民主制度論文-法院向人大報(bào)告工作制度的法律思考近些年，地方人大及其常委會(huì)否決“一府兩院”工作報(bào)告的現(xiàn)象時(shí)有所見(jiàn)。對(duì)此，我國(guó)法學(xué)界贊成者有之，否定者也有之。最具代表性的否定觀點(diǎn)認(rèn)為：人大及其常委會(huì)否決政府工作報(bào)告有憲法依據(jù)，而否決“兩院”工作報(bào)告沒(méi)有憲法依據(jù)。筆者認(rèn)為，在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情條件下，各級(jí)法院通過(guò)向各級(jí)人大及其常委會(huì)（進(jìn)而向人民群眾）報(bào)告工作，這是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)選擇。法院向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作制度只能堅(jiān)持并完善，而不能廢除。關(guān)于法院向人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”是否違憲的問(wèn)題有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行憲法只明確規(guī)定了人民政府應(yīng)向人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”、憲法對(duì)“兩院”及中央軍委主席都只是要求對(duì)人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)”，而沒(méi)有規(guī)定“報(bào)告工作”。所以，法院向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作制度是違背憲法規(guī)定的。筆者認(rèn)為。這種觀點(diǎn)是值得商榷的：第一，憲法既然規(guī)定了法院應(yīng)當(dāng)向人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)”，則其向人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)”的形式可以是多種多樣的，法院向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作制度只是其向人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)”的形式之一。我國(guó)前幾部憲法規(guī)定有法院向人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，現(xiàn)行憲法只規(guī)定“負(fù)責(zé)”，沒(méi)有規(guī)定“報(bào)告工作”，但這并不能必然得出“沒(méi)有“報(bào)告工作”的規(guī)定是明確對(duì)報(bào)告工作的排斥”的結(jié)論。因?yàn)閼椃葲](méi)有明確規(guī)定“報(bào)告工作”，也沒(méi)有規(guī)定其他任何“負(fù)責(zé)”的形式。實(shí)踐中，要求法院向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作的制度，既體現(xiàn)了人大及其常委會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)的性質(zhì)，也體現(xiàn)了人大及其常委會(huì)對(duì)法院工作的監(jiān)督。我國(guó)的法院組織法、全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則和全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)會(huì)議議事規(guī)則所規(guī)定的法院應(yīng)向人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”的規(guī)定，既沒(méi)有違背現(xiàn)行憲法的規(guī)定，也不是對(duì)憲法進(jìn)行的“修改”或“補(bǔ)充”，而只是將憲法較為抽象的規(guī)定具體化，使法院向人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)”的規(guī)定具有可操作性。同時(shí)，目前實(shí)施的法院報(bào)告制度也并不排除在條件成熟時(shí)，創(chuàng)造出更多的法院向人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)”的其他形式。第二，憲法規(guī)定法院向人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。與憲法規(guī)定中央軍委主席向人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)是有區(qū)別的。法院在審判工作中的領(lǐng)導(dǎo)體制是集體負(fù)責(zé)制，所以憲法才規(guī)定法院向人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，而沒(méi)有規(guī)定法院院長(zhǎng)對(duì)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。