農(nóng)村研究論文-改革開放以來我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策創(chuàng)新發(fā)展的特點(diǎn)摘要：一直以來，我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策對于農(nóng)村基礎(chǔ)教育的整體發(fā)展具有絕對的導(dǎo)向作用。改革開放以來我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策系統(tǒng)處于不斷革新之中，有必要從定性分析的角度，由政策生態(tài)環(huán)境發(fā)展的基本特征、政策內(nèi)容創(chuàng)新的突出特點(diǎn)、政策制定創(chuàng)新的主要特色、政策創(chuàng)新約束的具體表征四個(gè)層面深入探討改革開放以來我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策創(chuàng)新發(fā)展的具體特點(diǎn)。關(guān)鍵詞：改革開放；農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策；創(chuàng)新發(fā)展；主要特點(diǎn)政策考察的目的并不在于純粹地對政策內(nèi)容進(jìn)行描述性歸納，而是期望通過系統(tǒng)地分析內(nèi)容演進(jìn)，以求從宏觀上尋求政策變遷的實(shí)質(zhì)所在，從而更深層地透過政策文本把握政策要義。本文選擇從定性分析的角度，深入探討改革開放三十年來我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策在創(chuàng)新發(fā)展過程中所呈現(xiàn)的突出特點(diǎn)，旨在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步解放思想，推動新時(shí)期我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策理論與實(shí)踐的全面創(chuàng)新。一、農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策生態(tài)環(huán)境發(fā)展的基本特征“政治系統(tǒng)的政治決定源自其環(huán)境的要求與支持”，公共政策就其本質(zhì)而言就是政治系統(tǒng)對其環(huán)境的要求與支持的反應(yīng)。從這個(gè)意義上理解，教育政策可以看作是社會眾多因素綜合作用的產(chǎn)物。1、農(nóng)村社會生態(tài)環(huán)境對于農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策而言，其最基本的客觀環(huán)境莫過于農(nóng)村社會生態(tài)環(huán)境，包括農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展等狀況，它往往對政策制定有著最為直接、主要的影響，在一定程度上決定了某一時(shí)期黨的農(nóng)村政策輸出的總體水平。改革開放以來，我國的農(nóng)村社會生態(tài)環(huán)境發(fā)生了深刻的變化，具體表現(xiàn)為以下三個(gè)主要特征：其一，伴隨國家政治制度的不斷完善，我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策在變遷中逐漸呈現(xiàn)出民主化、科學(xué)化的特征。有學(xué)者指出，改革開放前中國“政策制定的價(jià)值取向以政治浪漫主義為主，政策制定主體主要是政治領(lǐng)袖和少數(shù)政治精英，政策制定權(quán)屬于中央高度集權(quán)，政策制定方式以經(jīng)驗(yàn)決策為主，政策制定的動力主要來源于政治領(lǐng)袖的言論”。改革開放以后，我國的政治體制與運(yùn)行機(jī)制改革取得了較大成就，間接推動了我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的發(fā)展和創(chuàng)新。一方面，政治改革的整體趨勢，尤其是決策機(jī)制的改革取向日益趨于民主化和科學(xué)化，良好的政治環(huán)境為我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定與決策機(jī)制變革提供了基本方向，為政治邏輯與教育邏輯之間的平等對話帶來了可能。以2005年國家教育部實(shí)施教育行政許可若干規(guī)定的頒布實(shí)施為標(biāo)志，聽證、信息公開、決策問責(zé)等制度也開始直接體現(xiàn)于農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定過程之中，構(gòu)成其基本的法律平臺，旨在最大限度地提高其決策科學(xué)性與民主性。