農(nóng)村研究論文-從制度視角審視我國的失地農(nóng)民問題摘要：從制度變遷的角度進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，改革開放之后，由于相關(guān)制度供給與消費(fèi)的不協(xié)調(diào)，我國的失地農(nóng)民現(xiàn)象日益“問題化”，成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題，解決方略需要從制度主義的視角進(jìn)行審視，并進(jìn)行制度理念與具體制度的變革。關(guān)鍵詞：制度；失地農(nóng)民；社會(huì)問題在改革開放之前，我國長期實(shí)行控制城市人口規(guī)模與分散化經(jīng)營城市的城市化政策，它限制了人口的流動(dòng)，注定了失地農(nóng)民這一人群的稀少性。而在20世紀(jì)80年代之后，失地農(nóng)民卻日益成為無法忽視的嚴(yán)重的社會(huì)問題。本文試從制度供給與消費(fèi)的視角對失地農(nóng)民的成因進(jìn)行制度分析，揭示其中的制度變遷的邏輯，并對其中的對策體系進(jìn)行簡要的探討。一、失地農(nóng)民成為社會(huì)問題改革開放以后，中國經(jīng)濟(jì)在發(fā)展的進(jìn)程中先后出現(xiàn)了三輪圈地?zé)幔涸?986年，中國的經(jīng)濟(jì)改革在城市內(nèi)部日益拓展，這使得城郊地區(qū)出現(xiàn)了第一輪圈地?zé)帷．?dāng)時(shí)的混亂占地在法律上的表現(xiàn)就是產(chǎn)生了土地管理立法的需要，隨后導(dǎo)致第一部土地管理法的出臺(tái)。1992年鄧小平同志南巡講話之后，形成了第二輪圈地?zé)?，隨后政府開始強(qiáng)制性取消土地開發(fā)政策。2000年開始，中國出現(xiàn)了第三次圈地?zé)?。這次圈地在占地規(guī)模與延續(xù)時(shí)間等方面均大大超過了前兩輪。據(jù)國務(wù)院五部委查驗(yàn)，截至2004年6月17日，全國30個(gè)省市區(qū)（內(nèi)蒙古外）共清理出各類開發(fā)區(qū)6741個(gè)，規(guī)劃用地3.75萬平方公里，這一數(shù)字比現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地面積總和還要大。同時(shí)交通建設(shè)也大量占用耕地，2003年全國高速公路建成里程累計(jì)為2.51萬公里，比1998年就增加了19倍。1此外，城市的形象工程和政績工程也大量占地：超寬馬路、超大廣場、物流園區(qū)、高爾夫球場等等，農(nóng)民的大量土地被征占。作為上述幾輪圈地?zé)岬淖钪饕蠊?，失地農(nóng)民現(xiàn)象的“問題化”色彩日益明顯。但是，對于失地農(nóng)民、地方政府和中央決策層而言，失地農(nóng)民問題的具體表現(xiàn)是迥然不同的。（一）失地農(nóng)民層面第一，失地農(nóng)民的收入不增反減。這主要表現(xiàn)為失地農(nóng)民一方面收入無門，另一方面支出無底，支出項(xiàng)目在增加。對兼業(yè)的失地農(nóng)戶而言，土地雖然已經(jīng)不是收入大規(guī)模增加的源泉，但它依然是具有最低保障性質(zhì)的“保險(xiǎn)田”、“保命田”。而純農(nóng)業(yè)戶對土地依賴程度更高，他們失地后的再就業(yè)機(jī)會(huì)嚴(yán)重不足。譬如，2003年，國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)總隊(duì)在全國28個(gè)省市自治區(qū)，就人均0.3畝以下的失地農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查，共計(jì)調(diào)查2942戶，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，43%的被調(diào)查失地農(nóng)民完全失地土地，有46%的農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入水平下降。2與此相呼應(yīng)，勞動(dòng)與社會(huì)保障部在被征地農(nóng)民社會(huì)保障綜合調(diào)研報(bào)告（內(nèi)部稿）中也認(rèn)為，耕地被征用后，絕大部分地區(qū)的農(nóng)民的人均生活費(fèi)開支普遍增長了三成左右。第二，失地農(nóng)民就業(yè)能力弱。一方面，由于農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍不高，因而參與市場競爭能力差，對市場的應(yīng)變能力有限；另一方面，失地農(nóng)民多處于集體經(jīng)濟(jì)和“瓦片經(jīng)濟(jì)”較發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，再就業(yè)意愿也不強(qiáng)，而用人單位聘用成本卻偏高。