中華人民共和國(guó)憲法指導(dǎo)論國(guó)家政策入憲與總綱的法律屬性一摘要憲法文本結(jié)構(gòu)中的總綱屬于國(guó)家政策。國(guó)家政策入憲是憲法理念與社會(huì)現(xiàn)實(shí)變化的綜合結(jié)果?？偩V的效力不同于憲法正文，它不具備嚴(yán)格意義上的法規(guī)范屬性。作為方針條款或者國(guó)家政策指導(dǎo)原則，其實(shí)施有待立法裁量，并排除司法審查。引論在以往的憲法學(xué)研究中，對(duì)憲法序言與正文的效力已有較多與翔實(shí)的分析，而總綱的憲法地位與效力還沒(méi)有得到更多的關(guān)注與討論。與純粹具有法規(guī)范性質(zhì)的憲法正文不同，憲法文本中“總綱”的地位比較特殊，它不屬于嚴(yán)格意義上的法規(guī)范，但也不同于非法律文件的道德宣示，而是具有獨(dú)特的法律意義?？疾臁翱偩V”的內(nèi)容，其中多數(shù)屬于國(guó)家的政策規(guī)定，故也可稱(chēng)為基本國(guó)策或者國(guó)家政策。不同國(guó)家和地區(qū)的學(xué)者對(duì)憲法中國(guó)家政策給予不同的性質(zhì)認(rèn)定，有的稱(chēng)為“方針條款”，有的稱(chēng)為“政策指導(dǎo)原則”，也有的稱(chēng)為“憲德”，以區(qū)別于嚴(yán)格意義上的憲法規(guī)范或者“憲律”。作為“方針條款”或者“政策指導(dǎo)原則”，雖然總綱與憲法正文的純粹法規(guī)范對(duì)國(guó)家諸機(jī)關(guān)所產(chǎn)生的拘束力不完全相同，但它們又并非沒(méi)有任何拘束力，而是以區(qū)別于憲法正文的方式對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)生活事務(wù)產(chǎn)生影響。在法學(xué)理論上，原則和指導(dǎo)方針與嚴(yán)格意義上的法規(guī)范具有很大差異。原則是籠統(tǒng)的，法規(guī)范是具體的原則是待執(zhí)行的，需要進(jìn)一步的立法才具備實(shí)施的基礎(chǔ)，法院不可以此作為裁決糾紛的依據(jù)，法規(guī)范是自身可以執(zhí)行的，也是法院可以直接實(shí)施的依據(jù)。原則與法規(guī)范在特性與法律效力上的差異決定了國(guó)家政策特殊的憲法形式?？傮w而言，憲法中的國(guó)家政策規(guī)定與一般意義上的憲法規(guī)范有三方面的差異一是在名稱(chēng)上，其內(nèi)容多被稱(chēng)為國(guó)家政策二是在憲法文本結(jié)構(gòu)上，其不被置于正文之中，它們或者在總綱中，或者在章節(jié)上單獨(dú)列出，或者被置于其它部分，如社會(huì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系等處三是在憲法效力上，國(guó)家政策不像普通憲法規(guī)范那樣產(chǎn)生直接的拘束力，它是憲法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)出的指示與委托，其實(shí)施有待立法機(jī)關(guān)進(jìn)一步制定法律，以明確具體概念、實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)與程序。目前，雖然國(guó)家政策入憲仍然不屬于一個(gè)普遍的憲法現(xiàn)象，但卻是一個(gè)值得在憲法理論上加以探討的憲法問(wèn)題。為了對(duì)國(guó)家政策入憲及其憲法效力獲得更為深刻的認(rèn)識(shí)，本文將通過(guò)兩種實(shí)證方法開(kāi)展分析一是法社會(huì)學(xué)意義上的實(shí)證方法，目的是探求憲法結(jié)構(gòu)形式變化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)一是法律科學(xué)意義上的分析實(shí)證方法，目的是探求憲法總綱及國(guó)家政策憲法效力的特征。一、國(guó)家政策入憲的原因國(guó)家政策入憲與憲法文本結(jié)構(gòu)變遷是一種伴生現(xiàn)象，它是國(guó)家和社會(huì)關(guān)系變化與憲法理念變遷所導(dǎo)致的憲法調(diào)整內(nèi)容變化的憲法形式表現(xiàn)。國(guó)家政策也稱(chēng)為基本國(guó)策，是國(guó)家就社會(huì)生活發(fā)展所確立與制定的基本方針、原則與指導(dǎo)思想，包含了對(duì)未來(lái)社會(huì)生活的政治期待。有學(xué)者認(rèn)為，“基本國(guó)策，指的是國(guó)家一切政策所應(yīng)遵循之基本政策，而為全國(guó)上下必須共同努力之目標(biāo)?！庇捎诜ㄖ螄?guó)家以憲法作為規(guī)范國(guó)家總體社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活的形式權(quán)威，是具有最高效力的法律文件，故指導(dǎo)方針與政策載入憲法，以憲法形式表現(xiàn)。國(guó)家政策入憲具有象征意義，標(biāo)示著異于傳統(tǒng)憲法文本結(jié)構(gòu)的時(shí)代意義。