另一方面，農(nóng)村基層民主化水平的不斷提高，農(nóng)民自我主體意識的逐漸萌蘇，使得農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策受眾開始注重自身權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民群體作為一個(gè)龐大的非正式利益集團(tuán)，其在影響國家農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策形成中的作用也愈加顯著。不僅如此，農(nóng)民政治覺悟的增加為國家農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策合法性程度的上升提供了空間、為政策執(zhí)行營造了良好環(huán)境。其次，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高推動我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定和實(shí)施朝著合理化、規(guī)范化方向發(fā)展。任何一項(xiàng)農(nóng)村社會政策的制定都不能脫離特定時(shí)期的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策也是如此。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為基礎(chǔ)教育政策的制定和實(shí)施提供物質(zhì)保障，也影響各時(shí)期基礎(chǔ)教育政策問題的提出和方案的選擇。從具體的國情出發(fā)，改革開放后我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了從普及教育、義務(wù)教育，到公共教育，再到免費(fèi)教育這一路徑的上升，這也正是源于夯實(shí)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，得益于充足的地方財(cái)政。再者，農(nóng)村文化尤其是農(nóng)民教育主流意識形態(tài)的變遷為我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策發(fā)展提供必要參考。教育與文化之間有著密切的關(guān)聯(lián)，文化因素對教育政策制定有著不容忽視的影響。改革開放以來，伴隨農(nóng)村社會生態(tài)環(huán)境所發(fā)生的深刻變化，部分傳統(tǒng)的農(nóng)村主流文化受到?jīng)_擊，對國家農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策發(fā)展產(chǎn)生著影響。近三十年，我國農(nóng)民教育主流意識形態(tài)變遷主要體現(xiàn)在如下兩個(gè)轉(zhuǎn)變：其一，由以識字讀報(bào)為動機(jī)的被動讀書思想轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿淖冏陨硭刭|(zhì)為目標(biāo)的主動受教意識；其二，從受“重男輕女”傳統(tǒng)觀念支配下的送子上學(xué)變?yōu)榻裉煲运秃⒆由蠈W(xué)為根本責(zé)任與義務(wù)。前者成為了農(nóng)村基礎(chǔ)教育課程改革政策、素質(zhì)教育政策出臺的重要參考，后者則為農(nóng)村普及義務(wù)教育政策的制定特別是實(shí)施掃清了障礙。積極正面的文化對政策的良性發(fā)展有著不可磨滅的作用與影響，正確引導(dǎo)和把握農(nóng)民教育主流意識形態(tài)的發(fā)展方向?qū)τ趪肄r(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的發(fā)展至關(guān)重要。2、農(nóng)民教育訴求和政策決策者的認(rèn)識農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策環(huán)境中內(nèi)在地影響決策輸出的主觀因素包括農(nóng)民教育訴求和教育政策決策者的認(rèn)識兩個(gè)基本方面，其變化呈現(xiàn)以下兩大特點(diǎn)：一方面，農(nóng)民教育訴求強(qiáng)烈化、多元化的發(fā)展趨勢對我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策體系完善提出要求。農(nóng)村的教育訴求能客觀、適時(shí)反映出農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策問題的影響范圍與特征，它對各時(shí)期黨的農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策內(nèi)容變遷有著決定性的影響。