農村研究論文-弱化所有權：新一輪農地制度變遷的路向選擇摘要：經過二十多年的改革，承包權無論是在內容，還是在時間的長度上都已經是一項獨立的權能，但是由于在地權結構中，所有權依然處于強勢地位，地權制度的改革難以到位，還有可能使整個農業(yè)改革跌入制度供給陷阱。文章認為，新一輪農地制度變遷就是要弱化所有權，明確承包土地的財產性質、生產要素性質，淡化承包土地的社會功能，并改革與之相關的農村行政體制。關鍵詞：所有權制度變遷路向選擇當前，圍繞如何解決農村、農業(yè)、農民的問題，大家仁者見仁，智者見智，提出許多好的意見，如通過調整農業(yè)產業(yè)結構，大力發(fā)展城鄉(xiāng)二、三產業(yè)，農業(yè)問題要從農業(yè)以外來解決，如此等等，不一而足。我認為不能避開農業(yè)來談農業(yè)，也不能就農業(yè)來論農業(yè)，農業(yè)問題首先還是要從農業(yè)本身來找解決問題的方式，當前關鍵就是要解決農業(yè)發(fā)展的核心制度問題-即弱化農地所有權，所謂弱化農地所有權就是承認農村土地國家或者集體所有的前提下，減少農地所有權的經濟收益（讓利于民），減少農權所有權主體對農地的行政性干預，土地承包者在不違反法律和國家產業(yè)政策的前提下，可以享有永久的使用權。換言之就是弱化所有權主體對土地使用和不合理制度規(guī)定的各種處置權利的約束，合理規(guī)定所有權的經濟實現形式，盡量使所有權主體不與農民爭利。當然弱化所有權，并不是否認所有權，只是針對目前所有權主體權利越位和經濟收益（制度化收益和非制度化收益）比重過大而進行的規(guī)范。一、農地集體所有權在產權結構中的位置是長期以來農地所有權與承包權反復搏弈，逐步讓渡與妥協(xié)的結果從表面上看，農村土地制度經過多年改革，農民已經擁有了完整的生產經營權利和部分生產剩余處置權利，土地制度已經基本適應了市場經濟的要求，適應生產力的發(fā)展需要。其實，農民的承包權仍然沒有走出所有權強約束范疇和國家憑借土地所有權而無償強加給農民的各種社會功能，土地還是國家控制農村、農民和農業(yè)剩余分配的一種重要手段，土地仍然不是一種完全意義上的生產要素。在表面上，土地承包權在產權結構中有較大的獨立性，或者按有些專家的說法具有某些物權性質，實質上土地承包權仍然是所有權的附庸，所有權仍然左右承包權。土地所有權在產權結構中的這種強勢位置已經成為農村改革和發(fā)展的重要障礙。（一）所有權與承包權在地權結構中讓渡的搏弈軌跡二十多年的農村農地產權制度變遷過程，其實質就是所有權與承包權在權利和義務上的搏弈過程，是所有權代理人與承包權主體的妥協(xié)過程和所有權讓出部分權利與農民擁有部分權利的過程，即土地承包權的廣度拓展和長度延長的過程。家庭聯(lián)產承包責任制，最初是由農民響應制度不均衡尋找的獲利機會時自發(fā)產生的，也是說按照當時的法律和國家政策，這種自發(fā)的追求潛在獲利機會的行為是自發(fā)的，這一階段是1978年至1982年，這幾年雖然名義上是包產到戶，但是由于即沒有政策，也沒有法律認可，農民的土地使用權缺乏相應專門的法律全面規(guī)范、界定和保護，農民使用的土地性質無從談起。1982年十二大報告對這一自發(fā)制度安排予以確認：“這幾年在農村建立的多種形式的生產責任制，進一步解放了生產力，必須長期堅持下去，只能在總結群眾實踐經驗的基礎上逐步加以完善，絕不能違背群眾的意愿的輕意變動，決不能走回路?！睆?982年起，農民的承包土地就取得了政策上的認可，可以說是承包權已經是合理的，但是仍然不合法，政策的初步認定，土地承包權已經具有了一定的債權性質。1986年頒布的土地管理法第十二條也只是籠統(tǒng)地規(guī)定：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位能使用的國有土地，可以由集體和個人承包經營，從事農、林、牧、漁業(yè)生產。承包經營土地的集體或者個人，有保護和按照承包合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務，土地承包經營營權受法律保護?！钡浅邪恋氐慕洜I權受到了法律的保護，因此從1986年起承包土地就在法律上得到了一定的認定，1987年施行的民法通則做了同樣籠統(tǒng)的規(guī)定。