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楚雄州舊城改造模式研究編者按：舊城改造是城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中碰到的一個(gè)難題，如何破解這一難題是各級(jí)政府和各有關(guān)部門需要思考研究的一個(gè)重要課題。根據(jù)州政府的安排，由州經(jīng)研中心牽頭組織州級(jí)有關(guān)部門開展“楚雄州農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)化發(fā)展”課題研究。“楚雄州舊城改造模式研究”作為其中的一個(gè)子課題，由州建設(shè)局負(fù)責(zé)調(diào)研完成。該課題分析了楚雄州近年來舊城改造的基本狀況及存在問題，比較分析了國內(nèi)外創(chuàng)新舊城改造的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及模式，提出了加快推進(jìn)楚雄州舊城改造的對(duì)策建議，對(duì)指導(dǎo)我州舊城改造工作具有重要參考價(jià)值，現(xiàn)將這一研究成果報(bào)送州級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門參考。城市是現(xiàn)代生產(chǎn)力的代表，人類文明的結(jié)晶。目前我國已進(jìn)入城市化快速發(fā)展時(shí)期，楚雄州的城市化發(fā)展進(jìn)程也在加快。隨著全州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民生活水平的提高，要求我們把城市建設(shè)得更美麗。因此，抓好舊城改造，特別是“城中村”改造，對(duì)于提升城市品位，塑造彝州城市新形象，增強(qiáng)楚雄州在滇中城市群中的地位和作用具有十分重要的意義。為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十七大精神，加快楚雄州“擴(kuò)城”戰(zhàn)略的實(shí)施，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我們對(duì)全州近年來舊城改造情況進(jìn)行了專題調(diào)研，并借鑒國內(nèi)外舊城改造的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積極研究探索社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下舊城改造模式，以此推動(dòng)全州城市建設(shè)又好又快發(fā)展。一、楚雄州舊城改造的基本狀況（一）舊城改造的概念舊城改造是指隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為適應(yīng)已批準(zhǔn)的本輪城市規(guī)劃的要求而實(shí)施的對(duì)與規(guī)劃發(fā)展不相符的舊有城市基礎(chǔ)設(shè)施的拓展、改造，工礦、企業(yè)、商貿(mào)、房屋建筑物的拆遷與重建，綠地與公共文教娛樂場所的改擴(kuò)增建等。舊城改造是新一輪城市發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容，是集約利用城市土地，不斷提高土地利用效益的重要途徑，也是推進(jìn)城市結(jié)構(gòu)布局不斷優(yōu)化，完善城市功能必須采取的重要措施。“城中村”是工業(yè)化、城市化高速發(fā)展中出現(xiàn)的“一城兩制”的城市社區(qū)，是舊城改造的重要內(nèi)容之一。舊城改造本質(zhì)上是以城市發(fā)展和城市建設(shè)為主要脈絡(luò)、從利益再分配和體制轉(zhuǎn)換關(guān)系中折射出來的產(chǎn)權(quán)與市場、政府與農(nóng)民的博弈過程。對(duì)“城中村”的改造是在現(xiàn)代城市管理體制主導(dǎo)下城市體制覆蓋鄉(xiāng)村管理體制、城市生活替代鄉(xiāng)村生活的過程。（二）楚雄州城市建設(shè)中舊城及“城中村”改造的基本情況楚雄州的舊城改造起步較晚，大部分縣市在上世紀(jì)90年代進(jìn)行了少量的街道拓寬改造，在2000年后開展了部分“城中村”改造。到目前，全州共實(shí)施舊城和“城中村”改造項(xiàng)目36個(gè)，改造市政道路面積219萬平方米，改造房屋面積約179.8萬平方米，拆遷房屋面積33.6萬平方米；投入資金9.62億元，其中，市政基礎(chǔ)設(shè)施改造投入6.3億元，房屋拆遷安置投入3.32億元。