中央軍委的領(lǐng)導(dǎo)體制是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，所以憲法才會(huì)規(guī)定中央軍委主席對(duì)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，而不是規(guī)定中央軍委對(duì)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，至今為止、憲法所規(guī)定的中央軍委主席向人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)的規(guī)定，還沒(méi)有具體的表現(xiàn)形式。但這并不能否認(rèn)中央軍委主席向人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)的原則；同時(shí)中央軍委主席向人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)的形式也不一定必須是作工作報(bào)告的形式。為此，筆者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的法院向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作的制度，是人大及其常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)督職權(quán)的具體體規(guī)。法院向人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”與法院內(nèi)部結(jié)構(gòu)矛盾的問(wèn)題有觀點(diǎn)認(rèn)為，法院向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作制度，在責(zé)任形式上與法院的內(nèi)部結(jié)構(gòu)有矛盾，因?yàn)椤胺ㄔ簝?nèi)部體系實(shí)行獨(dú)立工作與獨(dú)立責(zé)任的原則”，“院長(zhǎng)作為行政首腦，只應(yīng)對(duì)法院的行政事務(wù)負(fù)責(zé)，他不應(yīng)也無(wú)法對(duì)具體審判工作負(fù)責(zé)”。由此認(rèn)為，造成人大及其常委會(huì)對(duì)法院審判工作不滿意的原因，“絕大多數(shù)原因并非法院院長(zhǎng)所能左右得了的”。但是，根據(jù)我國(guó)的法院組織法法官法、民事訴訟法、刑事訴訟法和行政訴訟法的規(guī)定，法院院長(zhǎng)并不僅僅是法院的行政首長(zhǎng)，只負(fù)責(zé)法院的行政事務(wù)。眾所周知，我國(guó)法院院長(zhǎng)既是行政首長(zhǎng)，也是法官。在我國(guó)各級(jí)法院的審判組織中，除合議庭之外，還設(shè)有審判委員會(huì)。當(dāng)合議庭對(duì)疑難、復(fù)雜、重大案件的審理難以作出決定時(shí)，可以提請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)決定提交審判委員會(huì)討論決定。同時(shí)，法院組織法還規(guī)定，法院院長(zhǎng)是審判委員會(huì)的成員并主持審判委員會(huì)的會(huì)議。此外，在審判監(jiān)督程序中，對(duì)案件是否發(fā)回重審的決定權(quán)也在法院院長(zhǎng)手中。為此，筆者認(rèn)為，在我國(guó)人民法院的審判原則還仍然實(shí)行“人民法院獨(dú)立審判案件”而不是“法官獨(dú)立審判案件”的情況下，法院院長(zhǎng)作為法院的法定代表人，其不僅應(yīng)對(duì)法院的行政工作負(fù)責(zé)，而且還應(yīng)對(duì)法院的整體審判工作質(zhì)量負(fù)責(zé)。法院院長(zhǎng)向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作，是代表其負(fù)責(zé)下的整個(gè)法院向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作。我國(guó)的司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)原則同西方國(guó)家的司法獨(dú)立有善質(zhì)的區(qū)別。用西方國(guó)家基于“法官獨(dú)立辦案，只服從法律”原則而產(chǎn)生的法官辦案具有高度分散性的特點(diǎn)，從而否定我國(guó)法院院長(zhǎng)應(yīng)對(duì)法院的整個(gè)審判工作負(fù)責(zé)，是不恰當(dāng)?shù)摹４送?，主張廢除法院向人大及其常委會(huì)“報(bào)告工作”制度的觀點(diǎn)還認(rèn)為，從法院組織形態(tài)來(lái)看，因法院系統(tǒng)內(nèi)部不實(shí)行隸屬制而實(shí)行審級(jí)制，上級(jí)法院無(wú)法也不應(yīng)該干涉下級(jí)法院的審判。所以，讓上級(jí)法院對(duì)對(duì)下級(jí)法院的審判工作負(fù)責(zé)，是明顯的不公。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)的法院組織法和三個(gè)訴訟法的規(guī)定，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院雖然沒(méi)有行政隸屬關(guān)系，可上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的審判于作卻負(fù)有監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職責(zé)。