農(nóng)村研究論文-剝奪村集體的經(jīng)濟(jì)權(quán)力內(nèi)容提要：本文采用標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法，采用一個地租與稅費模型，研究了地租與稅費之間的關(guān)系，得出了一個結(jié)論：無論土地的私有產(chǎn)權(quán)歸誰，各種稅賦將完全由擁有土地剩余索取權(quán)的一方承擔(dān)，而不是由產(chǎn)權(quán)所有者承擔(dān)。根據(jù)理論推導(dǎo)，研究了我國目前農(nóng)村廣泛存在的土地糾紛和農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)沉重的問題，指出了一些流行的政策建議的錯誤，提出了“剝奪村委會的經(jīng)濟(jì)權(quán)力”的政策主張。關(guān)鍵詞：地租、稅費、經(jīng)濟(jì)權(quán)力一、引言本人在2002年“土地承包法案”解析一文中指出了該法案所蘊含的土地產(chǎn)權(quán)私有化的性質(zhì)，這種特別的性質(zhì)，不僅使它與以往的土地法案不同，而且，本質(zhì)上確定了農(nóng)民對土地的使用、收益、流轉(zhuǎn)、出租等權(quán)限，而這些權(quán)限，在過去絕大部分是歸村委會的。進(jìn)一步看，2002年土地法案實際上剝奪的村委會關(guān)于對土地各種權(quán)限的權(quán)力，這正是2002年土地法案光輝之處。但是，依據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，如果不使私有產(chǎn)權(quán)落入共有領(lǐng)域，不僅需要清楚地界定產(chǎn)權(quán)，也需要有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)。2002年法案只是清楚地界定了土地的大多數(shù)權(quán)利歸屬于農(nóng)民，但是并不能保證農(nóng)民能夠真正地?fù)碛羞@些權(quán)利。在以往的土地法中也規(guī)定了農(nóng)民的一些土地權(quán)屬，如土地承包15年不變，或30年不變，但是由于農(nóng)民不能保護(hù)自己的權(quán)利或保護(hù)自己的權(quán)利代價太大，我國農(nóng)村很多地方的農(nóng)民都或多或少地被村委會剝奪了這項權(quán)力未到承包期強(qiáng)行收回土地等等。阻礙農(nóng)民不能確保行使自己的土地權(quán)利的障礙有兩個：（1）農(nóng)民不能保護(hù)自己的土地權(quán)利，或者說村委會或鄉(xiāng)政府越權(quán)行使自己的權(quán)力，侵占或剝奪農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)；（2）鄉(xiāng)政府或村委會通過收取各項稅費侵占或剝奪農(nóng)民的土地收益或土地租金，變相侵占農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)。本文從這兩個問題出發(fā)，研究農(nóng)村土地改革的方案設(shè)計問題，指出一些流行觀點的錯誤，并提出可操作性的政策建議。二、租、稅、費之間的關(guān)系為了清楚地說明目前我國農(nóng)村土地制度方面的關(guān)系，本人先從一個簡化的關(guān)系入手分析：假設(shè)農(nóng)村土地制度只存在兩個當(dāng)事人：村集體（村委會）和個體農(nóng)民。村委會擁有土地的私有產(chǎn)權(quán)，其經(jīng)濟(jì)關(guān)系是市場關(guān)系，交易費用為零。在如此假設(shè)下，村委會與農(nóng)民之間的關(guān)系類似于地主與農(nóng)民的關(guān)系，如果村委會不自己耕種農(nóng)田，并且所有的土地都由農(nóng)民耕種，農(nóng)民和村委會之間只有一種關(guān)系土地的租賃關(guān)系。如果村委會除了將土地租給農(nóng)民耕種而不能將農(nóng)地轉(zhuǎn)作他用，那么，這個村的土地供給就是既定的，因此面臨一條垂直的供給曲線。如果將村集體作為土地的出租方，農(nóng)民作為租賃方，租金率就是市場的均衡租金率R，農(nóng)民按這個地租率交納地租給村委會，村委會按此地租率收取農(nóng)民的地租。當(dāng)然這暗含了在此地租率下農(nóng)民愿意租賃的土地數(shù)量都可以被滿足，因為租地農(nóng)民的租地數(shù)量若多于村委會擁有的土地數(shù)量，均衡地租率會上升；而租地數(shù)量少于村委會的土地數(shù)量，則均衡地租率會下降。