楚雄市（含開發(fā)區(qū)）實(shí)施舊城改造項(xiàng)目16個(gè)，投入資金6.19億元，拆遷改造房屋面積16.19萬平方米。主要有原軍分區(qū)部分房屋改造成為“新世紀(jì)商業(yè)廣場”，原州委辦公區(qū)改造成為“新天地”，以及新龍江廣場、匯東街片區(qū)、好運(yùn)燒烤城、鴻遠(yuǎn)建材市場等舊城升級(jí)改造。其中影響最大的是西門小區(qū)第一期工程改造，新建信義花園和鳳鳴花園兩個(gè)商住小區(qū)，修建小橋巷和鳳鳴街。該改造工程于2003年l2月3o日全部竣工。改造中簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的149戶，拆除建筑面積28353.25平方米。安置情況為：實(shí)行貨幣補(bǔ)償?shù)?6戶，已全部結(jié)清補(bǔ)償費(fèi)，支付拆遷補(bǔ)償費(fèi)425.62萬元；實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的71戶，需支付拆遷補(bǔ)償費(fèi)1681.8l萬元。新建兩個(gè)小區(qū)(信義花園和鳳鳴花園)，建筑面積62386.19平方米，其中住房54315.92平方米，共569套（包括政府廉租住房1l3套)，商鋪和公用設(shè)施8070.27平方米。到目前為止，開發(fā)商共計(jì)投入資金6310.62萬元（不包括產(chǎn)權(quán)調(diào)換部分資金），其中拆遷補(bǔ)償425.62萬元,建設(shè)資金5885萬元。祿豐縣實(shí)施“城中村”改造項(xiàng)目2個(gè)，引進(jìn)投資建設(shè)城區(qū)西河南岸下水碓片區(qū)120畝的舊城改造，對(duì)142戶農(nóng)戶、491人的地上建筑物補(bǔ)償約1100萬元，全部農(nóng)村居民整體搬遷至市區(qū)六個(gè)居住小區(qū)。南華縣實(shí)施舊城改造項(xiàng)目4個(gè)，投入資金3715萬元，建設(shè)改造街道9條，拆遷房屋163.3萬平方米。改造糧油商貿(mào)街長206米、寬12米；糧油商貿(mào)市場11957平方米，與東街連接的通道長170米、寬10米，共投資85.7萬元,百貨街長210米、寬15米，投資73.6萬元。拍賣糧油商貿(mào)市場通道土地12宗，面積1307.143平方米，收取土地出讓金136.5萬元；百貨街兩旁土地17宗，面積1750平方米，收取土地出讓金300萬元。盤活了閑置土地35畝，可利用門店200多個(gè)，安置分流職工162人，土地價(jià)值增長近10倍，起到了一舉數(shù)得的成效。招商引資建設(shè)商住小區(qū)，改造建設(shè)道路面積47784.8平方米，總投資2980萬元。此外，其他各縣都不同程度開展了舊城和“城中村”改造。如：牟定縣發(fā)科屯“城中村”改造、雙柏縣城妥甸農(nóng)貿(mào)市場改造、姚安西街改造、大姚電影院片區(qū)改造、永仁老城區(qū)改造、元謀政府片區(qū)、武定復(fù)興街改造等。（三）近期需要改造的舊城和“城中村”楚雄市西門小區(qū)規(guī)劃新建建筑面積268114平方米，其中辦公用房20580 平方米，住宅用房175422平方米，商業(yè)用房38478平方米，公建用房33684平方米。規(guī)劃新區(qū)道路占地76.43畝，新建建筑用地193.29畝，其中:住宅辦公用房占地101.17畝，商業(yè)用房占地29.93畝，社區(qū)服務(wù)用房占地4.3畝，公建用房占地12.2畝，公共綠地占地16.27畝，廣場商鋪占地29.42畝，保留建筑用地51.39畝。楚雄市東南新區(qū)開發(fā)控規(guī)區(qū)21平方公里，用地東西長約8.05公里，南北寬約2.8公里。規(guī)劃范圍內(nèi)涉及鹿城鎮(zhèn)萬家壩一個(gè)社區(qū)，平山、李家庵、大東、富民、下白廟5個(gè)村委會(huì)，69個(gè)村民小組，61個(gè)自然村，4905戶農(nóng)戶，19455人，耕地面積1.3萬畝，大小壩塘253座。祿豐、南華、牟定、雙柏等其他9縣都有舊城和“城中村”需要改造。（四）舊城改造存在的問題和困難1. 前期調(diào)查取證不充分，違規(guī)建筑現(xiàn)象嚴(yán)重。由于對(duì)舊城改造，特別是“城中村”改造缺乏前期的充分調(diào)查和取證，尤其是沒有對(duì)建筑物進(jìn)行照相、錄像等取證，以致“城中村”改造項(xiàng)目實(shí)施過程中，面對(duì)大量出現(xiàn)的違規(guī)建筑束手無策，加大了政府拆遷補(bǔ)償成本，包括許多大中城市在城中村改造中發(fā)生的加蓋樓層等問題,由于實(shí)施周期長，缺乏有效的控制手段，遺留問題層出不窮。2. 配套政策不完善，社會(huì)保障不到位。