民主制度論文-“草根民主”的新實驗過去，村干部在任職期間違規(guī)決策、管理，給村集體經(jīng)濟造成損失，不會受到其它形式的追究，最多只是被罷免。而如今，在浙江瑞安，如果村干部有過錯，給村集體經(jīng)濟帶來損害，要用自己的財產(chǎn)承擔(dān)賠償責(zé)任，這項舉措的推行，給村民自治注入了新的內(nèi)涵。半年前，瑞安市安陽鎮(zhèn)最北邊的小山村北隅村，選舉產(chǎn)生了新一屆的村委會主任，該村村委會主任當場與全村的村民簽訂了一份中國農(nóng)村從未有過的“村干部過錯行為民事賠償”協(xié)議書。協(xié)議書的乙方是新當選的“村官”蔡成光，甲方則是北隅村的黨支部書記蔡國平，他作為全體村民的代表在協(xié)議書上簽字。該協(xié)議書有11項規(guī)定，如村集體建設(shè)項目的確定與發(fā)包；土地規(guī)劃和宅基地的分配、使用；征用土地各項補償費的使用方案；集體資產(chǎn)出租和其他收益的管理與使用；建設(shè)資金的籌集、管理與使用；違反規(guī)定報銷、公款私存或違反現(xiàn)金管理規(guī)定等。如果村干部在任職期間違反這其中11項規(guī)定亂決策、亂管理，給村集體經(jīng)濟造成損失的，要用個人的財產(chǎn)進行賠償。據(jù)了解，自今年5月16日北隅村推行“村干部過錯行為民事賠償制”以來，瑞安市已有226個村，出現(xiàn)了像蔡成光這樣的“協(xié)議村官”。如今這個試驗已經(jīng)實施了半年了，它是否已經(jīng)有了新的收獲？在實施的過程中，這個試驗還存在一些什么問題？帶著一連串的問號，11月19日，記者專程趕赴瑞安的安陽鎮(zhèn)上望辦事處、莘塍鎮(zhèn)和飛云鎮(zhèn)所轄的北隅、垟?shù)?、后宕、東風(fēng)、孫橋、龍頭等8個村，進行了調(diào)查。設(shè)計者的初衷，是要堵住民主決策、管理中的漏洞當一項制度在設(shè)計和推行的過程中，總有著與這項制度相對應(yīng)的深層次的背景?！皡f(xié)議村官”變革方案的設(shè)計與推出也是如此。瑞安市在溫州屬經(jīng)濟發(fā)達的縣級市，面積1300多平方公里，人口110萬，下轄32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，994個村（居）。全市村集體資產(chǎn)超過100萬的村數(shù)以百計，有的村光銀行存款就達幾千萬元。村里有了那么多的錢怎樣合理使用和管理，一直是農(nóng)村基層自治的一個熱點問題。近年來，瑞安市在開展依法治村的工作中，制定了村民自治章程村民代表議事規(guī)則、村兩委議事規(guī)則、村財務(wù)管理規(guī)則等一系列有利于推進基層民主自治的制度，在一定程度上推進了農(nóng)村的依法治理。但是，隨著村級集體經(jīng)濟的不斷發(fā)展和壯大，過去制定的規(guī)則、制度，對村干部違反了規(guī)則、制度后所要承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任沒有明確的規(guī)定，從而導(dǎo)致了一些農(nóng)村民主自治出現(xiàn)了“變味”。一些村委會成員濫用“職權(quán)”亂決策、亂開支給村集體經(jīng)濟造成重大損失。一些集體經(jīng)濟較發(fā)達的村委會民主決策、民主管理形同虛設(shè)，存在漏洞，使部分心術(shù)不正的村民認為當“村官”有利可圖。于是誘發(fā)了某些地方村民委員會在換屆選舉中出現(xiàn)賄選、利誘、甚至是暴力選舉等現(xiàn)象。由于很難追究村干部的經(jīng)濟責(zé)任，村民十分不滿，村民們往往選擇了“鬧事或者上訪”這兩條途徑。據(jù)統(tǒng)計，光去年一年，瑞安農(nóng)村村民因村委會成員濫用職權(quán)造成村集體財產(chǎn)損失而上訪的案件達幾十起，人數(shù)上千人。另外，村民委員會是自治組織，不是政府部門，行政監(jiān)察無法用上，如果村干部不是黨員，那么黨紀監(jiān)督也對其行不通。一些地方的村民由于不信任村干部，竟然要求把集體資金分包到戶。正是在這些背景下，瑞安市司法局副局長、今年38歲的李國民，提出了設(shè)計一套詳細可行的村自治責(zé)任制度的新設(shè)想。