此外，由于失地農(nóng)民不同于農(nóng)民工，他們是被迫式的城市化與市民化，沒有選擇余地，因此自身沒有心理與物質(zhì)上的充分準(zhǔn)備，這種整體性的全民式城市化，使許多根本不愿離開土地的農(nóng)民面對高度緊張的城鄉(xiāng)就業(yè)市場。因此，失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)業(yè)與再就業(yè)能力從總體上看是很弱的。譬如，有關(guān)實(shí)地調(diào)查就顯示，河北遷安、高碑店的失地農(nóng)戶80%以上就業(yè)都很困難3。第三，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，而社會(huì)保障等相關(guān)配套措施未落實(shí)?，F(xiàn)行的征地安置方式單一，主要是一次性的貨幣安置。而且由于農(nóng)村土地歸集體所有，土地征用后的收入大部分歸中央政府、地方政府和村級組織所有，農(nóng)民所獲無幾。譬如，河北定州在2005年6月就因?yàn)榘l(fā)生征地流血事件而產(chǎn)生國際影響，我們在此事件前對該市的11個(gè)村進(jìn)行了抽樣問卷調(diào)查和個(gè)案訪談，結(jié)果表明，被征地農(nóng)民所得的補(bǔ)償僅僅是：青苗補(bǔ)助費(fèi)為前三年平均產(chǎn)量的2倍，土地補(bǔ)償費(fèi)經(jīng)各級政府以合法的稅收和不合法的截留的方式扣留后，到農(nóng)民手中已經(jīng)只是象征性的所得。而更值得注意的是，在農(nóng)民失去土地后，按照其職業(yè)類型來說，已經(jīng)不屬于農(nóng)民的范疇，但城市因?yàn)樽陨淼呢?cái)力不足而將之拒于失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障、養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)等制度體系之外。除了在較發(fā)達(dá)的部分沿海城市外，這類配套措施幾乎就沒有到位的。（二）地方政府層面第一，上訪問題?！吧钸€得繼續(xù)”的失地農(nóng)民對于自己耕種的土地被征用后，自己所得無幾而集體與地方政府、開發(fā)商等卻大發(fā)其財(cái)，深感困惑。尤其是在城郊結(jié)合部，城鄉(xiāng)差距反差大，心理反差更大，而不幸的是城郊農(nóng)民的法制與權(quán)利意識(shí)也更強(qiáng)，征地過程中的矛盾問題更容易顯性化地表現(xiàn)出來，其表達(dá)途徑的集中形式就是上訪。其中，非制度性的上訪如越級上訪、集體上訪、暴力上訪已經(jīng)成為地方政府的致命心病。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年上半年，國土資源部接受群眾反映征地糾紛、違法占地的問題，就已占信訪接待部門受理總量的73%；其中40%的上訪者訴說征地糾紛問題，這里面又有87%反映的是征地補(bǔ)償安置問題。4上訪使失地農(nóng)民開始被列出地方政府的重大“問題”議程之一。第二，安置問題。我國現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6-10倍,安置費(fèi)為4-6倍。而根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部的調(diào)查，1987-2001年，全國非農(nóng)建設(shè)用地為159.64萬hm2耕地，至少有3400萬農(nóng)民因征地失去或減少了土地。按現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度計(jì)算，2000-2030年間將總計(jì)需占用耕地363.3萬hm2以上，如果按城郊農(nóng)民人均一畝地推算，每年大概又會(huì)新產(chǎn)生300萬左右的失地土地的農(nóng)民，屆時(shí)失地和部分失地農(nóng)民將達(dá)到8000萬至1億。如何安置這一龐大的人群，如何使他們的就業(yè)、住房與保障問題得以較好地解決，成為對地方政府執(zhí)政績效的重要挑戰(zhàn)。（三）中央決策層面第一，失地農(nóng)民問題解決的指導(dǎo)思想確立。為了給失地農(nóng)民的征地和市民化提供一個(gè)政策的指導(dǎo)思想，黨的十六大提出一個(gè)新思路：按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來解決“三農(nóng)”問題。創(chuàng)造條件，讓更多農(nóng)民離開土地，從而在城市化與工業(yè)化的牽引下完成人口與資源的優(yōu)化配置。在這個(gè)思路的統(tǒng)領(lǐng)下，黨的十六屆三中全會(huì)具體提出了在發(fā)展中“保障農(nóng)民權(quán)益、控制占地規(guī)模”的原則。第二，具體國家政策之中的體現(xiàn)。為了規(guī)范土地征用市場，1999年的土地管理法明確規(guī)定，2年不開發(fā)的逾期無償收回。在黨的十六屆三中全會(huì)之后不久，國務(wù)院就發(fā)出通知，要求各地各部門進(jìn)一步加大治理整頓土地市場秩序的力度，切實(shí)解決農(nóng)民失地失業(yè)的問題。