一是缺乏完善的，針對(duì)性和可操作性強(qiáng)的拆遷安置政策；二是缺乏促進(jìn)村民轉(zhuǎn)市民的城鄉(xiāng)一體化的戶籍政策；三是缺乏完善的就業(yè)政策；四是缺乏對(duì)村民轉(zhuǎn)市民后完善的社會(huì)保障政策。3. 投入拆遷補(bǔ)償資金不足，拆遷推進(jìn)難度大。一是土地補(bǔ)償資金不足，不能夠按照征地拆遷補(bǔ)償協(xié)議按時(shí)足額兌付；二是房屋拆遷補(bǔ)償資金不足，特別是貨幣化安置的資金不能夠按照拆遷補(bǔ)償協(xié)議按時(shí)足額兌現(xiàn)，物價(jià)上漲后造成群眾建房困難而引起群眾上訪。4. 城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，舊城改造與新區(qū)開發(fā)矛盾突出。一方面，大量的新區(qū)需要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。目前全州的城市污水處理、垃圾處理項(xiàng)目需要建設(shè)資金12億元；楚雄市東南片區(qū)和西北片區(qū)、祿豐縣工業(yè)園區(qū)、牟定縣東北片區(qū)、永仁縣撒家灣片區(qū)的一批城市道路、供排水、綠化、亮化等市政基礎(chǔ)設(shè)施需要配套建設(shè)，還需要大量的建設(shè)資金。另一方面，許多舊城及“城中村”需要改造。根據(jù)初步調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全州近期需要對(duì)舊城基礎(chǔ)設(shè)施改造及“城中村”改造的面積達(dá)267萬平方米，需要改造資金大約18億元。如：楚雄市東南片區(qū)開發(fā)需拆遷農(nóng)戶4905戶，拆遷房屋建筑面積147.15萬平方米，按375元平方米綜合價(jià)測算，需支付房屋補(bǔ)償費(fèi)55181.25萬元。按照2006年全州投入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)3.18億元計(jì)算，相當(dāng)于全州6年的城鎮(zhèn)建設(shè)投入總和。二、國內(nèi)外舊城改造的經(jīng)驗(yàn)及啟示（一）主要經(jīng)驗(yàn)無論是發(fā)達(dá)國家還是我國發(fā)達(dá)的城市，實(shí)施舊城改造和“城中村”改造都有共同的經(jīng)驗(yàn)供借鑒：1. 深入細(xì)致的調(diào)查研究是搞好舊城改造的基礎(chǔ)。美國、德國、英國等發(fā)達(dá)國家在開展舊城改造之前，通常都進(jìn)行廣泛深入的調(diào)查研究，對(duì)舊城改造的必要性及其對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可能影響作出基本判斷，了解城市各個(gè)方面的意見并進(jìn)行匯總；政府根據(jù)調(diào)查和經(jīng)濟(jì)能力規(guī)定舊城改造的實(shí)施規(guī)模，如果房地產(chǎn)開發(fā)商不能承諾按照改造的目標(biāo)和意圖利用建設(shè)用地時(shí)，地方政府有權(quán)實(shí)施預(yù)購權(quán)以及終止租賃合同。2. 高起點(diǎn)規(guī)劃是搞好舊城改造的前提。城市規(guī)劃是一定時(shí)期內(nèi)城市發(fā)展的戰(zhàn)略部署，城市規(guī)劃對(duì)于合理配置城市土地資源，探索城市生產(chǎn)和生活的合理布局，提高城市產(chǎn)業(yè)水平和經(jīng)濟(jì)效率，有著十分重要的意義。城市建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，只有在統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)下，各項(xiàng)建設(shè)才能相得益彰，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施功能疊加作用，并美化城市的面貌。舊城改造作為城市建設(shè)的重要組成部分，也必須要有統(tǒng)一科學(xué)、適度超前的規(guī)劃，而不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃。如：上世紀(jì)九十年代以來，上海、廣州、深圳等城市以超前的意識(shí)，實(shí)施了一系列重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，為城市的持續(xù)發(fā)展贏得了時(shí)間和空間。