人約法的限制。物品或資產(chǎn)的權(quán)利組合如果沒有約束，他人的權(quán)利就不能被界定。擁有使用資源的權(quán)利包括一個人的身體和大腦，這些權(quán)利往往是通過禁止某種行為來確定的（阿爾欽、德姆塞茨，2003）。所有權(quán)也是不完全的。由于物品屬性的復(fù)雜和多樣，要對物品的所有屬性充分界定其權(quán)利，是不可能的或者說是代價昂貴的。有限理性、不完全信息和機(jī)會主義行為注定了高昂的界定成本，所有權(quán)也注定是不完全的。產(chǎn)權(quán)是指私人、組織、政府在一定時間內(nèi)對財產(chǎn)行使或控制的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。它包括屬于本人的財產(chǎn)（擁有所有權(quán)）和不屬于本人的財產(chǎn)（不擁有所有權(quán)）如租賃，但歸本人支配和控制的財產(chǎn)權(quán)利，產(chǎn)權(quán)也包括在交易中對商品和勞務(wù)的權(quán)利。德姆賽茨（2003）認(rèn)為，一組權(quán)利常常附著于有形的商品或無形的勞務(wù)，所以正是這種權(quán)利的價值決定了被交換的商品或勞務(wù)的價值。產(chǎn)權(quán)是一種社會契約，是實際中行使的權(quán)利。比如，某人沒有某物的所有權(quán)，但他有該物的使用權(quán)、收益權(quán)或者轉(zhuǎn)讓處置權(quán)，那么，此人就擁有了該物的全部產(chǎn)權(quán)。擁有某物的產(chǎn)權(quán)并不一定擁有該物的所有權(quán)，當(dāng)某甲擁有房屋所有權(quán)，但將房屋出租或出借于某乙，在出租或出借期間，某甲將不再擁有該房屋的使用權(quán)。如果某甲要進(jìn)入某乙的房間，須得到某乙的同意，否則就被視為對某乙使用權(quán)的侵犯。當(dāng)某人如甲將他的所有權(quán)所具有的權(quán)利賦予了其他人如某乙的時候，則乙就擁有了所有權(quán)所具有的權(quán)利產(chǎn)權(quán)，但乙不擁有該物的所有權(quán)。產(chǎn)權(quán)的另一項重要特征是它的可分割性和可交易性，這種特性使得權(quán)利可以分別地出售給不同的個人或組織。人們既可以交換某物的全部權(quán)利，也可以交換某物的部分權(quán)利，比如某乙只租了某甲房屋的使用權(quán)，他就只擁有居住的權(quán)利，而不擁有此房的收益權(quán)利或轉(zhuǎn)讓權(quán)利?；蛟S，某乙交換的使用權(quán)利也是不完全的，或者是部分的，比如，他只購買了晚上居住的權(quán)利，而沒有購買白天使用的權(quán)利等等。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上看，所有權(quán)只是一個法律上的符號或歸屬，對經(jīng)濟(jì)資源的配置并不重要，重要的是誰擁有產(chǎn)權(quán)，或者說誰擁有該物品的控制權(quán)利，產(chǎn)權(quán)指實際擁有或者控制的財產(chǎn)權(quán)利。產(chǎn)權(quán)因其屬性可劃分為私有產(chǎn)權(quán)、公有產(chǎn)權(quán)和共有產(chǎn)權(quán)。私有產(chǎn)權(quán)指拒絕他人行使的權(quán)利；或者說凡是可以在市場轉(zhuǎn)讓或交易的物品或資產(chǎn)都具有私有產(chǎn)權(quán)（張五常，2002）。公有產(chǎn)權(quán)指共同體內(nèi)部成員所擁有的財產(chǎn)權(quán)利。這種共同體包括兩個人或兩個人以上的合作組織、社團(tuán)、集體甚至是一些公司直到國家。公有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)一樣，產(chǎn)權(quán)所有者擁有財產(chǎn)的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。這些權(quán)利同樣是不能完全地被界定清楚，甚至一些權(quán)利不能被分割。這種不可分割指的是不能夠完全分割的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)或者是這三種權(quán)利的相互交叉而難以分離。