侯永平：目標(biāo)績效管理與城市核心競爭力：青島的實踐作者：侯永平時間：2010-11-03瀏覽次數(shù)：889 次當(dāng)今，城市和城市群的競爭越來越取決于城市的戰(zhàn)略決策定位和戰(zhàn)略目標(biāo)的有效管理與實施，城市管理的創(chuàng)新也就成為推動城市發(fā)展的持久動力。建立完善的決策目標(biāo)、執(zhí)行責(zé)任和監(jiān)督考核三個體系，實行目標(biāo)管理績效考核，是提升城市的管理力、執(zhí)行力和輻射帶動力、文化內(nèi)聚力的重要路徑，也是推動城市實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的重要保障。近些年來，青島圍繞建設(shè)全國重點中心城市和世界知名特色城市的發(fā)展新目標(biāo)，按照“站在高起點，瞄準(zhǔn)大目標(biāo)，實現(xiàn)新跨越”的要求，大力實施目標(biāo)績效管理，深入開展“創(chuàng)建高績效機關(guān)，做人民滿意公務(wù)員”的活動，城市核心競爭力持續(xù)提升，施政創(chuàng)新成效顯著。一、政府績效與城市核心競爭力城市是全球、國家和地區(qū)高質(zhì)資源的集結(jié)點，更是全社會創(chuàng)新、創(chuàng)富的中心。21世紀(jì)，在人類社會經(jīng)濟、科技、文化、環(huán)境方面的激烈競爭中，城市越來越成為重要的競爭主體。目前世界各國都在積極致力于培育和提高城市、城市群的競爭力，在全球范圍內(nèi)搶占戰(zhàn)略制高點，在“城市世紀(jì)”爭做“世界城市”。當(dāng)前，在神州大地上開展了新一輪城市和城市群的競爭，其角逐已趨白熱化，珠江三角洲、長江三角洲、京津唐地區(qū)、環(huán)渤海經(jīng)濟圈的各城市紛紛行動，在競爭中合作，在合作的基礎(chǔ)上增強區(qū)域的整體競爭力。城市競爭力具有超前性、概括性和創(chuàng)新性，其測度方法及指標(biāo)體系是當(dāng)前理論和實踐中的一個熱門課題。我們認為，城市競爭力主要是指一個城市集聚、利用和優(yōu)化組合各種生產(chǎn)要素的能力，其中包括資本、技術(shù)、人力、信息和文化等多方面因素，同時又表現(xiàn)為在更長的時間里的發(fā)展?jié)摿?，后者決定了一個城市在較長時期內(nèi)的發(fā)展地位和競爭水平。城市核心競爭力是指構(gòu)成城市競爭力的諸要素和環(huán)節(jié)中對城市競爭力提升貢獻最大、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)和要素。政府管理在城市管理、社會管理體系中居于核心地位，是城市核心競爭力的重要因素，它本身是城市競爭中的管理力、制度力、秩序力、文化力的集合，也是區(qū)域、領(lǐng)域開放與創(chuàng)新的積極推動力量。我們認為，政府管理的核心是機關(guān)建設(shè)，機關(guān)建設(shè)的核心是提高績效。抓機關(guān)建設(shè)，提高政府績效，就是抓城市核心競爭力。聯(lián)系黨委、政府的實際工作，我們還認為，政府管理作為構(gòu)成城市核心競爭力的要素，主要包括政府及其部門的辦事效率和水平、法制環(huán)境、人才素質(zhì)、全社會的開放意識、完善的社會保障體系等方面。多年來，青島市不斷深化行政管理體制改革，以目標(biāo)績效管理推動了城市管理創(chuàng)新，以“創(chuàng)建高績效機關(guān)，做人民滿意公務(wù)員”為機關(guān)建設(shè)新目標(biāo)，以提高政府績效為導(dǎo)向，從戰(zhàn)略上構(gòu)建起了持續(xù)提升城市競爭力的框架體系。二、目標(biāo)績效管理是提升城市核心競爭力的創(chuàng)新舉措實行城市目標(biāo)績效管理，是促進城市競爭力整體提升的重要途徑。上個世紀(jì)后半葉，經(jīng)濟、科技全球化、一體化發(fā)展和城市間競爭加劇的形勢，對傳統(tǒng)的城市發(fā)展模式和城市政府管理模式提出了新的挑戰(zhàn)，城市目標(biāo)績效管理應(yīng)運而生。城市目標(biāo)績效管理是以城市經(jīng)濟和社會事業(yè)為整體管理對象，以促進城市協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、持續(xù)地發(fā)展為目標(biāo)，針對城市發(fā)展現(xiàn)狀和基礎(chǔ)條件，依據(jù)國家在一定時期內(nèi)制訂的發(fā)展戰(zhàn)略以及城市特定時期的發(fā)展需求，提出全市人民共同的奮斗目標(biāo)，進而組織各部門、各行業(yè)干部職工共同努力，使預(yù)期目標(biāo)得以實現(xiàn)的一種綜合績效型管理方式。