新加坡在城市建設(shè)和舊城改造中都堅(jiān)持高起點(diǎn)的城市規(guī)劃，總體規(guī)劃與交通發(fā)展規(guī)劃建設(shè)很好地結(jié)合起來，土地開發(fā)與交通建設(shè)一體化實(shí)施，使得新加坡在短時(shí)間內(nèi)建立了完善的道路交通網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了有效的四級(jí)交通體系，即：普通公路、城市快速路、地鐵系統(tǒng)和輕軌系統(tǒng)，極大地方便了人們的出行。在新加坡的四次經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，城市規(guī)劃都起到了極其重要的作用。3. 完善的政策措施是保證舊城和城中村改造的關(guān)鍵。世界上成功的舊城和“城中村”改造工程都有征地補(bǔ)償、房屋拆遷、人員安置、社會(huì)保障等一系列完善的符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的政策。發(fā)達(dá)國家的政策比較完善。國內(nèi)的上海、廣州、深圳、昆明、成都等城市都制定了較為完善的拆遷安置政策。如：成都市制定了成都市征地補(bǔ)償安置辦法(2000年9月26日以成都市人民政府第78號(hào)令發(fā)布)，對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)使用范圍、房屋安置標(biāo)準(zhǔn)、人員就業(yè)安置等方面都作了詳細(xì)規(guī)定，可操作性強(qiáng)。昆明市近期出臺(tái)的征地拆遷補(bǔ)償安置政策，對(duì)于土地補(bǔ)償、房屋安置、村民變市民的社會(huì)保障等方面的規(guī)定更加具有針對(duì)性和可操作性。4. 保護(hù)歷史文化是提升舊城改造品位的核心。城市的歷史文化遺產(chǎn)記錄了不同時(shí)期文明的發(fā)展脈絡(luò)和歷史信息，是歷史傳統(tǒng)和精神財(cái)富的載體，它體現(xiàn)了城市的特色和個(gè)性，是城市底蘊(yùn)和魅力所在。1972年11月聯(lián)合國通過了一項(xiàng)“保護(hù)世界文化與天然遺產(chǎn)公約”，成立了世界遺產(chǎn)委員會(huì)。同年，歐洲各國外長會(huì)議決定把1975年作為歐洲建筑遺產(chǎn)年。1977年國際建筑協(xié)會(huì)制訂的歷史性規(guī)劃大綱馬丘比丘憲章，把保護(hù)傳統(tǒng)建筑文化遺產(chǎn)提高到重要高度。1979年聯(lián)合國確定了57項(xiàng)文化古跡作為第一批世界文化和天然遺產(chǎn)，僅亞洲就有18個(gè)城市被列為世界性重點(diǎn)保護(hù)的城市。法國在舊城改造中，共有12600處古跡和21300座歷史性建筑物受到法律保護(hù)，其中大多數(shù)是城堡、莊園、宅第和教堂。南京明孝陵、麗江古城等申報(bào)世界歷史文化遺產(chǎn)的成功，對(duì)北京的故宮和四合院的保護(hù)等，成為世界范圍的保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的典范。 5. 分步實(shí)施是推進(jìn)舊城改造的重要手段。從國內(nèi)外實(shí)施舊城改造的成功經(jīng)驗(yàn)來看，舊城改造不是全部舊城一次實(shí)施，而是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的需要，按照規(guī)劃，分階段、分重點(diǎn)、循序漸進(jìn)地推進(jìn)舊城和“城中村”改造，雖然每一步都有困難，但認(rèn)準(zhǔn)了方向，一步步地走，積小步為大步，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。6. “經(jīng)營城鎮(zhèn)”是促進(jìn)舊城改造實(shí)施的保證。如：上海市政府把隧道、高速公路等一批城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目招商引資，使民間資本占據(jù)上海城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總投資的“半壁江山”。全市整個(gè)高速公路網(wǎng)投資中，七成左右直接來自于民間資本，形成了以政府投入為核心，大型國企投入為框架，廣泛吸納民間和海外資金投入城市建設(shè)改造的良好局面。廣州、濟(jì)南、南京、武漢、成都等省會(huì)城市利用經(jīng)營城市的方式開展了舊城改造，取得了許多經(jīng)驗(yàn)；山東省利津縣堅(jiān)持運(yùn)用市場機(jī)制，整合城市資源，多渠道、多形式融匯資金，探索出一條“以城建城，以城養(yǎng)城”的新路子。