2004年2月9日，中共中央、國務(wù)院1號文件關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見出臺(tái)，其中明確規(guī)定，征對征地過程中補(bǔ)償費(fèi)過低的現(xiàn)狀，一定要完善土地征用程序與補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)分配方法。為此國土部曾要求在2004年8月31號之前清理逾期不開發(fā)土地，這就是所謂的831大限。2005年5月11日，七部委意見中，再次出現(xiàn)相關(guān)的意見與措施。第三，對失地農(nóng)民問題的關(guān)注成為國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容，正式成為國家的大政方針。其表現(xiàn)是，在2005年10月11日，黨的十六屆五中全會(huì)通過中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議，其中明確規(guī)定：“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，加快征地制度改革，健全對被征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制。”二、失地農(nóng)民問題形成與延續(xù)的制度邏輯我們可以從很多面向出發(fā)，分析失地農(nóng)民問題的形成與延續(xù)機(jī)制。而從制度視角出發(fā)是其中一個(gè)重要的選擇。從制度主義的視角來看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，制度是一個(gè)內(nèi)生的變量，它與技術(shù)、勞力、資本等一起左右著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r；而在技術(shù)條件不變的情況下，制度的創(chuàng)新可以單獨(dú)對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到重要作用。譬如，林毅夫認(rèn)為，改革之前，中國的制度本身對農(nóng)業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)甚至要大于技術(shù)等其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變量；著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思也認(rèn)為，在轉(zhuǎn)型時(shí)期普遍存在兩個(gè)問題，一是制度供給不足或稱為制度資源短缺；另一個(gè)是制度依賴，擺脫不了舊制度的影響。5因此，如果從制度視角切入，可以發(fā)現(xiàn)，制度供給的滯后或超前、制度消費(fèi)的情況等都直接或間接地影響著失地農(nóng)民現(xiàn)象在目前的“問題化”。在這其中，制度發(fā)揮作用具有其自身的邏輯：現(xiàn)行的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃制度是失地農(nóng)民問題形成的外部環(huán)境，它使城鎮(zhèn)的擴(kuò)張與拆遷、改造合法化；而土地制度供給的滯后，使征地過程中相關(guān)制度缺位，存在著由無效規(guī)范調(diào)節(jié)或沒有規(guī)范調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，它使失地農(nóng)民處于無話語權(quán)的地位，無法對征地中的不合理行為進(jìn)行制衡；中央與地方分稅、分擔(dān)財(cái)政的財(cái)政制度，直接使財(cái)政緊張的地方政府利用土地制度的缺陷，以地生財(cái)，解決財(cái)政短缺問題；而具體的失地農(nóng)民補(bǔ)償制度的供給不足，使失地農(nóng)民的補(bǔ)償、安置與就業(yè)、保障等方面出現(xiàn)一系列的制度需求與供給的矛盾，從而最終形成一個(gè)急需關(guān)注的嚴(yán)重的社會(huì)問題。（一）人口城鎮(zhèn)化制度是農(nóng)民失地的宏觀背景人口的城鎮(zhèn)化必然導(dǎo)致城市對郊區(qū)的蠶食和城市規(guī)模“攤大餅”式的外延性擴(kuò)張。2000年人口普查時(shí)，我國人口城鎮(zhèn)化率為36.09%，近五年來，全國每年的城鎮(zhèn)化率的增長都在1個(gè)百分點(diǎn)以上，這意味著，在這五年內(nèi)每年都有1000多萬的人口實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，其中占大多數(shù)的就是失地農(nóng)民。