李國民曾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作了12年，并通過自學(xué)取得了法律本科文憑和律師資格。長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，使他深刻地體會到農(nóng)村民主自治中存在的問題。今年1月份，當他從莘塍鎮(zhèn)鎮(zhèn)長崗位調(diào)入司法局后，就提出了他的設(shè)想。他的想法立即得到了司法局和瑞安市領(lǐng)導(dǎo)的認可和支持。在廣泛調(diào)查的基礎(chǔ)上，李國民和司法局新一屆的領(lǐng)導(dǎo)班子，提出了建立“村干部過錯行為民事賠償制”的建議，并設(shè)計出一套村干部過錯行為承擔(dān)民事責(zé)任制度具體實施方案。瑞安市委、市人大常委會、市政府對這一建議非常重視，召集有關(guān)職能部門和法律界人士進行論證。今年5月，由瑞安市人大常委會和市委組織部、宣傳部，市法院、普法辦、農(nóng)業(yè)局、民政局等有關(guān)單位或部門組成的工作組，進駐北隅村進行了首個試點?，F(xiàn)狀令人高興又令人擔(dān)憂當記者走進北隅這個第一個“協(xié)議村官”實驗基地村采訪時，發(fā)現(xiàn)該村的村民對這項制度已是家喻戶曉。村支部書記蔡國平介紹說：“北隅村雖然只有328戶人家，1411人，但是，去年我們村的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達到了1個億，人均收入8000多元。因為我們村的經(jīng)濟比較好，村民對村集體財務(wù)就比較關(guān)注了。”該村的村務(wù)監(jiān)督小組組長蔡紀者，面對記者的采訪，講的最多的兩個字是“監(jiān)督”。他說：“我是村民信任我，才讓我當監(jiān)督小組長的，如果村委會干部要把集體的錢放在自己的口袋里，我就要監(jiān)督，還要告訴大家來監(jiān)督?！薄澳憧?，就這么100多塊錢的領(lǐng)款憑證，要有經(jīng)手人簽名，村委會主任同意，再經(jīng)村務(wù)監(jiān)督小組長認賬后簽字才能領(lǐng)錢?，F(xiàn)在村里花1000元以上的款，要經(jīng)過村民代表大會通過。”北隅村村委會主任蔡成光拿來村財務(wù)帳單、發(fā)票讓記者看。陪同前往北隅村采訪的李國民告訴記者：“現(xiàn)在村里要花錢，花多少錢都要經(jīng)過村民代表會議討論通過才行?！睋?jù)了解，在北隅村換屆選舉前，一份北隅村村民自治章程已由村干部挨家挨戶廣為散發(fā)，并由村民代表會議通過。村民關(guān)心這個章程，是因為章程的第三章有“村干部過錯行為承擔(dān)民事責(zé)任”的規(guī)定。村委會的候選成員，在選舉前先要向村民做出如何管理好集體財產(chǎn)、財產(chǎn)使用要經(jīng)村民討論等多項書面承諾。村主任當選后，再簽訂愿意承擔(dān)因決策、管理失誤所造成的經(jīng)濟損失，由個人賠償?shù)膮f(xié)議?！斑@樣村民當然對此事要關(guān)注了?！崩顕裱a充說。記者在村委會辦公樓的墻上看到，至今幾個村委會候選人的承諾書還貼在墻上。傍晚時分，當記者來到瑞安的經(jīng)濟強鎮(zhèn)莘塍鎮(zhèn)的垟?shù)状宀稍L時，該村的黨支部書記阮棉洪拿出了三本厚厚的紅藍封面的村規(guī)民約給記者看。該鎮(zhèn)的黨委副書記蔡立波告訴記者：“自從實行了村干部民事賠償責(zé)任制以后，鬧事、上訪的少了?！钡蔡孤食姓J，盡管這是民主決策管理的好形式，但我們鎮(zhèn)里的有些工作就不如以前好做了。鎮(zhèn)里前陣子想在村里征用幾畝土地，村民會議已經(jīng)開了五六次了，但是就是通不過，至今好幾個月了這塊地還是征不下來。記者在采訪中也發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟比較發(fā)達鎮(zhèn)、村，村民們對這項制度的推行，都比較了解、贊同，但是這項工作在瑞安開展得也很不平衡。時，村民們都說：“不知道有這么一件事?！蹦炒逡晃徊辉竿嘎缎彰拇逦瘯蓡T坦誠地告訴記者：“我們村協(xié)議是簽訂過的，不過是村委會主任和村支部書記兩個人簽訂的，沒有向村民通報。