1997年以來，全州累計(jì)完成城市基礎(chǔ)設(shè)施投資30多億元，僅楚雄市城市建成區(qū)面積已由1997年的2.6平方公里擴(kuò)大到2007年的23平方公里。如：楚雄市兩座人行天橋、城市雕塑、大型廣告標(biāo)牌、南華縣商住小區(qū)的道路、大姚縣金碧路等設(shè)施建設(shè)都是采用經(jīng)營城市的方法由企業(yè)投資建設(shè)的。（二）國內(nèi)舊城改造應(yīng)吸取的主要教訓(xùn)1. 超前意識(shí)不強(qiáng)。上世紀(jì)80年代，我國大城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，省會(huì)城市基礎(chǔ)設(shè)施已難以承受現(xiàn)代化發(fā)展需要，交通難、住房難、環(huán)境差成為當(dāng)時(shí)城市的共患病。許多城市政府開展了較大規(guī)模的舊城改造，由于規(guī)劃設(shè)計(jì)的超前性不足，基礎(chǔ)設(shè)施很快就不適應(yīng)城市的發(fā)展需要，新建立的設(shè)施又很快成為下階段發(fā)展的“瓶頸”，造成了巨大的浪費(fèi)。2. 缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。由于受到經(jīng)濟(jì)的制約，大部分舊城改造工程缺少統(tǒng)一長遠(yuǎn)的規(guī)劃，即使有規(guī)劃，也因起點(diǎn)較低，造成重復(fù)改造，資金浪費(fèi)。3. 歷史文化街區(qū)保護(hù)不夠。如：具有典型日耳曼風(fēng)格的濟(jì)南老火車站被拆除；國家級(jí)歷史文化名城濟(jì)南一條濃縮了500年歷史的古街區(qū)被拆除；杭州的頗具文化藝術(shù)底蘊(yùn)和歷史感的中國美術(shù)學(xué)院老校園全部拆光重建等。據(jù)文物界估計(jì)，中國近20年來對(duì)舊城的破壞，超過了以往100年。4. 前期工作準(zhǔn)備不充分。由于前期調(diào)查登記工作滯后，無論大城市還是小城市都普遍存在突擊開展違規(guī)建設(shè)的現(xiàn)象。一方面，需要改造區(qū)域的居民在知道自己家的房屋要拆遷后，進(jìn)行大量違規(guī)建設(shè)。如：在庭院新建房屋、在樓房上加層等，造成拆遷補(bǔ)償資金增加，加大了政府負(fù)擔(dān)。另一方面，由于土地補(bǔ)償政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，同一地塊補(bǔ)償?shù)貎r(jià)不同，同一類區(qū)菜地、水田、旱地等地價(jià)差價(jià)過大，出現(xiàn)了部分涉遷群眾把水田、旱地突擊改為菜地等行為，導(dǎo)致了政府成本的增加。（三）國內(nèi)外舊城改造的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)我州的啟示1. 堅(jiān)持舊城改造與新區(qū)開發(fā)相結(jié)合。在這方面，我們應(yīng)該吸取英國在新城建設(shè)過程中忽視舊城改造的教訓(xùn)。舊城改造與新區(qū)開發(fā)是城市發(fā)展的兩個(gè)經(jīng)常性內(nèi)在動(dòng)因，城市正是在舊城不斷改造與新區(qū)不斷開發(fā)的交替過程中實(shí)現(xiàn)規(guī)模的逐步擴(kuò)大和質(zhì)量的逐步提高。正確處理好新區(qū)開發(fā)和舊城改造的關(guān)系，既能夠合理調(diào)整城市結(jié)構(gòu)及布局，又能夠促進(jìn)新舊區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，加速舊城改造進(jìn)程。城市舊城改造過程中需要調(diào)整城區(qū)的空間布局，過量的人口需要疏散，不宜布置的工廠企業(yè)要遷出，不足的公共建筑要增加。對(duì)于楚雄來說，在處理舊城及新區(qū)建設(shè)的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以新區(qū)開發(fā)為主，舊城和“城中村”改造為輔的原則。組織編制舊城和“城中村”改造規(guī)劃，從整體上系統(tǒng)地解決舊城和“城中村”改造中存在的問題。在城市空間布局的優(yōu)化方面應(yīng)該注重經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益的統(tǒng)一，舊城和“城中村”改造要適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展需求和楚雄主城要向滇中特色大城市發(fā)展的要求。