在司法實(shí)踐中，下級(jí)法院主動(dòng)向上級(jí)法院請(qǐng)示案件的具體判決內(nèi)容，上級(jí)法院主動(dòng)干涉下級(jí)法院的審判活動(dòng)，并不鮮見(jiàn)。人大及其常委會(huì)或者人大代表對(duì)法院審判工作的不滿，當(dāng)然既可以有對(duì)同級(jí)法院審判工作的不滿，也可以有對(duì)其負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的下級(jí)法院工作的不滿。我國(guó)三個(gè)訴訟法都明確規(guī)定，各級(jí)法院院長(zhǎng)對(duì)本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，如果發(fā)現(xiàn)在認(rèn)定事實(shí)上或者在適用法律上確有錯(cuò)誤時(shí)，必須提交審判委員會(huì)處理；最高人民法院對(duì)各級(jí)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，如果發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤，有權(quán)提審或者指令下級(jí)法院再審。這也說(shuō)明，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的審判工作并不是聽(tīng)之任之，上級(jí)法院沒(méi)有履行應(yīng)當(dāng)履行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)審判監(jiān)督職責(zé)，其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任也是應(yīng)當(dāng)?shù)?。法院向人大及其常委?huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”是否會(huì)將法院改革引向歧途有觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行的法院向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作制度，因在責(zé)任形式與法治國(guó)家里的司法功能有矛盾，所以“不但無(wú)法達(dá)到設(shè)置報(bào)告制度的目的，而且會(huì)將法院改革引向歧途進(jìn)一步強(qiáng)化法院的行政化趨勢(shì)?！辈⑶艺J(rèn)為，如果堅(jiān)持法院向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作的制度，會(huì)使法官淪為院長(zhǎng)的辦事員，使審級(jí)制度虛化，因?yàn)椤八痉í?dú)立的實(shí)質(zhì)是法官獨(dú)立，在法律問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)由法官說(shuō)了算”。筆者認(rèn)為，法院向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作的制度，不但能夠達(dá)到設(shè)置該項(xiàng)制度以監(jiān)督法院審判工作、維護(hù)司法公正、防止司法腐敗的初衷，而且還會(huì)為法院改革的順利進(jìn)行提供有效的保證。在我國(guó)現(xiàn)行司法體制下，如果廢除了法院向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作的制度，不僅會(huì)使權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)法院工作的監(jiān)督權(quán)徒有其名，還會(huì)使已有的司法腐敗現(xiàn)象更加難以遏制。法院行政化趨勢(shì)的強(qiáng)化，根源不在法院院長(zhǎng)向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作的制度，而在于現(xiàn)行的司法體制本身：第一，從法院院長(zhǎng)的職權(quán)結(jié)構(gòu)上看，法院院長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)是法院的行政首長(zhǎng)，行使司法行政權(quán)，對(duì)法院內(nèi)部的人財(cái)物進(jìn)行管理，以保障法院審判活動(dòng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但由于我國(guó)法院內(nèi)部的行政司法權(quán)和司法審判權(quán)并沒(méi)有真正分開(kāi)，法院院長(zhǎng)也享有司法行政權(quán)的同時(shí)，還依法享有：（1）依法發(fā)起審判監(jiān)督程序的權(quán)力；（2）對(duì)重大疑難案件提請(qǐng)審判委員會(huì)討論并主持審判委員會(huì)討論的權(quán)力；（3）提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任命副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和審判員的權(quán)力。正是由于法院院長(zhǎng)在司法審判權(quán)上有著廣泛的指示權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、決定權(quán)，對(duì)法院的全面工作有著組織權(quán)和監(jiān)督權(quán)，特別是法院院長(zhǎng)有著提請(qǐng)權(quán)力機(jī)關(guān)任命法院其他法官的權(quán)力，能夠在很大程度上影響到本院法官的升遷，所以，這才是法院行政化趨勢(shì)強(qiáng)化的主要原因。