改革開放之初，我國農(nóng)民基礎(chǔ)教育訴求處于一個(gè)尚未激發(fā)的狀態(tài)，封建專制下徹底的思想禁錮、長期的逆來順受導(dǎo)致農(nóng)民自我主體意識的喪失，加上基本教育意識的缺乏，教育訴求有待激發(fā)；到了上世紀(jì)90年代中后期，伴隨整個(gè)國家政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民主體意識萌蘇，受教育意識明顯增強(qiáng)，相應(yīng)教育訴求開始產(chǎn)生，其核心主要圍繞地方財(cái)政農(nóng)村教育投入不足、農(nóng)民教育負(fù)擔(dān)過重兩大方面，訴求的持續(xù)存在及日趨強(qiáng)烈引起了黨和政府及眾多學(xué)者對相關(guān)政策問題的高度重視，最終于2001年作出了農(nóng)村基礎(chǔ)教育體制的大調(diào)整；進(jìn)入新世紀(jì)以后，“以縣為主”、“一費(fèi)制”、“兩免一補(bǔ)”等政策的相繼實(shí)施在一定程度上解了農(nóng)村基礎(chǔ)教育的燃眉之急，農(nóng)民教育訴求有所緩和，并開始走向多元與成熟，其內(nèi)容開始涉及到教育質(zhì)量、教育模式、教育價(jià)值等有關(guān)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的方方面面，這無疑對新一輪國家農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策創(chuàng)新提出了更高的要求，意味著我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策體系必須朝著系統(tǒng)化、人性化的方向邁進(jìn)，政策內(nèi)容多元化、制定民主化勢必將成為新時(shí)期農(nóng)民教育政策訴求的又一核心。另一方面，國家制度環(huán)境的移易、教育政策決策者認(rèn)識的更新為我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策創(chuàng)新提供依據(jù)。不同歷史時(shí)期，教育政策決策者的認(rèn)識伴隨國家制度環(huán)境的移易均有所變化，而決策者如何認(rèn)識農(nóng)村基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展中的問題，如何認(rèn)識農(nóng)村基礎(chǔ)教育在教育改革和社會發(fā)展中的地位，也會直接影響到農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的制定及其內(nèi)容。以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的改革開放路線提出伊始，自覺服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并努力構(gòu)建農(nóng)村基礎(chǔ)教育體制，提高農(nóng)民的文化素養(yǎng)成為這一階段農(nóng)村基礎(chǔ)教育決策的基本出發(fā)點(diǎn)；之后，伴隨1993年“全國基本普及九年義務(wù)教育”目標(biāo)的提出，努力普及義務(wù)教育、掃除青壯年文盲構(gòu)成了相應(yīng)時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)教育決策的核心方向；世紀(jì)之交，基礎(chǔ)教育戰(zhàn)略地位與價(jià)值的明確確立，使得農(nóng)村基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展、教育公平等問題成為教育決策者不得不思考的內(nèi)容?；仡欉@一發(fā)展歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，教育政策決策者的認(rèn)識處于一個(gè)不斷更新和進(jìn)步的過程之中，并直接決定著教育政策的發(fā)展方向，是農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策創(chuàng)新的根本依據(jù)。二、農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策內(nèi)容創(chuàng)新的突出特點(diǎn)改革開放以來，黨和政府根據(jù)社會發(fā)展的總體趨勢，順應(yīng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策環(huán)境的歷史變遷，規(guī)劃了各時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展目標(biāo)，并始終圍繞這些目標(biāo)進(jìn)行政策內(nèi)容的完善與創(chuàng)新，其核心內(nèi)容主要集中在農(nóng)村基礎(chǔ)教育權(quán)責(zé)主體、投資主體以及辦學(xué)形式三個(gè)方面。1、權(quán)責(zé)主體由“基層政府”向“高層政府”上移改革開放以來我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育權(quán)責(zé)主體經(jīng)歷了一個(gè)由基層政府向高層政府逐步上移的過程，它是中央依據(jù)時(shí)代發(fā)展，特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展所作的適時(shí)調(diào)整。