農(nóng)村研究論文-村民自治決策過程的三層分析內(nèi)容提要：中央、地方政府、民眾三者在村民自治的決策過程中發(fā)揮了各自的作用，文章運(yùn)用崔之元博士提出的三層分析，結(jié)合村民自治的實(shí)踐對(duì)此進(jìn)行了研究。在這一基礎(chǔ)上，作者認(rèn)為，現(xiàn)階段要優(yōu)化中國(guó)的決策，須建立一套上述三者健康互動(dòng)的良性機(jī)制。Withtheanalysisonthehistoryofvillagersself-governmentandthefunctionsofthecentralgovernment,localgovernmentandthepeople,thispaperappliesthree-levelanalysismodel,proposedbyDr.ZhiyuanCuiinresearchonChinesedecision-makingprocedure.Basedonthiswideanddeepstudy,authorsuggeststhatitisnecessarytoestablishvirtuousrelationsofinteractionamongabovethreelevelsinordertoimproveChinesedecision-making.本文所研究的決策是指政治系統(tǒng)在利用調(diào)節(jié)和壓縮機(jī)構(gòu)對(duì)需求加以篩選以后，依靠它所獲的支持，由當(dāng)局作出的決定，在美國(guó)政治學(xué)家戴維伊斯頓的理論中稱之為輸出。介于中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)政治中的獨(dú)特地位，當(dāng)代中國(guó)的政治決策既包括廣義的政府決策，同時(shí)也應(yīng)包括中國(guó)共產(chǎn)黨在意見綜合基礎(chǔ)上形成的決策，在內(nèi)容上通常以路線、方針、政策、決定、法律法規(guī)為表現(xiàn)形式。政治系統(tǒng)決策的輸出過程在中西方有著明顯區(qū)別，這固然與各自的價(jià)值取向、社會(huì)機(jī)制有極大聯(lián)系，但歷史傳統(tǒng)、特殊國(guó)情也在其中起著作用。在一個(gè)傳統(tǒng)性較強(qiáng)、制度化程度不高的國(guó)度里，探討決策的制定過程，當(dāng)然有著西方民主國(guó)家所無(wú)法想象的難度，但也恰是這種難度吸引著眾多的學(xué)者關(guān)注這一課題。大陸學(xué)者盧邁在中國(guó)農(nóng)村改革的決策過程（參見香港：二十一世紀(jì)1998年12月號(hào)）一文中概括了國(guó)外學(xué)者提出的幾種分析模型后，以中國(guó)農(nóng)村改革為實(shí)例，用一種新視角-三層分析對(duì)中國(guó)的決策制定過程進(jìn)行了審視。所謂三層分析指的是明確中央、地方、民眾三者利益主體的相對(duì)獨(dú)立地位，在承認(rèn)各自利益，尊重各獨(dú)立主體理性選擇的前提下對(duì)三方互動(dòng)關(guān)系的分析。崔之元先生曾在混合憲法與對(duì)中國(guó)政治的三層分析1中就這一分析模型進(jìn)行了深入的理論探討。隨著市場(chǎng)化價(jià)值取向在中國(guó)社會(huì)的滲透以及國(guó)家力量的適度消退，社會(huì)力量的逐漸壯大，中央政府不斷放權(quán)成為貫穿改革進(jìn)程的主線。作為現(xiàn)實(shí)政治生活的回應(yīng)，進(jìn)入九十年代，市民社會(huì)理論與中央-地方權(quán)責(zé)界定成為社會(huì)科學(xué)理論界討論熱烈的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，備受關(guān)注。但是，無(wú)論公域與私域，還是中央與地方，在向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的大背景下，都不可能是此消彼長(zhǎng)的簡(jiǎn)單更替，兩對(duì)關(guān)系通常糾纏在一起，因此為克服孤立視角的局限性，尋找新的理論范式成為觀察、解釋與創(chuàng)設(shè)政治制度的需要，正是從這一角度，三層分析在保留上述兩分法獨(dú)特視野的基礎(chǔ)上，特別強(qiáng)調(diào)上（中央）、中（地方政府為代表）、下（民眾）三者的互動(dòng)。決策制定過程集中反映著一國(guó)政治的總體特征，把三層分析應(yīng)用到?jīng)Q策制定的研究上來使之具備超越以往模型的更強(qiáng)的說服力，中國(guó)農(nóng)村改革的決策過程作了較早的探索。為給予三層分析模型以更多的實(shí)例支持，筆者選擇村民自治作為決策個(gè)案予以研究。村民自治從目前來講固然已進(jìn)入制度運(yùn)作的階段，但考察其歷史，從中國(guó)農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)造到中央的肯定，從立法加以保障到各地或順利或艱難的推行，涉及村民自治的決策幾乎在該項(xiàng)制度的各個(gè)階段上都發(fā)生著中央、地方政府、民眾的互動(dòng)。