行業(yè)經(jīng)濟論文-談集體建設用地市場中的市場失靈與政府失靈內容摘要：逐步邁入規(guī)范管理階段的農(nóng)村集體建設用地流轉市場，存在市場失靈和政府失靈的可能，因此阻礙了集體建設用地流轉市場的健康發(fā)展。產(chǎn)生市場失靈的原因是集體建設用地利用存在外部性和信息不完全，而政府失靈是地方政府追逐地方利益，與中央政府和其他地方政府利益博弈的結果。本文提出了解決集體建設用地市場中市場失靈和政府失靈的對策。關鍵詞：集體建設用地市場失靈政府失靈當前我國農(nóng)村集體建設用地流轉已經(jīng)從自發(fā)無序流轉發(fā)展到了規(guī)范管理階段。集體建設用地流轉制度變遷的進程，顯示了集體建設用地流轉制度從自發(fā)無序的誘致性制度變遷到得到政府追認的強制性制度變遷的過程。為了顯現(xiàn)集體土地資產(chǎn)價值，避免農(nóng)村土地資產(chǎn)價值增值被土地征用制度侵占，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織自發(fā)進行集體建設用地流轉的制度創(chuàng)造，這是集體建設用地自發(fā)無序流轉的起始；為了發(fā)展地方經(jīng)濟，突破土地用途管制制度下中央政府對地方政府在建設用地供給決策授權上的限制，獲得更大的土地資源配置權力，地方政府積極參與推進集體建設用地流轉制度創(chuàng)新，這是集體建設用地規(guī)范管理有序流轉的起始。地方政府的制度創(chuàng)新改變了中央政府在集體建設用地流轉制度創(chuàng)新的收益-成本函數(shù)。中央政府追認地方政府的制度創(chuàng)新，并開始主動成為積極的集體建設用地流轉制度創(chuàng)新主體，這是集體建設用地規(guī)范管理有序流轉的深化。我國集體建設用地流轉制度創(chuàng)新，使得農(nóng)村土地開始突破只有通過征地轉用才能進入土地市場的桎梏。但是集體建設用地市場存在不完全競爭的特性，市場化的土地資源配置機制發(fā)揮作用時存在市場失靈與政府失靈的可能，如果不能正確認識應對，將阻礙新興的合法框架下的集體建設用地市場健康發(fā)展。集體建設用地市場市場失靈的原因分析及對策（一）市場失靈的原因1.外部收益造成的過度農(nóng)地非農(nóng)化問題。過度農(nóng)地非農(nóng)化是指基于個別利益形成的農(nóng)地非農(nóng)化程度遠大于基于社會利益形成的農(nóng)地非農(nóng)化程度。農(nóng)地利用極強的外部性，如農(nóng)地存在巨大的生態(tài)功能、糧食安全功能和社會穩(wěn)定功能，這些功能帶來的收益對社會有利，但對農(nóng)地所有者和使用者而言是一種外部收益。由于建設用地和農(nóng)地存在巨大的比較收益差，集體建設用地的供給者存在非常強烈的農(nóng)地轉用沖動。集體建設用地流轉市場的形成，有可能打開多年來嚴格管制的農(nóng)地轉用閘門，出現(xiàn)過度非農(nóng)化的趨勢。如果不能有效控制農(nóng)用地轉用形成的增量地，其后果必然是大量集體建設用地無序進入市場，沖擊國有建設用地市場秩序，沖擊農(nóng)地保護政策，嚴重影響國家糧食戰(zhàn)略安全。這種后果可能導致中央政府收回下放的權力，扼殺剛啟動的集體建設用地流轉制度創(chuàng)新。2.外部成本帶來的環(huán)境污染問題。集體建設用地市場管理不如國有建設用地市場嚴格。市場化土地資源配置機制，主要通過地租投標競爭，由最高出價者獲得土地資源。因此許多環(huán)境污染類建設項目因不承擔外部成本而具有較強的個別收益能力，其地租地價承受能力使其在地租投標競爭中取得優(yōu)勢。市場價格競爭機制在供給土地時非但不能剔除出污染者，反而還促進了他們在土地資源競爭中的優(yōu)勢。污染者的外部成本被轉嫁到了相臨地塊和社會，造成社會福利損失。如果污染者的收益小于他人福利損失，還會導致社會總福利損失。污染防治作為一項公共物品，污染者有“搭便車”的傾向，都希望他人多承擔一些環(huán)境保護的責任，而自己少承擔一些責任。各方博弈的最終結果將導致大家都不關心污染問題。（二）解決市場失靈問題的對策為糾正過度農(nóng)地非農(nóng)化，政府部門需要進行源頭控制，在規(guī)劃環(huán)節(jié)嚴把農(nóng)用地轉用關，這是集體建設用地制度創(chuàng)新成敗的關鍵。建立集體建設用地供求預測的動態(tài)模型，以預測結果為依據(jù)，結合對已有存量集體建設用地利用潛力的挖掘，確定農(nóng)用地轉用指標的數(shù)量，并將這些指標在各地區(qū)間的分配。