2. 在舊城改造中要處理好“保護(hù)”與“更新”的關(guān)系。保護(hù)強(qiáng)調(diào)的是歷史性與傳統(tǒng)形態(tài)，它所代表的價(jià)值取向是歷史價(jià)值和文化價(jià)值。更新強(qiáng)調(diào)的是時(shí)代性與城市功能，它所代表的是現(xiàn)代文明與進(jìn)步。有人認(rèn)為，現(xiàn)在我國城市舊城區(qū)多為舊建筑，環(huán)境質(zhì)量較差，需要全面改造、徹底改造。這種提法其實(shí)質(zhì)就是把舊城區(qū)全部拆除重建。一座城市就是一部歷史，建設(shè)越久遠(yuǎn)，歷史沉淀越厚實(shí)，其傳統(tǒng)歷史街區(qū)的價(jià)值也就越高。如北京的胡同、四合院，上海的石庫門，青島的里弄等都具有較高的歷史及建筑藝術(shù)價(jià)值，這些建筑一旦拆除就不可能恢復(fù)。當(dāng)然，保護(hù)并不是一切原封不動(dòng)；除列為文物的歷史建筑外，其他建筑還是可以更新改造的，關(guān)鍵是舊城改造要有保護(hù)的理念，使城市歷史得以延續(xù)和發(fā)展。這方面國外有許多成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。如：美國華盛頓實(shí)施改造中，國會(huì)以東一帶原來的一些舊住宅曾經(jīng)被劃為將被拆除的“衰落地區(qū)”或貧民窟地區(qū)，但是后來這個(gè)地區(qū)的房子并未拆除，而是修繕一新，改造成為高級(jí)住宅。3. 注重改造策略，量力而行、因勢利導(dǎo)推進(jìn)改造。舊城和“城中村”改造要遵循可持續(xù)發(fā)展的整體性原則和效益原則，依據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力科學(xué)合理地安排改造的規(guī)模。在改造以前，應(yīng)當(dāng)對(duì)舊城區(qū)和“城中村”進(jìn)行戰(zhàn)略性的規(guī)劃研究，調(diào)查清楚改造區(qū)內(nèi)的土地使用及建筑現(xiàn)狀，統(tǒng)一規(guī)劃確定需要拆除重建、改造、保護(hù)的地塊和建筑；統(tǒng)一確定道路交通、公共服務(wù)及綠化空間等系統(tǒng)設(shè)施；要克服和避免過分超越本地經(jīng)濟(jì)承受能力和市場吸納能力的大拆大建現(xiàn)象。改造也不能僅從單純的經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)，要統(tǒng)籌安排改造的重點(diǎn)、先后順序、工程規(guī)模和方式，商業(yè)地區(qū)開發(fā)與居住小區(qū)開發(fā)要協(xié)調(diào)進(jìn)行，黃金地段開發(fā)與偏街背巷開發(fā)應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展。應(yīng)依據(jù)不同情況采取拆、改、調(diào)、留等多種途徑和手段進(jìn)行綜合治理和再開發(fā)。4. 注重環(huán)境建設(shè)，營造一個(gè)人與自然和諧的生態(tài)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快，舊城和“城中村”改造規(guī)模越大，越是要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，決不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，或者走“先污染、后治理”的老路。因此，舊城和“城中村”改造不但要考慮經(jīng)濟(jì)因素，還要注重生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，使舊城改造方式與城市發(fā)展階段相適應(yīng)。三、國內(nèi)實(shí)施舊城改造的主要模式分析（一）政府主導(dǎo)模式這是上世紀(jì)80年代初期舊城和“城中村”改造廣泛采用的方式。由政府統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一拆遷，統(tǒng)一安置，置換出的土地建設(shè)市政公用設(shè)施或招商引資。楚雄經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)一、二、三期私營經(jīng)濟(jì)城、龍樹屯、黎家屯等“城中村”改造采用的就是政府主導(dǎo)模式。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是：有利于發(fā)揮政府職能部門的作用，項(xiàng)目推進(jìn)快，適合對(duì)拆遷后建設(shè)公用設(shè)施，土地和房地產(chǎn)開發(fā)較少的項(xiàng)目。