鄧小平所言農(nóng)村改革中的好多東西，都是基層創(chuàng)造出來，我們把它拿來加工提高作為全國(guó)的指導(dǎo)2及江澤民所說包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造3正是對(duì)于制度創(chuàng)新與決策過程自下而上與自上而下交相作用機(jī)制的符合實(shí)情的官方表述。一基層創(chuàng)造：發(fā)展之原動(dòng)力追溯村民自治并不太長(zhǎng)的發(fā)展歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)，從制度的雛形到逐步完善，幾乎每一個(gè)環(huán)節(jié)都包含著普通農(nóng)民與基層干部的創(chuàng)造。從目前可查的資料來看，村民自治的發(fā)祥地位于廣西壯族自治區(qū)河池地區(qū)的羅城、宜山一帶，具體而言是宜山縣三岔公社。大概在80年底、81年初當(dāng)?shù)爻闪⒘宿r(nóng)民自我管理的組織形式-村民委員會(huì)。稍后，四川、河南、山東等省的一些農(nóng)村地區(qū)也陸續(xù)出現(xiàn)了村民委員會(huì)式的組織。當(dāng)時(shí)各地的村委會(huì)名稱并不統(tǒng)一，有的稱村管會(huì)，有的稱議事會(huì)，也有的稱治安領(lǐng)導(dǎo)小組4，可見村民自治在起點(diǎn)上并沒有承擔(dān)開創(chuàng)基層民主建設(shè)先河的功能，干部和農(nóng)民所關(guān)心的也根本不是民主的問題。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等一系列農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的普遍推行，農(nóng)民的自主性空前提高，農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的獨(dú)立地位日益彰顯，以政社合一為特征的人民公社因失去賴以生存的基礎(chǔ)而逐步空殼化并最終于1983年被廢止，但是人民公社退出歷史舞臺(tái)的同時(shí)，國(guó)家并沒有及時(shí)供給新的治理方式，因而在一些地方很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)基層組織體系處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力和基層組織出現(xiàn)某種程度的真空，導(dǎo)致宗族、迷信、惡勢(shì)力紛紛抬頭，地方治安混亂，集體利益缺乏保障，公共設(shè)施破敗落后，民間糾紛此起彼伏。正是在這種嚴(yán)峻的形勢(shì)下，村民委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，以取代瓦解中的生產(chǎn)隊(duì)，彌補(bǔ)公社解體后造成的治理真空并為農(nóng)村社區(qū)提供必要的公共物品。如何伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革建立一套新的基層組織體系是一個(gè)全局性的問題，因而村民委員會(huì)的出現(xiàn)立即受到中央決策層的重視。在中央的支持下，不少地方在進(jìn)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的試點(diǎn)中，開展了在鄉(xiāng)以下建立村民委員會(huì)的試點(diǎn)。5包產(chǎn)到戶也好，村民委員會(huì)也好，基層的創(chuàng)造往往出于最現(xiàn)實(shí)的迫切考慮，常常顯得較為樸素，目標(biāo)與功能相對(duì)單一，缺乏大面積推廣的條件，這就要求中央、地方的政府及知識(shí)精英在尊重農(nóng)民需要的基礎(chǔ)上從初始創(chuàng)造中提煉出合理成份進(jìn)行加工提升，并投入試點(diǎn)，在小范圍的實(shí)踐中糾偏、完善之后加以推廣。這一軌跡在海選的創(chuàng)造過程中同樣可以清晰顯現(xiàn)。作為農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的一種選舉方式，海選的意義也許已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過選舉本身，然而聲名遠(yuǎn)播的海選最初竟起源自一位村支書的尷尬：1991年底吉林省梨樹縣雙河鄉(xiāng)平安村村委會(huì)開始換屆選舉。依照中國(guó)官場(chǎng)的慣例，換屆選舉通常只是一種走過場(chǎng)的儀式，而這次換屆選舉恰恰遇到了新情況。當(dāng)時(shí)人們對(duì)原村長(zhǎng)有些意見，認(rèn)為他在處理村務(wù)方面不夠公正，有偏私行為，而且村長(zhǎng)的年齡已近50，也大了一點(diǎn)。原村委會(huì)的主要成員在辦公室聊天時(shí)得知，村黨支書對(duì)村長(zhǎng)的態(tài)度是不保了。當(dāng)時(shí)的村副主任和大隊(duì)會(huì)計(jì)對(duì)此心領(lǐng)神會(huì)。