農(nóng)村研究論文-加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理，服務(wù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)【摘要】自上世紀90年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債大量產(chǎn)生，并且急劇膨脹，成為我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期的一種獨特現(xiàn)象。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題已成為中國經(jīng)濟改革中的一個難點和熱點問題，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題事關(guān)我國農(nóng)村經(jīng)濟乃至國民經(jīng)濟持續(xù)、快速發(fā)展及社會穩(wěn)定，是進一步化解“三農(nóng)”難題的必然要求，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要體現(xiàn)?！娟P(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債社會主義新農(nóng)村建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及發(fā)展現(xiàn)狀(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債總量巨大，覆蓋面廣我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)到底有多少?據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬個，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債400余萬元，計2200億元左右。事實上，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)到底有多少債務(wù)，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導自己都說不清，原因主要是債務(wù)是在長期的過程中形成的，領(lǐng)導人已經(jīng)換了幾屆，現(xiàn)任的領(lǐng)導不熱心去還債，也不關(guān)心到底有多少債務(wù)；另外一方面，就債務(wù)本身而言，也確實難以搞清楚。有些是原來辦企業(yè)時借的，有些是部門借的，有些可能是投資款，有些也可能是個人借的，要認定有一定的難度。(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)結(jié)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要包括金融機構(gòu)、上級財政、承包商、行政事業(yè)單位和私人等。金融機構(gòu)包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作基金會等。由于上世紀90年代初興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行了不同程度的借貸；由于國家后來強制關(guān)閉農(nóng)村合作基金會，導致了大量的債務(wù)，金融機構(gòu)是主要的債權(quán)人構(gòu)成；再如，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、教育“普九”達標中，不同程度欠承包商工程款，承包商也是債權(quán)人之一。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)借款來源上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借貸渠道多元化，債務(wù)結(jié)構(gòu)也是多元化。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因（一）財稅體制缺陷使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于困境首先，收入向上逐級集中，職能和責任不斷下放，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政責權(quán)利不對稱。自1994年實行分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)財政赤字增加，地方財力明顯向省、市集中。在財力向省、市集中的同時，許多本不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的事權(quán)卻繼續(xù)存在甚至不斷下移，這直接導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，嚴重制約了基層財政功能的發(fā)揮。其次，缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付制度。目前，我國各級財政的轉(zhuǎn)移支付制度正在探索和建設(shè)之中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說，大多還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法，相當一部分轉(zhuǎn)移支付是通過專項補助形式進行的，而補助的多少沒有明確和嚴格的事權(quán)依據(jù)，難以排除撥款的隨意性。最后，稅收管理體制的缺陷加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。另外，稅收立法權(quán)的高度集中統(tǒng)一，也在一定程度上制約了地方組織收入的能力。地方稅的立法權(quán)在中央，使地方政府無法根據(jù)本地的特殊情況對稅目和稅率進行調(diào)整，更無權(quán)根據(jù)實際情況自行開征新的稅種，使一些地方稅收隨經(jīng)濟增長的彈性受到一定影響。（二）政府職能轉(zhuǎn)軌不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏有效的制約和監(jiān)督機制首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過多經(jīng)濟管理職能。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)成因于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)虧損和破產(chǎn)遺留下來的“包袱”。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于發(fā)展經(jīng)濟、壯大財力的良好愿望，以政府直接投資辦企業(yè)的思路，盲目舉債上項目，興辦各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，忽略人才、信息、技術(shù)、管理、市場行情等因素，致使徒勞無功，債臺高筑。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不顧本地條件大搞“政績工程”、“形象工程”?，F(xiàn)行的干部考核制度過分注重干部的政績，卻忽視了離任審計的制約，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考慮問題往往從政績出發(fā)，不顧本地財政條件，搞一些所謂的“政績工程”、“形象工程”，以致債臺高筑。同時，國家對交通、通訊、能源等基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資，一般都要求當?shù)刎斦匆欢ū壤涮?，項目爭取得越多，匹配的資金也越多。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎不考慮本地的配套能力，建設(shè)項目多多益善，財政無力承擔時，就向農(nóng)民集資或利用其它借款，財政負擔轉(zhuǎn)變成了農(nóng)民負擔或直接累積為負債。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)臃腫、財政供養(yǎng)人口失控以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理混亂，缺乏監(jiān)督機制，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的重要原因。三、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債促進新農(nóng)村建設(shè)的有效措施（一）切實加強領(lǐng)導、統(tǒng)一思想，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)消赤化債責任制鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債和赤字化解難，很大程度取決于思想認識。因此各級黨委、政府必須提高對消負減赤工作的認識，要制定減負消赤規(guī)劃，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)行政首長責任制，按照“誰舉債、誰償還”以及有錯無為問責制的原則，使各級政府主要負責干部成為消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的主要責任人，把消負減赤作為考核各級領(lǐng)導干部能力和政績的一個重要方面，納入市對下級政府年度綜合考評，既考核縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，又考核縣鄉(xiāng)財政風險，樹立“減債也是政績”的新觀念，樹立消負減赤的決心和信心。（二）采取多種措施內(nèi)在地防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生新的赤字和債務(wù)首先，大力轉(zhuǎn)換政府職能，推行綜合預(yù)算。根據(jù)實際情況，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，精簡機構(gòu)，壓縮財政供養(yǎng)人口，減輕財政負擔。同時，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項預(yù)算收入、各部門收取的各項行政事業(yè)性收費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取的各項管理費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自籌資金和統(tǒng)籌資金以及其它未納入預(yù)算管理的財政性資金統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財政預(yù)算管理范圍，采取統(tǒng)一支出標準、統(tǒng)一核算口徑、統(tǒng)一安排資金的辦法，管好預(yù)算內(nèi)外資金。其次，強化收入征管，嚴格支出管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財稅部門要全面掌握本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅源情況，將稅源的階段性普查與經(jīng)常性調(diào)查形成制度，增加工作的主動性，逐步降低稅收成本；建立財稅部門聯(lián)席會議制度，落實組織收入目標責任制，確保財政收入全面完成和及時入庫；同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要嚴格支出管理，確保重點支出；合理界定支出范圍，大力壓縮非生產(chǎn)性支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。（三）從財政收入中按一定比例提取償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債基金，存入同級財政償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債專用賬戶要以轄區(qū)內(nèi)有無鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債作為從本級財政收入中提取償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債基金的取舍標準?；诖?，鑒于全國各省都存在不同程度上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債(尤其以中西部地區(qū)為甚)，所以要從中央財政收入和各省級財政收入中提取償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債基金。提取償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債基金的數(shù)量應(yīng)考慮的因素是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總量、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)狀況和財政收入等。（四）盤活集體資產(chǎn)，激活土地，加快縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力一方面把鄉(xiāng)村集體的閑置資產(chǎn)進行拍買，增加收入；另一方面，要切實加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展力度，重點面向農(nóng)副產(chǎn)品的加工，帶動農(nóng)產(chǎn)品主導產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展；第三，進一步放寬農(nóng)業(yè)人口進入城鎮(zhèn)的相關(guān)政策，促使集鎮(zhèn)的快速形成，充分利用民間資本，建設(shè)分類市場和服務(wù)體系，促進商貿(mào)發(fā)展和流通，穩(wěn)步增加農(nóng)民收入，通過以上措施拓展財源，為盡快