存在的弊端是：一是人、財(cái)、物投入較大，容易形成機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)責(zé)不分、職能交叉或缺位以及政企不分等現(xiàn)象。二是村民抵觸情緒大。以政府為主體的“城中村”改造，在做出改造決策或制定政策時(shí)，雖然村民是最直接最大的受益者，但他們還是會(huì)有“一切都是政府強(qiáng)加于我”的感覺，難免會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒。在已往的“城中村”改造工作中，政府各相關(guān)部門總動(dòng)員、抽調(diào)大量的工作人員，挨家挨戶去做搬遷動(dòng)員工作，工作人員跑斷腿、磨破嘴，頭頂烈日，饑腸咕嚕，但多被村民拒之門外，效果不理想。（二）市場化運(yùn)作模式由政府劃定征用范圍，按照綜合地價(jià)，對(duì)被征區(qū)域的農(nóng)民安置有關(guān)費(fèi)用進(jìn)行詳細(xì)測算，制定完善的安置政策，以土地作為招商的資本，引進(jìn)開發(fā)商，一切涉及征地、拆遷、建房、安置等工作均由開發(fā)商自行統(tǒng)籌實(shí)施。開發(fā)商獲得的利益就是通過集中安置農(nóng)民后，可以開發(fā)和經(jīng)營置換出的土地資源，但對(duì)農(nóng)民的安置必須在政府制定的政策框架內(nèi)進(jìn)行。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是：能夠克服政府主導(dǎo)權(quán)責(zé)不分、職能交叉或缺位以及政企不分的缺點(diǎn)，有利于發(fā)揮市場機(jī)制的作用，調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。存在的弊端是：由于企業(yè)片面追求商業(yè)利潤，一方面容易產(chǎn)生開發(fā)商侵害被拆遷群眾利益，造成群眾上訪等問題；另一方面，企業(yè)只注重房地產(chǎn)開發(fā)，忽視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甚至有個(gè)別開發(fā)商在進(jìn)行部分房地產(chǎn)開發(fā)后，不開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，造成政府負(fù)擔(dān)加重。（三）政府主導(dǎo)與市場化相結(jié)合模式這是目前在國內(nèi)普遍采用的方式。一是由政府制定規(guī)劃、出臺(tái)相關(guān)政策，組建專門的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為政府的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)改造和開發(fā)建設(shè)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃、監(jiān)督和管理。二是組建城市建設(shè)開發(fā)投資有限公司，代表政府出資，搭建融資平臺(tái)，負(fù)責(zé)經(jīng)營新區(qū)開發(fā)中的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)。政府可注入一定數(shù)額的啟動(dòng)資金，公司可憑借其擁有的政府資產(chǎn)向銀行抵押貸款。政府制定相應(yīng)的安置政策，具體由公司按市場規(guī)律來運(yùn)作，通過盤活資源，完成政府的安置任務(wù)，并在運(yùn)轉(zhuǎn)中使國有資產(chǎn)增值。三是在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，以土地等有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)招商引資進(jìn)行改造。楚雄市原軍分區(qū)部分房屋改造成為新世紀(jì)商業(yè)廣場，原州委辦公區(qū)改造成為新天地以及新龍江廣場等舊城升級(jí)改造；南華縣糧貿(mào)街改造、百貨公司改造；大姚縣老城區(qū)電影院片區(qū)改造等都采用該模式。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是：有利于發(fā)揮政府與市場的職能，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭原則，促進(jìn)舊城改造有序推進(jìn)。