從經(jīng)濟(jì)效率的角度看，此時資源達(dá)到了最優(yōu)配置，經(jīng)濟(jì)是有效率的。如果在這個簡單的模型中加進(jìn)政府，政府以征稅人的身份出現(xiàn)，政府征收一個為T的數(shù)量稅（征收從價稅與從量稅的道理完全相同），在土地供給剛性的條件下，稅負(fù)T完全由村委會承擔(dān)，農(nóng)民的收入不受影響，土地的配置效率也不變，此時，村委會獲得的實際地租為R-T。如果政府征收的稅收T等于地租，則村委會得到的地租率就為零，即R-T=0。若政府征收的稅收T大于R，則村委會每出租一畝土地將賠錢T-R塊錢，這樣村委會將放棄土地的所有權(quán)，從而政府也將不會擁有稅收，因為無人耕種土地。因此從雙方利益最大化的角度看，政府的稅收不會高于地租率R，一般地說應(yīng)該小于地租率。目前，中國農(nóng)村的實際情況是這樣的：土地所有權(quán)歸屬于村委會，村委會將土地承包給農(nóng)民，收取一定的土地承包費F，政府對農(nóng)民征收一定的農(nóng)業(yè)稅。按中央文件，村委會承包給本村農(nóng)民的土地所收取的承包費用是非常低的，若加進(jìn)政府所征收的農(nóng)業(yè)稅，仍然低于市場上的租金率，即R-T-F0。由于村委會除了征收土地承包費外不再征收地租，因此，農(nóng)民的土地凈收益扣除了村委會的承包費F和政府的稅收后，凈收益大于零，這意味著農(nóng)民獲得了部分的地租，或者說農(nóng)民擁有土地的部分剩余索取權(quán)。但是，土地的這部分地租并沒有完全地歸屬于農(nóng)民，村委會除了向農(nóng)民代國家征收的農(nóng)業(yè)稅和為村集體征收的承包費之外，還向農(nóng)民征收各種各樣的費用。這些費用名義繁多，基本上包括稅、費和義務(wù)工三部分，扣除農(nóng)業(yè)稅外，還需征收：農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅；費部分指鄉(xiāng)政府征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，包括：民兵巡聯(lián)費、計劃生育費、五保戶、現(xiàn)役軍人費、教育附加費、城鄉(xiāng)道路費等五統(tǒng)；村集體征收的村提留包括：公積金、公益金、管理費等三提；義務(wù)工包括：10個標(biāo)準(zhǔn)工作日的義務(wù)工和20個標(biāo)準(zhǔn)工作日的勞動累積工，另外還需加進(jìn)各種集資款及不定期的雜費收取等等（部分項目在稅費改革中已經(jīng)被消除了），這些已演變成目前我國農(nóng)村越演越烈的農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重問題。這些費用，有些是按人口征收的，可看作人頭稅，有些是按土地征收的，可看作是土地稅。若令按土地征收的費用為H，則一畝土地的收費總額為：政府稅T+承包費F+其他各項按土地征收的費用H。如果土地租金R扣除這些稅費項目后還有盈余，即R-T-F-H0,農(nóng)民還擁有部分土地凈收益，因此，農(nóng)民還會繼續(xù)耕種農(nóng)田，但是，如果R-T-F-H0，村委會就會增加H項目，直到R-T-F-H=0為止。這就解釋了為什么有些地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)會越來越重的原因，村委會在不斷攫取農(nóng)民的土地凈收益。若農(nóng)民擁有土地的私有產(chǎn)權(quán)，村委會是否就不能攫取農(nóng)民的凈收益了呢？答案是否定的，這就是稅和租的區(qū)別。無論土地的所有權(quán)歸誰，只要農(nóng)民擁有土地的私有產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民就擁有了土地的收益權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)包括土地的出賣權(quán)、出租權(quán)和廢棄權(quán)。如果農(nóng)民自己耕種土地，土地的收益扣除土地的各項投入還有剩余，這剩余部分就是土地的地租，因為農(nóng)民擁有土地的收益權(quán)，因此地租歸農(nóng)民所有。如果農(nóng)民將土地租給他人使用或耕種，就會收取地租并歸農(nóng)民所有。如果政府開征稅收，稅賦負(fù)擔(dān)將完全的落入農(nóng)民頭上，而不論農(nóng)民自己耕種土地還是租給他用。假設(shè)政府的稅收低于農(nóng)民獲得的地租，則農(nóng)民將繼續(xù)耕種或擁有土地；若稅收高于地租，則農(nóng)民就會將土地棄荒，不僅不會耕種，也不可能出租，若稅收等與地租，則農(nóng)民處于耕種與棄荒的邊界。