政府要創(chuàng)建農(nóng)戶參與分享外部收益的機制，如占用較多的農(nóng)地轉用指標的發(fā)達地區(qū)，需要以轉移補償?shù)男问綄Z食主產(chǎn)區(qū)和經(jīng)濟落后地區(qū)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶補償，用于農(nóng)地復墾和農(nóng)地質量改良。農(nóng)地收益的增長和建設用地成本的增加，能有效減少土地利用中不同利用方向間的比較收益差距，從而弱化農(nóng)地非農(nóng)化的經(jīng)濟動因。解決環(huán)境污染問題，需要創(chuàng)建外部成本內部化的機制。即由環(huán)境污染者需要承擔外部成本。政府可以以禁止經(jīng)營為威脅強制要求污染防治治理，或對污染者收費（或征稅），使外部成本內部化。政府還可以在供地環(huán)節(jié)，采取建設項目預審管理制度，限制甚至禁止利用集體建設用地投資建設技術陳舊老化、污染環(huán)境、低水平重復建設的項目，鼓勵采用高新技術、進口替代、出口創(chuàng)匯、解決國內市場短缺等項目用地。在流轉環(huán)節(jié)過濾，拒絕與國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃沖突矛盾，甚至是限制禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)利用集體建設用地。集體建設用地市場政府失靈的原因及對策政府失靈表現(xiàn)為政府的無效干預和過度干預。無效干預是指政府宏觀調控的范圍和力度不足或方式選擇失當，不能夠彌補“市場失靈”和維持市場機制正常運行的合理需要；過度干預則指政府干預的范圍和力度，超過了彌補“市場失靈”和維持市場機制正常運行的合理需要，或干預的方向錯誤，形式選擇失當，非但不能糾正市場失靈，反而抑制了市場機制的正常運作。（一）集體建設用地市場中政府失靈的表現(xiàn)地方政府與中央政府博弈，盡可能多的獲得農(nóng)地轉用權。中央政府代表最廣大的人民群眾利益，追求社會總福利最大化。地方政府則更偏好于謀求區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展，以及由此帶來的地方財政收入快速增長，作為地方政府的代理人，地方官員還有追求以經(jīng)濟發(fā)展作為個人政績，謀求快速職位升遷的動力。中央政府與地方政府的政策存在目標差異，地方政府可能利用信息優(yōu)勢欺上瞞下，追求自身利益最大化。如果地方政府以犧牲中央政府政策目標為代價實現(xiàn)了自身利益最大化，就會出現(xiàn)政府失靈的情況。地方政府之間的相互博弈，可能導致搭便車行為，即希望自己通過過度非農(nóng)化獲得經(jīng)濟增長利益，而由其他地區(qū)承擔耕地保護和生態(tài)保護的責任。把握了集體建設用地供給權，就把握住了經(jīng)濟增長、財政收入增長的主動權。為此，地方政府在編制地方性的土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃方案時相互博弈，突破國家規(guī)劃的限制，或對違反規(guī)劃的用地行為采取放任態(tài)度，導致規(guī)劃目標失控。地方政府的相互博弈還可能導致為了吸引各類資本的投資，而相互壓低集體建設用地價格。為了獲得最多的資本，降低各種資本流入本轄區(qū)的成本，土地資源成了各級政府引資的重要誘導工具。在集體建設用地流轉中，地方政府不能利用征地制度低價征用再低價出讓的傳統(tǒng)手段，但地方政府利用自身影響，以及掌握的各種行政權力和經(jīng)濟資源，仍然保留了極強的壓制集體建設用地價格的能力。（二）解決政府失靈問題的思路1.規(guī)范政府權力，剝離政府部門在集體建設用地市場中獲取經(jīng)濟收益的經(jīng)濟權力。利益導向容易使政府部門偏離其應盡的職責。政府只能在對集體建設用地流轉行為進行調控時，間接獲得部分收益，并且要通過財政支出方式，以財政支農(nóng)的方式將這部分收益返還于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村社會。2.引入公共參與制度，建立行政公開制度，避免公共決策失誤。缺乏廣泛的公共參與，可能出現(xiàn)政府決策行為扭曲和舞弊行為，損害公眾利益。在政府部門制定政策法規(guī)、編制和修改各種土地利用規(guī)劃、制定市場化資源配置規(guī)則時，都要提供公眾參與的機會，行政規(guī)則制定出臺要實行聽政會制度。3.建立完善對地方政府及政府官員的績效評估制度?？冃гu估制度可以合理評估政府行政部門的管理和服務質量，加強社會公眾對政府的有效監(jiān)督，約束政府官員的決策