因為這是上面讓這么做的，他們就簽訂一個交差”。瑞安市人大常委會法工委主任王學(xué)鏡認為，一些村子對村民自治章程的內(nèi)容沒有弄明白，就匆匆地簽訂協(xié)議，這種“偷工減料”的操作很可能導(dǎo)致這一自治模式的走樣，埋下將來訴訟時的隱患。對此現(xiàn)狀，設(shè)計者李國民也很憂慮，他認為這樣的做法都不符合他的初衷。他最初只希望在經(jīng)濟條件較好的村作好試點，并取得成效后，再有步驟地逐步推廣。因為在一些富裕的村子，村干部對集體經(jīng)濟有更多的支配權(quán)，而村民們也有著強烈參與集體經(jīng)濟管理的積極性。前景中的迷惘與困惑1996年，在莘塍鎮(zhèn)一個經(jīng)濟落后的村子，村干部一年吃掉了8萬多元，還用村里的公章為別人擔(dān)保，結(jié)果給村里帶來了沉重的債務(wù)。這塊陰影，如今還留在該村村民的心中揮之不去。當時，幾百個憤怒的村民將村干部圍了3天，后來在時任鎮(zhèn)長李國民的引導(dǎo)下，村民們決定向當?shù)胤ㄔ禾崞鹪V訟，要求村委會主任賠償村里的損失。然而，法院卻拒絕受理此案，理由是：其一，法律沒有明文規(guī)定可以受理此類訴訟，因此無法立案。其二，如果受理了此案，在判決時如何界定村干部的個人行為與集體行為？結(jié)果此事終未進入司法程序，令李國民和村民們感到極其遺憾。如今，“村官協(xié)議”的簽訂為法院受理此類糾紛砍掉了一道“門檻”。但是，據(jù)了解，在不久前召開的溫州市有關(guān)職能部門和法律界人士對村干部過錯行為承擔(dān)民事責(zé)任制度的論證會上，溫州市中院的一位資深法官認為，根據(jù)最高法院的一個司法解釋，如果“村官”有過錯，村民除向上級政府部門和主管部門反映外，村民應(yīng)善于運用其選舉權(quán)影響村委會，使之更好地服務(wù)于村民，因為村委會是村民選舉的。因此，今后“村官協(xié)議”所引起的糾紛，仍無法進入司法程序，原因是訴訟主體的地位不平等。對于這一說法，李國民認為，村委會主任首先是自然人，其次才是被授權(quán)的村委會的法人代表。他受村民的委托管理集體財產(chǎn)，當他在村民代表大會規(guī)定的職務(wù)范圍內(nèi)行事時，他的行為才是職務(wù)行為和集體行為，而當他違反辦事程序或超越職權(quán)的時候，他就是自然人的身份，由此給集體造成的損失，應(yīng)該由其個人賠償。李國民的這一觀點獲得了一些法律專家及瑞安地方法院人士的認同。但是，目前許多法律專家對這個問題的看法尚不統(tǒng)一，溫州市中院民庭仍保留了自己的看法。對此，國家行政學(xué)院行政法學(xué)教授王保明認為，用協(xié)議的方法把村干部的權(quán)限加以限制，是將平等的契約精神引人我國基層群眾自治組織的一種嘗試。雖然還不能把這樣的做法等同于“行政契約”，但可以肯定的是，這種做法順應(yīng)了社會管理方式改革的潮流。瑞安市上望辦事處書記薛堯弟在接受采訪時，提出了另一個問題。他擔(dān)憂地對記者說：“目前需要突破的司法障礙還有訴訟代表人如何確定的問題?！比鸢彩懈鞔宓淖灾握鲁堂鞔_規(guī)定，在發(fā)生對村委會主任的訴訟時，由村務(wù)監(jiān)督小組長或者副組長作為村委會的訴訟代表人。按該章程規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督小組由村民代表會議產(chǎn)生，并對村委會行使監(jiān)督權(quán)。李國民認為，這樣做的必要性在于，一旦發(fā)生村委會主任不遵守協(xié)議的情況，訴訟程序即可以隨時啟動，從而避免因為訴訟代表人選問題產(chǎn)生不必要的糾葛?？墒怯浾咴诓稍L中了解到，目前所簽訂的協(xié)議，基本上都是村黨支部書記代表村民與村主任簽訂協(xié)議。這樣的做法帶來的問題是，會使訴訟主體更加缺位。因為村支部書記本人也是村集體資產(chǎn)的決策和管理成員，他代村民簽訂這份協(xié)議，有“又當運動員，又當裁判員”的味道。村委會主任在決策和管理失誤時，村支部書記往往也難脫干系，起不到真正監(jiān)督的作用。由此，也可能導(dǎo)致將來發(fā)生訴訟時，因為訴訟主體不符合，使訴訟無法實現(xiàn)。針對目前存在的一些難題，溫州市人大常委會法工委主