同理，如果政府稅收低于地租，但是村委會擁有繼續(xù)征收其他土地費用的權(quán)力，那么村委會所征收的這些費用就相當(dāng)于向土地的征稅，這些費用依然用承包費F和其他雜費H表示，則總稅費為T+F+H。這些總稅費將由擁有土地私有產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。由此我們可以得出一個結(jié)論：無論土地的私有產(chǎn)權(quán)歸誰，各種稅賦將完全由擁有土地剩余索取權(quán)的一方承擔(dān)，而不是由產(chǎn)權(quán)所有者承擔(dān)。這個結(jié)論是出乎我們預(yù)料的，但事實確實如此。無論農(nóng)民擁有土地的私有產(chǎn)權(quán)還是村委會擁有土地的私有產(chǎn)權(quán)，只要農(nóng)民擁有土地的剩余索取權(quán)，那么農(nóng)民就將負(fù)擔(dān)稅賦，如果農(nóng)民擁有完全的剩余索取權(quán)，那么農(nóng)民將支付所有的稅賦，但是稅賦的最高支付率等于市場的地租率。由此而得出如下推論：土地稅賦支付者支付的最高稅賦率等于市場地租率。三、流行的觀點目前，流行著形形色色的關(guān)于解決農(nóng)村土地糾紛和稅費負(fù)擔(dān)問題的方案，比較著名的有：土地私有化、稅費改革、制定詳盡的有利于農(nóng)民的土地法案、取消鎮(zhèn)政府村委會、加強(qiáng)基層的民主化進(jìn)程等等。本文的這部分，將詳細(xì)論證各觀點的利弊及其在實際應(yīng)用中所起的作用。1.土地私有化土地私有化是近年來理論界討論非常熱烈的話題，主張土地私有化者有之，反對土地私有化者亦有之。本人對土地私有化持贊成態(tài)度，但本人主張是，土地的所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)是可以分開的，只是將土地的私有產(chǎn)權(quán)界定給農(nóng)民，而政府仍然擁有土地的所有權(quán)，而2002年土地承包法案的宗旨也正是如此。本人所以堅持土地的私有產(chǎn)權(quán)，基于既定約束下的成本最優(yōu)或收益最大的經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理。在交易成本不為零的條件下，將土地的產(chǎn)權(quán)界定給農(nóng)民將比界定給村政府會產(chǎn)生更大的收益。正是從這個意義上，本人擁護(hù)土地的私有產(chǎn)權(quán)。但是土地的產(chǎn)權(quán)私有并不能完全解決我國農(nóng)村所存在的土地糾紛和稅費負(fù)擔(dān)兩大難題，其理由如下：第一，任何制度或合約能夠順利施行，不僅需要清楚地界定產(chǎn)權(quán)，而且還要有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)，否則制度或合約將難以執(zhí)行，違約、越權(quán)及各種侵權(quán)行為將會發(fā)生。實際上，在我國農(nóng)村雖然土地的私有產(chǎn)權(quán)沒有清楚地界定給農(nóng)民，但是，農(nóng)民和村委會所簽訂的土地承包法案中的各項權(quán)利的確實是相當(dāng)清楚的。就土地承包年限而言，無論是第一輪土地承包法案還是第二輪土地承包法案，都確切地規(guī)定了承包年限，中央文件也規(guī)定了第一輪承包期是15年不變，第二輪承包期是30年并且不變。但是，中國許多村莊不僅沒有忠實地履行土地承包合約也沒有忠實地執(zhí)行中央文件。就2002年土地承包法案而言，已經(jīng)明確地將土地的使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)界定給了農(nóng)民，但是農(nóng)民并沒有完全得到法律上賦予他們的各項權(quán)利，這緣于兩個原因：其一，村委會不能忠實地傳達(dá)中央文件，故意或非故意地剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)（因為農(nóng)民文化低、農(nóng)村信息缺乏）。其二，農(nóng)民不能有效地保護(hù)自己應(yīng)該擁有的權(quán)利，或者保護(hù)他的權(quán)利成本太高而放棄保護(hù)。如農(nóng)村村民因土地承包糾紛而打官司將面臨巨大的財產(chǎn)損失和人身不安全問題。第二，正如本文的第二部分所論證的：無論土地的私有產(chǎn)權(quán)歸誰，各種稅賦將完全由擁有土地剩余索取權(quán)的一方承擔(dān)，而不是由產(chǎn)權(quán)所有者承擔(dān)。