雖然法律做了上述規(guī)定，但是也只有經營權得到了法律的保障，其占有權、控制權和處分權卻無法得到有效的保障，也就是講其合法權也只是部分的、有限度的。農戶的土地仍然能夠被不斷調整，法律所強調保護的就是土地的承包權的契約性質，即保證債權，而不是農戶的土地承包權的各種權利。1993年頒布的農業(yè)法規(guī)定“承包人在承包期內死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包”，這也是強調的土地承包權性質，而不是繼承承包土地權利。1995年農業(yè)部關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見文件規(guī)定：“農村集體土地承包經營權的流轉，是家庭聯(lián)產承包責任制的延伸和發(fā)展，應納入農業(yè)承包合同管理的范圍。在堅持土地集體所有和不改變農業(yè)用途的前提下，經發(fā)包方同意，允許承包在承包期內，對承包標的依法轉包、轉讓、入股，其合法權益受法律保護土地承包經營權流轉的形式、經濟補償，應由雙方協(xié)商，簽訂書面合同，并報發(fā)包方和農業(yè)承包合同管理機關備案。”這雖然是一個部門政策，但是在這個政策里明確規(guī)定了承包土地的部分處置權利，因此其債權性質更趨完整，但是由于沒有上升到法律高度，其有效性、持續(xù)性和完整性仍得不到保障。中共十五大和十五屆三中全會又再一次規(guī)定家庭承包責任的政策不變，又一次通過政策的形式予以確認，1998年修訂的土地管理法，雖然依照政策具體明確了“土地承包經營期限為三十年”，并把土地調整限制在村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意的條件上，但是，該法只能從行政法的角度對農村土地權利作出簡單規(guī)范。該政策仍然是對承包契約的規(guī)范和完善，不能滿足土地承包權物權性質的要求。土地承包權的性質通過二十多年的演變，其內容越來越完整，家庭承包權由最初的生產經營權，到現在的土地收益的分配權、土地在承包權利內的部分處置權，初步具有了物權性質；期限越來越長，家庭承包土地由最初的3年一次調整到15一次，再到現在的30年，并且還提出了30年之后也沒有必要再調整。這引起都使承包權向物權化方向前進了一大步，但是仍然沒有跳出債權規(guī)范的范疇。這種債權性質就意味著承包權弱勢地位和農地集體所有權強勢地位的格局依然沒有突破。（二）改革并沒有改變集體所有權在產權結構中的強勢地位二十多年的改革，集體所有權雖然讓出了一部分權利，農民也實實在在得到了土地的生產經營權，但是這些都不足以扭轉集體所有權在地權結構中的強勢地位。1、從承包權的性質來看，土地承包權仍然是以政策規(guī)定為主，法律規(guī)范為輔，依然是以契約規(guī)范的債權性質，沒有物權化，所有權依然處在強勢位置雖然土地承包期逐步延長，土地調整的幅度和頻率在逐步減少，土地調整的難度在逐漸加大，土地承包權越來越多地成為農戶進行土地轉讓、轉租、轉包、入股等形式的產權基礎。而且在1995年又規(guī)定，在原來延長15年的基礎上，再延長30年，這里也還暗示了30年以后，還須重新鑒定契約，但是農民與集體的關系仍然是契約的關系，這種以契約約束為主的關系，是一種典型的債權性質。這就表明承包權在產權結構中仍處于附屬地位，所有權處于強勢地位。因為所有權可以時時約束和干預所有權，而且這種干預還有法可依。2、從農民與土地、農民與集體的關系來看：承包權利的約定仍然是以集體與農戶的單邊行政契約為主，缺乏市場機制作用，雙邊談判地位不對等一是單邊定價剛性。在農民與集體經濟鑒定承包合約時，承包款或者說統(tǒng)籌提留的高低由集體說了算，農民不存在討價還價的，同時提留統(tǒng)籌具有剛性下限，只能隨著農民人均純收入的提高而提高。這只是對土地的一種“間接定價”而已。因為契約所規(guī)定的承包農戶所交費用并不反映市場供求關系，價格一不契約雙方討價還價的結果，不是一種搏弈均衡，而是一種強制均衡。而且這種所謂“定價”一定就是數年，并只能升不能降?？梢娺@種單邊“定價”剛性有兩個方面的涵義，一是定價的長期剛性，定價的增長剛性。二是單邊選擇剛性。契約形成過程就是一個契約雙方選擇的結構，但是對土地承包契約來講，選擇是一種單邊的、不存在“退出威脅”的選擇。具體來講有三個方面：選擇的空間有限。農民對土地的選擇只能局限在本村，不能跨村、跨鄉(xiāng)選擇。