城市目標(biāo)績效管理借鑒吸納了新公共管理的有益理論成果，并進行了新的實踐概括，與新公共管理在價值理念、運作機制等方面具有高度的一致性，都強調(diào)政府服務(wù)應(yīng)以社會和公眾的需求為導(dǎo)向；重視政府的產(chǎn)出、結(jié)果、效率和質(zhì)量；主張放松行政規(guī)制，強調(diào)對績效目標(biāo)完成情況的測量和評估；廣泛采用企業(yè)中成本效益分析、全面質(zhì)量管理等管理方式。城市目標(biāo)績效管理的經(jīng)濟學(xué)意義在于，它可以提升城市競爭力，實現(xiàn)城市收益最大化。它不僅可以優(yōu)化政府目標(biāo)，為城市競爭力的最大化提供前提，而且可以強化激勵約束作用，產(chǎn)生創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新動力。另外，它還可以發(fā)揮組織調(diào)節(jié)作用，協(xié)同各競爭要素，發(fā)揮整體大于部分之和的效用。對青島而言，要實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會，全面建成全國重點中心城市和世界知名特色城市，全市上下必須樹立起搶抓機遇、奮力趕超的意識，以重激勵、硬約束、嚴考核的機制全力推進績效管理，建立起施政成本低、管理績效高、服務(wù)品質(zhì)優(yōu)的機關(guān)治理范式，把青島市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃確立的各項任務(wù)目標(biāo)進行細化分解，落實分工領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任單位，納入目標(biāo)管理績效考核體系，從具體環(huán)節(jié)入手，有步驟地抓好工作落實，全面推進青島經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)。三、“青島模式”：目標(biāo)績效管理的特色與創(chuàng)新目前，除青島市外，全國還有南京、武漢、成都、蘇州等200多個城市實行目標(biāo)責(zé)任制管理考核，并探索建立了具有各自城市特色的制度體系和運作機制。近年來，青島市將目標(biāo)管理與督查工作和干部人事制度改革結(jié)合起來，積極探索，大膽創(chuàng)新，建立規(guī)范完善、可操作性強的目標(biāo)責(zé)任體系，強化督查和日常監(jiān)控，實行以實績考核為核心、量化細化、科學(xué)公正的考核制度；以目標(biāo)考核結(jié)果為主要依據(jù)，強化對干部的激勵約束，逐步建立起以“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與利益制衡機制，全方位目標(biāo)管理機制、常規(guī)監(jiān)控與考核機制、多層次激勵與約束機制”為核心的四位一體的推進工作目標(biāo)落實的新機制。我們認為，這種機制創(chuàng)新是實踐“三個代表”重要思想，全面落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會，建設(shè)創(chuàng)新型城市，在新形勢下加強黨的執(zhí)政能力和先進性建設(shè)，創(chuàng)新施政理念、施政方式、施政機制的重要探索，它有利于在干部選拔任用上形成正確的用人導(dǎo)向，能夠極大地優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，從而有效提升城市核心競爭力。2002年8月中國城市目標(biāo)管理研究會第十一次年會在青島召開，這次會上，青島市當(dāng)選為理事長城市，中共中央辦公廳領(lǐng)導(dǎo)同志對青島市的目標(biāo)績效管理給予了高度評價，認為青島市在城市目標(biāo)管理方面已經(jīng)系統(tǒng)地構(gòu)筑起具有嶄新意義的“青島模式”。人民日報等多家媒體也分別在顯要位置介紹了我市推行目標(biāo)績效管理的經(jīng)驗和做法，這是對青島模式的充分肯定?！耙粋€城市關(guān)鍵不在今天已有什么，而在于明天會有什么；明天會有什么的決定性因素在于城市的核心競爭力”，為此必須要“建立創(chuàng)新的目標(biāo)機制、創(chuàng)新的督查機制、創(chuàng)新的考核機制、創(chuàng)新的激勵機制”。青島市第九次黨代會已確定今后五年經(jīng)濟建設(shè)工作的主要任務(wù)是“構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟體系、構(gòu)筑有特色的現(xiàn)代化國際大城市框架、提升城市核心競爭力”這“三件大事”。由此表明“提升城市核心競爭力”已成為青島市“強市戰(zhàn)略”的重要目標(biāo)和基本方略。按照這一要求，青島市委各部委、市政府各部門把快速提升城市競爭力作為頭等大事、擺上重要位置，以目標(biāo)績效管理為總抓手，突出發(fā)展這個第一要務(wù)，強力推進重點工作的落實。