如果農(nóng)民擁有土地的剩余索取權(quán)，但村委會擁有對土地征收稅費的權(quán)力，那么土地所產(chǎn)生的所有剩余地租，在理論上講完全可能歸村委會所有?；蛘哒f村委會通過它的征收稅費權(quán)力，成功地將地租全部歸其所有。因此，土地產(chǎn)權(quán)私有化盡管是相當(dāng)必要的，但是它并不能完全解決目前我國農(nóng)村存在的土地糾紛問題和稅費負(fù)擔(dān)沉重的問題。2稅費改革問題農(nóng)村稅費改革或降低各項稅費是許多學(xué)者和政治家熱衷的問題，并且認(rèn)為這是解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的唯一出路。1998年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了關(guān)于農(nóng)村稅費改革法案有關(guān)問題的通知，接下來，中央接連下發(fā)了關(guān)于稅費改革的具體內(nèi)容和措施。從實踐上看，有些地區(qū)開始了農(nóng)村稅費改革試點工作，目前有普及的趨勢，有些地區(qū)為了防止濫收費，采取了一事一議和各項收費登記在冊，農(nóng)民人手一冊，而未登記在冊的收費農(nóng)民有權(quán)拒交等具體措施，但是，這些措施的有效性并不明顯，手續(xù)也相當(dāng)繁瑣，交易成本較高。另外，本質(zhì)上也并沒有更本解決農(nóng)民的負(fù)擔(dān)沉重的問題?；蛟S這些措施能夠降低農(nóng)民稅費總額，但是卻比必然意味著農(nóng)民不再承擔(dān)不合理的稅費負(fù)擔(dān)。不過直到目前，并沒有明顯的數(shù)據(jù)說明絕大多數(shù)農(nóng)村的農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)下降。而且，有些稅費雖然被改革掉了，村委會還會變換花樣收取其他的費用，因此，農(nóng)民的總稅費可能并未減少。3.關(guān)于制訂詳盡的有利于農(nóng)民的土地法案這一建議的目的是確定土地的各項權(quán)屬，并盡可能地將土地的一些權(quán)屬界定給農(nóng)民。但是，產(chǎn)權(quán)不僅要界定清楚，還必須能夠有效地保護(hù)，在法律上界定給農(nóng)民的權(quán)利，農(nóng)民并不能全部地?fù)碛校蛘哒f全部地?fù)碛写鷥r太高，因此，這項措施也不是根本解決土地糾紛和稅費負(fù)擔(dān)沉重的行之有效的方法。要想使這種方法奏效，各級政府必須嚴(yán)格執(zhí)行各項法案，并有效地監(jiān)督村委會嚴(yán)格地執(zhí)行這些法案。很明顯，在目前中國農(nóng)村的政治環(huán)境、行政環(huán)境、法律環(huán)境約束下，低成本地保護(hù)法律賦予的農(nóng)民的權(quán)利是不太可能的。4.加強(qiáng)基層民主化進(jìn)程有些學(xué)者將農(nóng)村改革的希望寄托于農(nóng)村基層的民主化進(jìn)程上。這是無可厚非的，也是必須實行的。但是這一過程是緩慢的，代價昂貴的。并且農(nóng)村基層的民主化進(jìn)程依賴于整體政治體制的民主化進(jìn)程，在整個政治體制民主化進(jìn)程緩慢的情況下，一個村的民主自治組織并不能真正實現(xiàn)民主自治。5取消鄉(xiāng)政府和村委會這項措施與前幾項措施比較，不僅相當(dāng)極端，而且也比較孤立，難以取得較多人的認(rèn)可。但是，作為一項極端的改革措施，它具有一定的合理性。持該觀點的人士認(rèn)為，村委會和鄉(xiāng)政府在目前已經(jīng)沒有存在的必要，并且就其所起的作用看已經(jīng)是弊多利少。可是，持這種觀點的人不僅沒有給出其論斷的實證分析，也沒有給出令人信服的經(jīng)驗證明。本人認(rèn)為，從經(jīng)驗上說，撤銷鄉(xiāng)政府和村委會，由縣級政府直接面對一盤散沙的個體農(nóng)民，其行政管理費用將是巨大的，行政難度是可想而知的。從歷史上看，至少從明清時期，行政設(shè)置就已經(jīng)建設(shè)在鄉(xiāng)一級了，而各個村也有公共機(jī)構(gòu)，雖然它不是一級政府行政機(jī)構(gòu)，但是可以協(xié)調(diào)人際關(guān)系、鄰里關(guān)系和與政府之間的關(guān)系。目前我國農(nóng)村的行政結(jié)構(gòu)基本上采用了明清以來的行政結(jié)構(gòu)形式，對于這種行政結(jié)構(gòu)形式對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會福利等各方面的影響，目前還沒有看到令人信服的、權(quán)威的分析。因此，極端地