選擇的地塊有限。農民不能說要什么地就會給什么地，地塊也要根據人數好壞配合或者說抽簽決定。選擇的數量有上限。由于人多地少，在鑒定承包合約時，只能按照當時人口，平均分配，既使想種地也難以得到土地。三是契約剛性。契約剛性是對農民與集體的承包合約而言，其實這也是缺少一種退出機制的表現。契約的內容不能更解，而且要更解主動權掌握在村集體手中，應由村集體先提出來，村集體因為具有信息優(yōu)勢，更了解合約對自己當然有好處。契約時間的剛性。合約一旦鑒定對農民而言不能隨時調整，但是對集體而言，在1997年以前有隨時調整的權利和自由，但是在以后卻因政策剛性，村集體也失出調整的權利。沒有退出“游戲”的權利。承包契約目前雖然國家一直強調農村土地使用權可以有償流動。但是對于承包土地（或者說承包權）是否可以流動至今沒有政策性文件予以指導。在沒有政策性文件指導的情況下，農村基層政府和村集體根本不敢滿足部分務工經商的農民要求調整承包土地的要求。上述特點表明，農村家庭土地承包契約關系中，集體處于主導地位，農民處在被動接受的地位，是一個不對等的契約；土地承包契約是一個契約代替了一系列的契約，若干個短期契約被一個不能討價還價的、不可再談判的較長契約替代；契約具有一定的行政分配和指定性，排斥市場機制作用，可見，農村土地承包契約關系是一種以所有權主導的單邊統(tǒng)一規(guī)制契約關系。3、從土地的靜態(tài)分割占有和動態(tài)配置來看。土地所有權依然由村組分割，承包權主體無法跨區(qū)域、跨所有制進行調整土地的分割和占有處處是維護集體所有權的強勢地位。計劃經濟時期，土地由生產大隊和生產小隊所有，構成兩級集體經濟組織。這種土地制度安排既有歷史的原因（合作經營），也是為了確保國家對農民、對土地和對生產成果的有效控制而設計的一種制度安排。七十年代末、八十年代初的土地制度變遷所實行的家庭聯(lián)產承包責任制至今都沒有打破這一種制度安排。土地依然為村（即原來的生產大隊）或組（即原來的生活小隊）所有，土地只能在村組內部進行調整，而不能在大范圍內流動。土地的配置處處可以看見集體的背景。一是從縱向流動來看（從集體到農戶），逆向流動基本不存在。一方面，農民要求退出契約，集體不允許。因為當前國家要求土地承包30年不變，而且30年以后也不變，因此，村集體經濟組織就僵化的執(zhí)行國家的政策，不敢調整承包地，既使土地拋荒也不管，反饋流轉機制不存在，這就形成了逆向流動壁壘。另一方面，村集體也不能主動中斷契約。因為要執(zhí)行國家的政策，因此，既使農民不種地，浪費土地資源也不能干預，也不能收回土地使用權?？梢娂w與農戶之間的流動在契約鑒定之后，基本上處于凝滯狀態(tài)。二是從橫向流動來看（從農戶到農戶）。一方面，由于土地比較效益低、土地經營成本、保養(yǎng)成本高，就連當前有承包土地的農戶都想中斷契約，要想承包土地有償流動只能是政府一廂情愿的事情。另一方面，從大部分以土地為生的農民來看，土地還是農民就業(yè)和生存的主要手段，土地不能流動，也不敢流動。因此，當前的土地的橫向流動也基本上處于凝滯和封閉狀態(tài)。4、從所有權的分享：所有權主體多級代理，代理鏈條長，強化了所有權的強勢地位，削弱了承包權利目前我國雖然法律上明義規(guī)定鄉(xiāng)村集體為所有權的代表，但是從實際運作程序來看，國家是土地的終極所有者，正因為國家作為終極所有者的地位，各級地方政府又作為中央政府的行政代理人，也就成了土地所有權主體的代理者，這就使土地的所有權主體也被分割為國家、省、地區(qū)（或者市）、縣、鄉(xiāng)、村六級，這種產權分割格局，使每一級都具有所有者的權利，所有權權利的重疊使用無疑強化了所有權的位置。5、從土地的政治屬性來看：土地公有的意識形態(tài)色彩依然很濃，公有性質濃就意味著集體所有權依然處于主導地位土地與城市國有企業(yè)的產權一樣，仍然堅持國有、集體所有是一種公有性質，是社會主義的標志，是堅持社會主義道路的體現。仍然以所有來區(qū)分資本主義和社會主義。正因為在這種意識形態(tài)的影響下，無論是對土地產權的界定，還是對土地產權各種權能的強度、長度的設計上都沒有走出傳統(tǒng)意識形態(tài)色彩。雖然在土地產權的設計上也考慮了經濟因素，但是始終不能擺脫原有意識形態(tài)的束縛。這主要體現在對土地所有權仍然看得比較重，“名份”仍然看得比較重；鄉(xiāng)村