從產(chǎn)權(quán)的可交易性看，公有產(chǎn)權(quán)具有私產(chǎn)的性質(zhì)。共有產(chǎn)權(quán)指非排他性的產(chǎn)權(quán)，任何人都可以使用并從中獲得收益，或者說任何人可以共同行使的權(quán)利。由于不排斥其他人的使用權(quán)和收益權(quán)，因此該項資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓權(quán)就沒有意義，或者說轉(zhuǎn)讓該項資產(chǎn)的價格為零。有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出（德穆塞茨、阿爾欽、張五常等），私有產(chǎn)權(quán)制度是最有效率的，它可使資源配置達(dá)到帕累托效率。公有產(chǎn)權(quán)也具有資源配置效率，企業(yè)組織就是這方面強(qiáng)有力的證據(jù)。當(dāng)然，當(dāng)公有性達(dá)到一定程度時，這種組織形式可能就不具有效率，這就是為什么一個社會不能由一個大的企業(yè)組織所控制的理由。共有產(chǎn)權(quán)不具有資源配置效率，注定被過度使用或攫取，這是由共有產(chǎn)權(quán)的屬性確定的：第一，度量并監(jiān)督一筆交易的所有屬性代價太高；第二，保護(hù)產(chǎn)權(quán)的費(fèi)用高昂；第三，政府規(guī)制和法律限制（巴澤爾，1997）。由此可見，落入共有領(lǐng)域里的權(quán)利越多，資源配置效率越差。三、目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)自1958年以來我國農(nóng)村土地所有權(quán)實際上歸屬于農(nóng)村人民公社或生產(chǎn)大隊，1978年家庭承包制改革后，農(nóng)地所有權(quán)歸屬于由生產(chǎn)大隊改制的村委會所有，農(nóng)民家庭以承包的形式擁有私產(chǎn)性質(zhì)的土地使用權(quán)，承包期限大約為45年。就這個時期農(nóng)民家庭和村委會的土地權(quán)屬看，村委會實際擁有土地的所有權(quán)，土地發(fā)包權(quán)，承包關(guān)系變動處置權(quán)、土地收益提留權(quán)，及土地被征用后的土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)。但是，它必須將本村的95%農(nóng)地承包給本村村民，其余5%作為機(jī)動地調(diào)節(jié)。農(nóng)民家庭和村委會的土地承包合約類似于分成制或固定地租制。農(nóng)民在承包的土地上，擁有土地的使用權(quán)，該項權(quán)利除受到國家法律限制如不能改做非農(nóng)地、不能種植國家違禁品種、不能破壞農(nóng)耕地等等外不受任何其他限制，農(nóng)民擁有自由種植農(nóng)產(chǎn)品的權(quán)利。農(nóng)民與鄉(xiāng)或村共同擁有土地的收益權(quán)，農(nóng)民除了上交國家的農(nóng)業(yè)稅之外，還須向鄉(xiāng)政府和村委會繳納一些費(fèi)用，一般說，交給村和鄉(xiāng)的費(fèi)用是固定的，類似于固定租約，但近年來，各地區(qū)鄉(xiāng)和村的收費(fèi)都在年年增加，這又類似于分成租約，但是，這種費(fèi)用的增加并不依賴于農(nóng)民收益增加而增加，因此，本質(zhì)上還是一種固定租約，只是地租年年增加而已。農(nóng)民的土地收益權(quán)還受到國家宏觀調(diào)控糧價和農(nóng)用物資的限制，比如國家宏觀控制糧食價格上漲，導(dǎo)致農(nóng)民政策性的收益下降等等。2002年以前，農(nóng)民不擁有法律上的農(nóng)用耕地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)，如果農(nóng)民不再承租土地或者女性外嫁、外出打工等，農(nóng)民不準(zhǔn)許將原有土地轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)讓出去，只能交給村委會，并由村里安排。