改革后的我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)都是由基層政府在充當(dāng)“第一責(zé)任人”的角色，而最初的基層政府樂于承擔(dān)也有能力勝任這一角色。此時(shí)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育雖然是在“中央領(lǐng)導(dǎo)下”的“分級管理”，但中央與省一級顯然只是在宏觀的大政方針上作出了寬泛的指示和安排，具體到實(shí)際運(yùn)作中的經(jīng)費(fèi)籌措、教師管理、校舍建設(shè)等方面都是由基層政府一手包辦、全權(quán)負(fù)責(zé)。這種狀況一直持續(xù)到上世紀(jì)90年代中期。1994年財(cái)政體制改革后的基層政府財(cái)力萎縮，農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入供需失衡矛盾凸現(xiàn)，加上少數(shù)基層政府一味追求“政績”，在農(nóng)村基礎(chǔ)教育上“行為短期化”現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理重心的長期過度下移使其發(fā)展遭遇前所未有的體制制約與障礙。到21世紀(jì)初，中央開始轉(zhuǎn)換思路重新界定各級政府教育權(quán)責(zé)，通過增大中央及省級政府在農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理中的權(quán)責(zé)比重，克服了教育體制簡單模仿經(jīng)濟(jì)體制改革中的權(quán)限下放而不顧教育的公共性及其利益相對可分性低的特點(diǎn)所出現(xiàn)的問題，改變了長期只承擔(dān)事權(quán)忽視投入的錯(cuò)位現(xiàn)象。主要表現(xiàn)有：加大中央、省級財(cái)政投入與轉(zhuǎn)移支付力度；分地域按比例明確各級政府職責(zé)；省級統(tǒng)籌下保證“以縣為主”到位；義務(wù)教育納入公共財(cái)政保障范圍等等。如今，農(nóng)村基礎(chǔ)教育不再只是農(nóng)民、基層政府“自己的事”，更多地是國家是人民的共同事業(yè)。2、投資主體由“以民為主”向“以公為主”轉(zhuǎn)變農(nóng)村基礎(chǔ)教育是一種全國性公共產(chǎn)品，具有典型的外溢性和非地域性。外溢性意味著成本與收益難以存在配比關(guān)系，市場在這一領(lǐng)域是無效的，政府因而擁有義不容辭的責(zé)任；而非地域性特征則要求農(nóng)村基礎(chǔ)教育應(yīng)由國家負(fù)責(zé)實(shí)施，其經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央財(cái)政提供，不能將其分解分?jǐn)偟礁骷壵^上，更不能變相成為一種負(fù)擔(dān)強(qiáng)加在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民身上。大致上來說，改革開放以來我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)歷了農(nóng)民自己辦學(xué)到“以鄉(xiāng)為主”投入辦學(xué)，再到“以縣為主”投入辦學(xué)三個(gè)階段。改革之初的農(nóng)民辦學(xué)完全是由農(nóng)民自己掏腰包；接下來1986年后“分級辦學(xué)，以鄉(xiāng)為主”的教育管理體制在實(shí)踐中轉(zhuǎn)化成為“縣辦高中，鄉(xiāng)辦初中，村辦小學(xué)”的辦學(xué)模式，按照當(dāng)時(shí)“誰辦學(xué)誰掏錢”的教育投資原則，很明顯，農(nóng)村基礎(chǔ)教育基本“托付”給了鄉(xiāng)、村財(cái)政及“最廣大的農(nóng)民群眾”，其來源主要是農(nóng)業(yè)稅、教育附加、教育集資等。據(jù)教育部相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：2001年樣本地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入中央補(bǔ)助約占1，省補(bǔ)助占9.8，其余78.2完全由鄉(xiāng)、村籌集?？梢姡耙脏l(xiāng)為主”辦學(xué)實(shí)質(zhì)還是在用農(nóng)民自己的錢興辦所謂“義務(wù)的教育”。直到2001年農(nóng)村教育權(quán)責(zé)主體的由鄉(xiāng)到縣，才真正在一定程度上擴(kuò)大了農(nóng)村基礎(chǔ)教育的公共性，強(qiáng)化了政府在農(nóng)村教育中的義務(wù)和職責(zé)，長期錯(cuò)位的投入配置結(jié)構(gòu)有了較大幅度的變動。根據(jù)統(tǒng)計(jì)對比，1995年，各級財(cái)政對農(nóng)村教育投入共300億，占農(nóng)村教育總投入的50以下；2002年，各級財(cái)政投入達(dá)到990億，占農(nóng)村教育總投入的78。