第二，從我國(guó)現(xiàn)有的法官隊(duì)伍的素質(zhì)來(lái)看，由于種種原因，我國(guó)對(duì)進(jìn)入法院系統(tǒng)擔(dān)任法官的任職資格條件要求是相當(dāng)?shù)偷模S多法官根本沒(méi)有在政法院校和大學(xué)法律系接受正規(guī)的法律教育和培訓(xùn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)、截至1997年底，在全國(guó)法院系統(tǒng)25萬(wàn)多名法官中，大學(xué)本科層次占5.6，研究生僅占0.25。法官隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，不能完全適應(yīng)審判工作的需要?；诖?，才會(huì)產(chǎn)生“領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)，層層審批”的局面，使法院行政化趨勢(shì)不斷強(qiáng)化。第三，從法院與黨政機(jī)關(guān)的關(guān)系來(lái)看，我國(guó)法院在院長(zhǎng)的任命、職能的行使等諸多方面都受制于黨政機(jī)關(guān)，客觀上助長(zhǎng)了人們?cè)谒枷肷钐幉粩嗯囵B(yǎng)和強(qiáng)化行政隸屬意識(shí)。對(duì)于法院院長(zhǎng)的任命，目前不少地方的做法是重視思想素質(zhì)、重視行政級(jí)別，而不看重其業(yè)務(wù)素質(zhì)。這也是法院行政化趨勢(shì)強(qiáng)化的又一原因。法院向人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”損害法院司法權(quán)威了嗎有觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行的法院向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作制度，實(shí)際上等于法院在司法權(quán)威上又設(shè)置了一個(gè)權(quán)威，這“必然在整體上損害司法權(quán)威”。同時(shí)該觀點(diǎn)還認(rèn)為，人大及其常委會(huì)否決法院工作報(bào)告的行為，“只是民眾當(dāng)前對(duì)司法普遍不滿的表現(xiàn)，是明顯情緒化的”，如果使之嚴(yán)格制度化，將會(huì)通過(guò)影響法院院長(zhǎng)而對(duì)司法公正產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。筆者認(rèn)為，法院向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作，接受人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上就是接受人民群眾的監(jiān)督。如果為了維護(hù)所謂的法院司法權(quán)威，而否定人大及其常委會(huì)對(duì)法院工作的監(jiān)督權(quán)，那才是最可怕的事情。從前述分析可以看出，由于我國(guó)司法體制上的原因，在我國(guó)法院的審判工作中，確實(shí)存在著許多讓人民群眾不滿意、人大代表不滿意的問(wèn)題，因司法腐敗而導(dǎo)致的司法不公才是影響法院權(quán)威的真正根源。法院權(quán)威的維護(hù)不應(yīng)只強(qiáng)調(diào)其裁判的最終性，而更應(yīng)強(qiáng)調(diào)其合法性和公正性。如果人大代表對(duì)某一法院的工作報(bào)告普遍感到不滿，甚至對(duì)該法院的工作報(bào)告予以否定，這只能說(shuō)明該法院的司法審判工作確實(shí)存在讓人忍無(wú)可忍的問(wèn)題。沈陽(yáng)市第十二屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，人大代表否決沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院的工作報(bào)告，從而暴露出來(lái)的該院確實(shí)存在的種種司法腐敗問(wèn)題，不正為此作了最好的詮釋嗎？據(jù)筆者調(diào)查統(tǒng)計(jì)，在某市人大常委會(huì)2000年對(duì)某市中級(jí)人民法院的經(jīng)濟(jì)審判工作進(jìn)行評(píng)議過(guò)程中，人大代表共提出評(píng)議案件56件，經(jīng)依法審查再審后，確認(rèn)有43件案件存在違法審判和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)問(wèn)題，占被評(píng)議案件的77。為此，該院法官有42人次被追究了不同形式的責(zé)任。面對(duì)這種情況，讓人民群眾對(duì)法院的審判工作沒(méi)有情緒，是不公平的，也是不可能的。法院權(quán)威的樹(shù)立和維護(hù)不是靠否定人大和人民的監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而是靠其依法辦案，公正辦案來(lái)樹(shù)立和維系的。司法公正是維護(hù)社會(huì)正義的最后一道防線，司法公正也是法院審判工作的靈魂和生命。如果沒(méi)有審判公正，那么法院的存在也就失去了意義。在現(xiàn)行的司法體制下，法院院長(zhǎng)作為法院的法定代表人，其向人大及其常委會(huì)報(bào)