對于因土地轉(zhuǎn)讓而帶來的收益，農(nóng)民只擁有投入品的損失費(fèi)補(bǔ)償，而不擁有失去耕地的補(bǔ)償，也較少擁有另行安置的補(bǔ)償費(fèi)用。值得指出的是，農(nóng)民與村委會關(guān)于農(nóng)地的權(quán)屬，不是市場化的結(jié)果，而是中共中央文件和法律規(guī)定。且不說將一些權(quán)利界定給村委會是否符合經(jīng)濟(jì)效率和行為規(guī)范，就文件規(guī)定的農(nóng)戶和村委會的各項權(quán)屬而言，不僅存在著語言上的漏洞和欠考慮的問題，也存在著可執(zhí)行難度，這些困難加上村委會和鄉(xiāng)政府一些工作人員濫用行政權(quán)力，引發(fā)了近年來越演越烈的農(nóng)村土地糾紛和稅費(fèi)問題：土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)的歸屬、分配，村委會強(qiáng)行解除農(nóng)民的土地承包合約或者單方變更土地承包期限、任意縮小土地承包面積、隨意擴(kuò)大機(jī)動田以擴(kuò)大發(fā)包權(quán)力等等，據(jù)1998年中央政策研究室和農(nóng)業(yè)部的抽樣調(diào)查，14625個村莊中有98%留有機(jī)動田，平均每村達(dá)23.8%，大大超過農(nóng)業(yè)部5%的規(guī)定；而不斷增加的對農(nóng)地收費(fèi)項目或變相收費(fèi)項目，則可視為對農(nóng)民土地收益權(quán)的剝奪。嚴(yán)重的土地糾紛案件和沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，是對目前農(nóng)村土地制度的嚴(yán)厲考問，也促使了新的農(nóng)地法案的締結(jié)。四、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷農(nóng)村土地制度及其相關(guān)法律文件，不僅存在著幾乎所有合約條款都存在的問題：語焉不詳、模棱兩可、疏忽、信息不對稱等因素導(dǎo)致的合約或條款不完備，而且還存在著嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)缺陷。就前一項缺陷而言，以往中央文件或土地法案在下列條款中不甚明確：土地使用權(quán)的處置權(quán)歸屬、認(rèn)定；政府征地的補(bǔ)償條款的模棱兩可；承包期限內(nèi)土地是否可調(diào)換、改包及其可調(diào)換程序的模糊、機(jī)動田和收費(fèi)項目的可操作性較差等問題。語焉不詳和條文漏洞是任何一項合約或法律條文所不可避免的，但是，作為制度結(jié)構(gòu)缺陷，卻值得討論和研究，它不僅直接涉及到與農(nóng)民利益相關(guān)的農(nóng)村土地問題，還涉及到經(jīng)濟(jì)效率的提高、農(nóng)村發(fā)展的方向、自治組織的組成及相關(guān)的立法原則、態(tài)度、對法理的認(rèn)識和法律制定等重大問題。本人認(rèn)為，目前我國農(nóng)地制度的結(jié)構(gòu)缺陷主要表現(xiàn)在：將農(nóng)地所有權(quán)界定給農(nóng)民集體的理由不必然成立和農(nóng)地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有演變?yōu)榇逦瘯械牟缓侠硇浴７梢?guī)定，我國農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬于村集體或農(nóng)民集體。1998年國家土地管理法確定農(nóng)民集體指鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，包括由原基本核算單位的生產(chǎn)隊延續(xù)下來的經(jīng)濟(jì)組織。且不說這一條文在一定意義上將“農(nóng)民集體”確定為“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)實踐中的混亂，單說這個農(nóng)民集體，在我國幾乎所有的村莊都表現(xiàn)為村委會。這樣，在法律上明文規(guī)定的歸農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)，也就“自然而言”地屬于村委會所有。