自此，農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策開始更多地由農(nóng)民投資轉(zhuǎn)向政府投資。2005年底農(nóng)村義務(wù)教育首次被納入公共財(cái)政保障范圍，建立了中央與地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的投入新模式，在政策思路上進(jìn)一步明確和突顯了政府在農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入中的主體性質(zhì)。免費(fèi)教育目標(biāo)的提出以及新增經(jīng)費(fèi)計(jì)劃的制定則從實(shí)踐上有力地證明了“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”向“農(nóng)村教育國家辦”的偉大歷史轉(zhuǎn)變。3、辦學(xué)形式由“公辦”為主向“公”“民”結(jié)合發(fā)展民辦教育對于農(nóng)村基礎(chǔ)教育而言并非近年才出現(xiàn)的新生事物，建國后我國農(nóng)村民辦教育發(fā)展曾經(jīng)歷過一段較好時(shí)期，十年“文革”的破壞使得上世紀(jì)60年代后期到80年代中期近二十年的農(nóng)村民辦教育處于完全空白的狀態(tài)。到了20世紀(jì)80年代中后期，“窮國辦大教育”的現(xiàn)實(shí)國情要求國家必須考慮改變由政府包攬的辦學(xué)體制。以1992年鄧小平同志南巡講話精神為契機(jī)，我國正規(guī)民辦中小學(xué)教育進(jìn)入恢復(fù)和發(fā)展階段，在國家政策鼓勵(lì)和勢如破竹的城市民辦教育的推動之下，長期以來農(nóng)村教育完全“公辦”的局面開始松動。1997年，國務(wù)院頒布社會力量辦學(xué)條例，作為改革開放后國家第一個(gè)涉及民辦教育的成文文件，其提出的“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理”的指導(dǎo)方針，對后來我國農(nóng)村民辦教育的發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，有些地區(qū)教育很難達(dá)到“普九”的要求，民辦教育利用民間的資金辦學(xué)，補(bǔ)充了公辦教育發(fā)展的不足，滿足了“普九”的需要，為國家分了憂，解了難，為農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)引入了競爭、注入了活力。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，1997年到2002年五年問，我國農(nóng)村民辦小學(xué)在全國民辦小學(xué)中所占比例由70.4增加到72.1，民辦初中在全國民辦初中中所占比例由44.1上升到57.4，取得了較為顯著的發(fā)展。民辦教育發(fā)展和壯大的同時(shí)，黨和政府對民辦教育重要性和必要性的認(rèn)識也在不斷深入。自2002年以來，農(nóng)村民辦教育發(fā)展勢頭良好，投、融資渠道和機(jī)制日趨多元化，已經(jīng)成為農(nóng)村基礎(chǔ)教育資源不可或缺的重要組成部分。值得一提的是，隨著近年農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育的提出和實(shí)施，從2006年起已經(jīng)先后有重慶、山東、河南等省市將農(nóng)村民辦教育納入了免收學(xué)雜費(fèi)的范疇，可見，今天的農(nóng)村民辦教育已經(jīng)開始在某種程度上享受到了公辦教育的待遇，這與新時(shí)期黨和政府對民辦教育的高度重視密不可分。很明顯，改革開放以來，我國農(nóng)村民辦教育經(jīng)歷了從小到大、從非正規(guī)到正規(guī)的發(fā)展歷程，這標(biāo)志著我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育辦學(xué)形式已經(jīng)基本完成了由“公辦”為主向“公”“民”結(jié)合的過渡，這一順應(yīng)教育發(fā)展規(guī)律的重要轉(zhuǎn)變勢必將為我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育帶來更為廣闊的發(fā)展空間。三、農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定創(chuàng)新的主要特色政策的變遷其具體表現(xiàn)不僅僅在于政策內(nèi)容的交替與更新，而是更多地體現(xiàn)于政策制定理念、形成方式、規(guī)制對象等方面的探索與創(chuàng)新。改革開放以來，尤其是黨的十六大勝利召開以來，我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定創(chuàng)新主要突出呈現(xiàn)以下三大特色：1、政策制定理念彰顯“平等化”取向一般說來，教育的“平等化”包括“教育的平等”和“平等的教育”兩個(gè)層次的內(nèi)容。“教育的平等”相對