由于目前我國執(zhí)行的是鼓勵(lì)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展有條件的小城鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)發(fā)展制度，這就要求把我國目前的人口城鎮(zhèn)化率從40%這一較低的水平在短期內(nèi)迅速提高，相關(guān)的制度設(shè)置如戶籍制度、就業(yè)制度等紛紛為城市擴(kuò)張和農(nóng)民進(jìn)城提供制度保障。因而，在“加快城市化步伐”、“辦工業(yè)園區(qū)”、建新技術(shù)“開發(fā)區(qū)”、“建大學(xué)城”、“市政建設(shè)”等名義下，地方政府必將會(huì)繼續(xù)加大城郊土地的圈占力度，用各種名義將城郊農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?。（二）土地制度是失地農(nóng)民喪失話語權(quán)的制度淵源第一，從土地歸屬制度來看，我國現(xiàn)行的土地制度不完善，耕地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民對土地沒有財(cái)產(chǎn)權(quán)。我國現(xiàn)行與土地有關(guān)的憲法、農(nóng)業(yè)法、土地管理法、土地承包法、村民委員會(huì)組織法這5部法律，均明確規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有。而農(nóng)村集體土地所有制度存在著財(cái)產(chǎn)權(quán)主體不明確、財(cái)產(chǎn)權(quán)主體立法沖突和集體所有權(quán)權(quán)能缺位的制度弊端。由于農(nóng)民沒有最終的土地所有權(quán)，所謂的“集體所有”其實(shí)就是一種“所有者缺位”。在政府的強(qiáng)制下，在開發(fā)商等利用信息的不對稱進(jìn)行“誘騙”下，“集體”只是“任人宰割的烏合之眾”。農(nóng)民作為個(gè)體沒有話語手段、也沒有積極性來與強(qiáng)大的政府和開發(fā)商進(jìn)行博弈。第二，從土地流轉(zhuǎn)制度來看，現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度與政策誘導(dǎo)地方政府“以地生財(cái)”。我們國家對土地實(shí)行用途管制，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村土地并給予補(bǔ)償。一些地方政府把“公共利益”進(jìn)一步放大，實(shí)施城市、集鎮(zhèn)規(guī)劃、舊村改造等等都成為征用農(nóng)民土地的理由。而在實(shí)際操作層面上，土地用途的變更更是產(chǎn)生了可觀的溢價(jià)，極大地誘發(fā)了各地的圈地沖動(dòng)，很多被征用的土地變成了商業(yè)開發(fā)，被政府征用的土地常常進(jìn)行這樣的運(yùn)作：直接放在二級市場上套現(xiàn)，用土地使用權(quán)或收益權(quán)抵押向銀行貸款，以土地?fù)Q取民間對政府工程的投資。在這其中，農(nóng)民甚至村級正式組織對于與征地相關(guān)的法律制度、征地的用途、征地方給予的實(shí)際補(bǔ)償額、補(bǔ)償費(fèi)用的分配、安置與善后事宜等問題，都是處于信息不足的境地，在此基礎(chǔ)上，他們即使有名義上的話語權(quán)也無法做出準(zhǔn)確的判斷，從而無法維護(hù)自己的切身利益。（三）財(cái)政分立制度是地方政府盲目征地的主要制度誘導(dǎo)1994年實(shí)行中央與地方財(cái)政分立制度之后，較好的稅收都收歸國稅，縣級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在財(cái)政預(yù)算資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足政府正常運(yùn)作需要的資金缺口。到2003年中央與地方分權(quán)的制度進(jìn)一步規(guī)定，把其中幾個(gè)主要稅種的上交比例進(jìn)一步上調(diào)。對上級政府無可奈何的地方政府有的成為吃飯財(cái)政，有的甚至成為要飯財(cái)政。但它們既要保證必要的財(cái)政支出，又要搞政績工程、形象工程，還要招商引資，因而只能下沉，在最古老的財(cái)富即土地上打主意。根據(jù)土地管理法的規(guī)定，我國土地是屬地管理，實(shí)行五級審批制，國有土地的產(chǎn)權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，五級政府都有自己的權(quán)限審批土地，實(shí)際的土地收益都交給當(dāng)?shù)卣?。因而，?cái)政包干制度、分稅制度等所引發(fā)的彌補(bǔ)財(cái)政虧空成為各級地方政府大量圈占土地的主要?jiǎng)恿Α５蛢r(jià)征地，高價(jià)出讓，是不少地方創(chuàng)造政績、增加財(cái)政收入、改善部門福利的捷徑，有些地方政府把土地收入作為“第二財(cái)政”，一些市、縣、區(qū)“經(jīng)營土地”出讓金收入已經(jīng)占到財(cái)政收入的40%甚至60%。據(jù)國土資源部門統(tǒng)計(jì)，2002年上半年，全國累計(jì)收取土地出讓金就達(dá)