他們都躍躍欲試，想競(jìng)爭(zhēng)村主任的位置。在這種情況下，支書說他也不好辦。一方面老村主任有人有意見（不適宜再任），另一方面新的競(jìng)爭(zhēng)者又不止一人（不宜偏袒）。無(wú)奈之下，想出了一個(gè)絕招，給村民每人發(fā)一張紙，讓村民來選擇。誰(shuí)得到的票數(shù)多，誰(shuí)就當(dāng)村長(zhǎng)。6恰恰是這一無(wú)奈之舉，催生了基層政治過程中新的游戲規(guī)則，它在以一種充滿農(nóng)民智慧的方式最大限度地平衡各方利益的同時(shí)，讓農(nóng)民徹底、平等地享有了理應(yīng)所享有的委托人的權(quán)力。接下來的問題就是上面的態(tài)度了，所幸的是，在這一明顯僭越官方正式頒布的選舉規(guī)范的新事物面前，鄉(xiāng)里的領(lǐng)導(dǎo)并沒有阻攔，縣委、縣政府還及時(shí)加以肯定和合法化。在以后的幾年中，縣里的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)際從事指導(dǎo)工作的同志認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并從選舉方法環(huán)節(jié)、手續(xù)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)（影響村民的參與和投票率）等方面考慮，對(duì)選舉方式進(jìn)行改革，刪繁就簡(jiǎn)，優(yōu)化程序，提高了整個(gè)選舉過程的民主化程度。7從平安到梨樹，從吉林到東三省，從北方到全國(guó)，海選在迅速推廣的同時(shí)又因地制宜地創(chuàng)造了許多不同的操作程序。這一進(jìn)程提示我們，在中國(guó)的決策過程中，創(chuàng)造與再創(chuàng)造是永恒的主題。村民委員會(huì)如此，海選如此，兩票制如此，競(jìng)選組閣如此，村民代表議事制如此，村務(wù)公開亦如此。筆者限于篇幅，不能對(duì)諸多創(chuàng)造過程一一細(xì)述。中國(guó)農(nóng)村的情況復(fù)雜（組織松散、認(rèn)識(shí)差異較大、人際關(guān)系復(fù)雜）、發(fā)展又不平衡，因而不可能將法律賦予村民的自治權(quán)利，毫無(wú)遺漏地用具有操作性的剛性法規(guī)確定下來，形成一種被賦予法定權(quán)力的制約力。這就是至今只有村民委員會(huì)組織法，而無(wú)村民自治法的根本原因。這一認(rèn)識(shí)為基層的創(chuàng)造提供了充足的依據(jù)?？梢灶A(yù)測(cè)今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，在現(xiàn)有村民自治制度框架內(nèi)，大量新生事物仍將層出不窮，唯有此種局面方可不斷完善目前尚存在漏洞的制度框架。二中央：提升、規(guī)制與推動(dòng)在我國(guó)，基層的創(chuàng)造如果沒有國(guó)家力量的認(rèn)可和推動(dòng)，就只能局限在小范圍，難以取得廣泛的社會(huì)效應(yīng)，創(chuàng)造固然有不可遏抑的自發(fā)力量，但它一旦進(jìn)入政治決策過程，就必須接受決策機(jī)制的篩選與加工，這一工作主要由各級(jí)政府來完成。在這里，政府的作用構(gòu)成了第一推動(dòng)力。8維護(hù)中央權(quán)威、全黨服從中央、下級(jí)服從上級(jí)是指導(dǎo)中國(guó)政治運(yùn)行的基本原則，無(wú)論在政黨系統(tǒng)，還是政府系統(tǒng)，這些原則都有嚴(yán)密的制度保障。改革開放以來，它們雖然出現(xiàn)某種程度的松動(dòng)，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到改變政治運(yùn)行格局的地步。因而從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我們應(yīng)給予中央以首要的關(guān)注。在近二十年的發(fā)展中，村民自治起起落落，無(wú)不與中央的意圖有關(guān)。透過各種文件法規(guī)，我們可以看到，中央的決策，往往是對(duì)基層創(chuàng)造與地方態(tài)度的回應(yīng)：1982年8月28日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)政法工作會(huì)議紀(jì)要，對(duì)廣西等地出現(xiàn)的村民委員會(huì)加以肯定。1982年12月，五屆人大第五次會(huì)議通過的中華人民共和國(guó)憲法第111條規(guī)定透露出國(guó)家制度正在尋求村治體系的新安排。1983年1月2日，中共中央發(fā)出當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題（1號(hào)文件），區(qū)分了基層組織的前后性質(zhì)，并指明其發(fā)展方向。