對于這項法律權(quán)屬，至少提出兩個質(zhì)疑：首先，農(nóng)民集體的性質(zhì)。農(nóng)民集體所有權(quán)在某種程度上是虛擬的。關(guān)于集體所有權(quán)虛擬的論斷，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家作了精辟的解釋。周其仁（1994）教授指出：集體公有制既不是一種“共有的、合作的私人產(chǎn)權(quán)”，也不是一種純粹的國家所有權(quán)，它是由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度安排。在承認(rèn)個人合法產(chǎn)權(quán)的條件下，任何集合起來的組織可以最終追溯到組成集合體的個人，因為歸根到底是個人在選擇集合方式、管理方式并為此承擔(dān)相應(yīng)的財務(wù)結(jié)果。這時集合的主體可以看作是個人選擇的結(jié)果，是個人將自己的產(chǎn)權(quán)集合起來委托給集合體，并為此規(guī)定了集合的條件和執(zhí)行程序。但是，當(dāng)個人合法擁有生產(chǎn)性資源的權(quán)利被法律否定之后，個人不可能選擇經(jīng)濟(jì)組織，也不可能承擔(dān)相應(yīng)的財務(wù)責(zé)任。在此條件下，公有制企業(yè)成為不能分解為任何具體個人的抽象，再也不能向組成的成員個人作進(jìn)一步的追溯。在公有制企業(yè)龐大的體系里，實際上活動著的全部是形形色色的“代理人”，而并沒有可以追溯的最后委托人。正是集體所有的虛擬產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，在一定程度上使得私有產(chǎn)權(quán)落入共有領(lǐng)域，成為無主產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)收益流的消逝或者被瓜分。也正是集體公有制的這種缺陷，導(dǎo)致了我國農(nóng)村曾經(jīng)存在的人民公社制的失敗，而集體土地所有權(quán)與人民公社制在產(chǎn)權(quán)所屬上具有相同的共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)?？梢?，在交易成本為正的條件下，將土地所有權(quán)界定給農(nóng)民集體不具有經(jīng)濟(jì)效率。農(nóng)民集體擁有土地所有權(quán)也不具有其他所謂的理由：集體所有權(quán)可防止土地私有化后農(nóng)民出賣土地而揮霍浪費(fèi)的短期享樂主義行為、私有產(chǎn)權(quán)可能加快土地兼并出現(xiàn)兩極分化、無地農(nóng)民流離失所、土地作為農(nóng)民的終身保障而不宜出賣等。這些理由是不存在的，或者說不必然存在，關(guān)于農(nóng)民擁有財富后的短期享樂主義行為與經(jīng)濟(jì)人前提假設(shè)不符合，經(jīng)濟(jì)人前提假設(shè)是人們追求利益最大化，如果短期享樂不是他的利益最大化時，農(nóng)民不會賣地以求短期享樂。當(dāng)然，不同的人具有不同的理性或偏好，有些農(nóng)民確實將土地出賣或用征地賠償款賭博或揮霍甚至吸毒，但是，這種現(xiàn)象并不是農(nóng)民所獨有的，其他各階層的人也同樣可能具有這樣的行為，比如一些暴發(fā)戶、大款等等也因控制不了短期享樂的誘惑而至百萬家財蕩滌殆盡。土地兼并是土地經(jīng)營規(guī)模化的必然，是市場的效率選擇。人為地保護(hù)小塊土地經(jīng)營并不具有經(jīng)濟(jì)效率，可能還會幫倒忙（馬克思、恩格斯，1972）。實際上公開不公開的土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓早已大量發(fā)生，農(nóng)民出租他的土地使用權(quán)和出賣他的使用權(quán)在經(jīng)濟(jì)效果上并沒有分別，就像某人擁有一間房屋，出租和出賣完全是他自己的選擇，選擇哪種行為，取決于他對收益最大化的認(rèn)識。關(guān)于兩極分化的觀點也不成立。由于土地的細(xì)碎化和家庭分割等原因，好多地區(qū)出現(xiàn)了無地農(nóng)民或擁有極少土地耕種