結(jié)合貫徹十六大和十六屆五中全會精神，借鑒目標(biāo)績效管理先進理念和總結(jié)前幾年目標(biāo)績效管理實踐經(jīng)驗，在廣泛研究論證并吸納了各方面意見和建議的基礎(chǔ)上，青島市委、市政府對整個目標(biāo)績效管理考核體系，從結(jié)構(gòu)到內(nèi)容，又進行了完善和創(chuàng)新。其主要特點是：(1)圍繞經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)，建立科學(xué)合理、特色鮮明、富有創(chuàng)新性的目標(biāo)體系。新的目標(biāo)管理績效考核內(nèi)容開始注重經(jīng)濟績效、政治績效、文化績效和社會績效。(2)體現(xiàn)年終考核、日常監(jiān)控與社會評估相結(jié)合，定性和定量考核相結(jié)合的原則?？己藢嵭卸ㄐ院投肯嘟Y(jié)合，突出量化；共性與個性相結(jié)合，突出特色。對市直部門的考核，加入了專家學(xué)者、服務(wù)對象和公眾的評估以及分管市領(lǐng)導(dǎo)和其他領(lǐng)導(dǎo)的評估。(3)突出了涉及青島城市發(fā)展戰(zhàn)略的重大項目的考核。特別是對三大特色經(jīng)濟、四大工業(yè)基地、六大產(chǎn)業(yè)集群和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等關(guān)系城市核心競爭力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化度的大項目，通過建立督查機制，實施考核，明確責(zé)任，加快推進落實。(4)實行分類考核使考核結(jié)果更具可比性。將12個區(qū)市調(diào)整為三個類別，并對不同區(qū)、市組別在考核指標(biāo)、指標(biāo)分值和權(quán)重的確定上有所側(cè)重，突出不同地區(qū)發(fā)展方向和全市戰(zhàn)略布局要求；市直單位則按職能性質(zhì)和特點分為黨務(wù)部門、經(jīng)濟協(xié)調(diào)與發(fā)展綜合部門、城市建設(shè)管理等不同組別。(5)考核辦和各專業(yè)考核部門分工合作，協(xié)調(diào)聯(lián)動，配套推進。將所有體現(xiàn)全市經(jīng)濟、社會等發(fā)展要求的相關(guān)專業(yè)考核全部納入全市目標(biāo)考核體系中，統(tǒng)一規(guī)范、協(xié)調(diào)、推進。(6)強化激勵機制，加大考核結(jié)果的使用力度?？己私Y(jié)果與干部考核更緊密掛鉤，加大正激勵力度，提高獎勵幅度，擴大獎勵面。堅持激勵與懲戒結(jié)合，對考核不合格或末三位單位的主要領(lǐng)導(dǎo)實行誡勉，連續(xù)兩年考核不合格或末三位的，給予待崗或降職處分，真正實現(xiàn)督事、評績、考人、查紀(jì)“四位一體”。(7)績效管理向機關(guān)內(nèi)部延伸，人人體現(xiàn)城市競爭力。各單位結(jié)合實際，普遍完善機關(guān)內(nèi)部績效管理，建立健全工作流程、工作規(guī)則和行為規(guī)范，突出處室建設(shè)，特別是實行考核到處、到人，把考核結(jié)果作為選拔任用干部、評先樹優(yōu)等工作的重要依據(jù)。四、現(xiàn)實成就與未來之路實施全方位的目標(biāo)績效管理，使青島各方面發(fā)生了越來越大的變化。首先是機關(guān)的總體面貌發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，機關(guān)執(zhí)政理念和能力、學(xué)習(xí)氛圍、辦事效率、創(chuàng)新能力、競爭意識、文化素養(yǎng)等方面有了明顯轉(zhuǎn)變和提高，機關(guān)干部干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)驅(qū)動力明顯增強，精神面貌和工作績效也處于改革開放以來的最好時期。其次是開創(chuàng)了全市改革、發(fā)展、穩(wěn)定及其他各項工作的新局面，城市綜合競爭力不斷增強。近幾年來，青島市國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長15以上，經(jīng)濟總量和主要指標(biāo)在同類城市(副省級城市為主)中的位次不斷前移，地方財政收入年均增長20以上；中俄聯(lián)合軍演擁軍保障服務(wù)和創(chuàng)建首批全國文明城市等重點工作取得圓滿成功，社會治安綜合治理成效顯著；黨的建設(shè)、民主法制建設(shè)的許多方面工作也都走在了全省、全國的前列；各級各部門的施政創(chuàng)新不斷開辟了工作新局面。2005年青島在“公眾最向往的中國城市”評選中位居榜首，還榮獲了“中國品牌之都”、全國“三綠工程”樣板城市等美譽。這些成績的取得，是全市上下鍥而不