1983年10月12日中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)關(guān)于實(shí)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知（35號(hào)文件），提到在鄉(xiāng)即原來的公社以下建立村民委員會(huì)，并重申村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織；接著在1986年9月發(fā)出的關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知表明，在基本完成政社分開和建立鄉(xiāng)政府工作后，國(guó)家開始將注意力投向鄉(xiāng)以下的村級(jí)組織和體制，由此加速推動(dòng)了村民自治的興起。91987年11月，全國(guó)六屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行），在第3條中明確鄉(xiāng)政府與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，確立了村民自治的原則。村組法的頒布是中國(guó)農(nóng)村村民自治興起的明確標(biāo)志。101993年，中共中央7號(hào)文件決定：為減少管理層次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)置派出機(jī)構(gòu)村公所。此舉為貫徹村民自治的民主自治原則鋪平道路。1998年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)出關(guān)于在農(nóng)村實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的通知，對(duì)完善民主決策、民主管理、民主監(jiān)督提出了更為具體的要求。1998年10月14日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十五屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定，明確指出擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，實(shí)行村民自治，是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬(wàn)農(nóng)民建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造。從88年至97年，主管村民自治的民政部共發(fā)布九個(gè)行政指導(dǎo)性文件,為該工作在全國(guó)順利推開作出了具體的部署和安排。作為一個(gè)階段工作的最終成果，1998年11月4日，九屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議正式通過中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法。修改后的村組法與試行法相比，總結(jié)吸收了十年來各地村民自治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，修訂、補(bǔ)充了村委會(huì)直接選舉程序、村民代表會(huì)議事制度、實(shí)行村務(wù)公開等條款，健全了農(nóng)村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等規(guī)定和程序，明確了中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層委員會(huì)對(duì)村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位。11從村民自治發(fā)展的軌跡來看，中央的決策并沒有僅限于最初維護(hù)農(nóng)村社會(huì)治安，解決基層組織癱瘓的考慮-盡管這樣的考慮在當(dāng)時(shí)是極端重要的，村民自治很早就和基層民主聯(lián)系在一起，正因?yàn)榕c民主的關(guān)系，它在后來中國(guó)政治發(fā)展中走走停停也就不難理解了。基層樸素的創(chuàng)造，在中央的決策機(jī)制那里，被反復(fù)地賦予意義-往往是多重意義，在許多情況下，意義賦予甚至?xí)谏w事物的原有意圖。經(jīng)過提升的意義要以規(guī)制為載體，建規(guī)立制一方面可以具體闡釋被賦予的決策意義，另一方面也為決策推行提供文本依據(jù)。中國(guó)的規(guī)制過程中充斥繁冗的黨政文件、行政法規(guī)，其目的是要在決策信息渠道尚不健全的情況下，增加上下層級(jí)信息的接觸機(jī)會(huì)，在自上而下的法令與自下而上的總結(jié)匯報(bào)的碰撞中不斷修正與完善決策的方方面面。中國(guó)由于缺乏獨(dú)立的利益表達(dá)主體，決策是政府主導(dǎo)型的-政府（黨的作用在其中很關(guān)鍵）在意見綜合的基礎(chǔ)上，主導(dǎo)意義賦予，因而決策成形后，政府承擔(dān)著推行的任務(wù)，即讓社會(huì)成員理解或了解被賦予的決策意義從而在社會(huì)生活中貫徹實(shí)施之。中國(guó)的決策推行有自成系統(tǒng)的方式和步驟，一般要經(jīng)過傳達(dá)（布置