存在的弊端是：發(fā)揮村（居）民委員會(huì)的作用和調(diào)動(dòng)村（居）民積極性不夠，村（居）民被動(dòng)參與拆遷安置，主動(dòng)參與性不足。（四）村（居）民委員會(huì)主導(dǎo)模式（河北省衡水模式）由縣市政府確定改造規(guī)劃，出臺(tái)相應(yīng)的安置政策，由村（居）民委員會(huì)組織實(shí)施，政府進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和管理。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是：一是能夠發(fā)揮村委會(huì)在“城中村”管理中的主導(dǎo)地位，可以有效遏制違章建筑；二是可有效解決拆遷補(bǔ)償難題，降低改造成本；三是可以充分利用集體積累的資金，緩解資金壓力；四是有利于逐步實(shí)現(xiàn)由“政府主導(dǎo)型”向“村民自主型”的轉(zhuǎn)變。存在的弊端是：集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱的村無法開展。四、加快楚雄州舊城改造的對(duì)策建議（一） 把握市場規(guī)律，體現(xiàn)時(shí)代精神，系統(tǒng)思考舊城改造問題1. 科學(xué)確立舊城改造的目標(biāo)。一是既要改善當(dāng)?shù)貏?dòng)遷居民的居住和生活環(huán)境，又要保證他們有一定的生活來源，為他們提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)；二是使城市環(huán)境得到根本改善，從而提升城市價(jià)值，產(chǎn)生社會(huì)效益。 2. 正確把握舊城改造的原則。舊城改造的原則是：統(tǒng)籌規(guī)劃、功能配套；政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作；規(guī)范推進(jìn)、依法實(shí)施；全民動(dòng)員、公眾參與；以民為本、讓利于民；因地制宜、成片推進(jìn)。3. 因地制宜，編制高起點(diǎn)的舊城和“城中村”改造規(guī)劃。4. 結(jié)合實(shí)際，制定完善的政策措施。包括制定完善的針對(duì)性和可操作性強(qiáng)的拆遷安置政策、促進(jìn)村民轉(zhuǎn)市民的城鄉(xiāng)一體化的戶籍政策、就業(yè)政策、對(duì)村民轉(zhuǎn)市民后完善的社會(huì)保障政策等，為實(shí)施舊城和“城中村”改造提供政策保障。（二）借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新舊城改造模式，促進(jìn)城市又好又快發(fā)展隨著城市化發(fā)展的加快，城市面貌正在發(fā)生著天翻地覆的變化，舊城和“城中村”改造也隨之在快速推進(jìn)，因此，舊城和“城中村”改造研究的不僅是建筑與歷史的保護(hù)問題，更重要的是研究相關(guān)的法律和政策,并制定具體的實(shí)施辦法，從而保證城市建設(shè)健康、有序、可持續(xù)發(fā)展。1. 建立健全舊城和“城中村”改造整體化運(yùn)作的監(jiān)督管理機(jī)制。舊城和“城中村”成片開發(fā)應(yīng)改變?cè)瓉碛?jì)劃經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下的由政府大包大攬的運(yùn)作方式，同時(shí)應(yīng)該糾正過去由于一味強(qiáng)調(diào)市場化運(yùn)作而導(dǎo)致政府行為缺失的傾向。政府作為組織者對(duì)舊城和“城中村”的發(fā)展進(jìn)行宏觀把握和協(xié)調(diào)，不僅參與其中部分項(xiàng)目的運(yùn)作,更重要的是通過前期工作為舊城和“城中村”發(fā)展提供政策和資金支持，改變開發(fā)商獨(dú)木難支的的局面，將社會(huì)力量聚集起來，“聚零為整”，完成單一力量難以完成的綜合性工程。2. 結(jié)合實(shí)際，綜合運(yùn)用多種改造手段。針對(duì)當(dāng)前楚雄州舊城和“城中村”建設(shè)的發(fā)展形勢，各縣市應(yīng)盡快建立舊城和“城中村”成片開發(fā)運(yùn)作機(jī)制，綜合運(yùn)用規(guī)劃、管理等多種調(diào)控手段，加大對(duì)舊城和“城中村”開發(fā)的協(xié)調(diào)與引導(dǎo)。一是綜合運(yùn)用規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地儲(chǔ)備、規(guī)劃建設(shè)管理等多種方法，實(shí)施對(duì)