作為高度形式化的憲法，其發(fā)展變化也遵循“內(nèi)容決定形式，形式是內(nèi)容的反映”這一基本的哲學(xué)律例，因此，憲法文本結(jié)構(gòu)變遷并不是一個(gè)孤立的憲法現(xiàn)象，而是社會(huì)現(xiàn)實(shí)與憲法理念變遷綜合作用的結(jié)果。考察近代第一批政治憲法，無(wú)論是1787年的美國(guó)憲法，還是1791年的法國(guó)憲法，除字?jǐn)?shù)少量的序言外，其憲法文本結(jié)構(gòu)主要由兩部分組成，一部分設(shè)定國(guó)家機(jī)關(guān)之權(quán)限，一部分規(guī)定公民的基本權(quán)利與義務(wù)，并未出現(xiàn)一個(gè)可稱(chēng)為國(guó)家政策的部分與內(nèi)容。將基本國(guó)策這一“軟條款”或者彈性條款體現(xiàn)在憲法文本結(jié)構(gòu)中是其后的事情，它在實(shí)際上得益于一系列因素的綜合。首先，國(guó)家與社會(huì)融合是國(guó)家政策入憲的社會(huì)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。決定傳統(tǒng)政治憲法內(nèi)容二分性結(jié)構(gòu)即公民基本權(quán)利義務(wù)與政府組織和職權(quán)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是國(guó)家與社會(huì)的分離。在這樣的結(jié)構(gòu)之下，憲法一方面既規(guī)范代表公共利益、行使公共權(quán)力的政府機(jī)關(guān)，一方面又保障屬于私人性質(zhì)的公民權(quán)利，亦即憲法只規(guī)范政治生活，對(duì)市民社會(huì)的經(jīng)濟(jì)文化等活動(dòng)則保持沉默。但是，國(guó)家與社會(huì)的融合改變了政治憲法所賴(lài)以生存的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，政治憲法進(jìn)而開(kāi)始調(diào)整傳統(tǒng)其不予介入的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化領(lǐng)域，憲法范式遂出現(xiàn)了相應(yīng)的改變。傳統(tǒng)政治憲法屬于限制憲法或者消極憲法，調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生活的憲法則為干預(yù)憲法或者積極憲法。干預(yù)憲法與限制憲法不同。限制憲法為國(guó)家權(quán)力設(shè)定界限，具有確定性，積極憲法則表現(xiàn)為憲法賦予國(guó)家權(quán)力。國(guó)家在什么方面深入社會(huì)生活，干預(yù)到何種程度，采取什么方式，何時(shí)制定法律等又帶有一定的機(jī)動(dòng)性，需要國(guó)家相機(jī)行事。并且，國(guó)家干預(yù)并不是，也不可能通過(guò)憲法明確規(guī)定國(guó)家在管理社會(huì)事務(wù)過(guò)程中的方法、標(biāo)準(zhǔn)與程序而進(jìn)行，而只能籠統(tǒng)地規(guī)定一般原則與指導(dǎo)方針，故而干預(yù)的內(nèi)容就以國(guó)家政策而不是嚴(yán)格意義上的法規(guī)范形式表現(xiàn)。其次，國(guó)家政策入憲是社會(huì)法治理念的形式表現(xiàn)。政治憲法在憲法理念上秉承自由法治傳統(tǒng)，自由法治傳統(tǒng)奉行極端個(gè)人主義，認(rèn)為憲法的作用只是通過(guò)規(guī)范政治與國(guó)家機(jī)構(gòu)，確保屬于社會(huì)領(lǐng)域的事務(wù)如經(jīng)濟(jì)與文化等私人活動(dòng)的自由。具體到經(jīng)濟(jì)生活方面，自由法治觀(guān)認(rèn)為，國(guó)家的職能僅在于以消極方式保證個(gè)體的經(jīng)濟(jì)自由與交易安全，國(guó)家不應(yīng)干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活屬于私人領(lǐng)域，應(yīng)依其自力自由發(fā)展。社會(huì)法治觀(guān)與自由法治觀(guān)不同，社會(huì)法治觀(guān)在觀(guān)念上堅(jiān)持團(tuán)體主義，這種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家的職能不僅僅是維護(hù)與促進(jìn)個(gè)體的經(jīng)濟(jì)自由，它還負(fù)有促進(jìn)平等的使命，而要促進(jìn)平等，國(guó)家就必須對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)，這就表現(xiàn)為憲法對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的規(guī)定。由于促進(jìn)平等需要國(guó)家主動(dòng)作為，故無(wú)法像傳統(tǒng)自由憲法那樣明確設(shè)置國(guó)家行為的界限，憲法只能做出政策性規(guī)定，為國(guó)家機(jī)關(guān)明確工作方向。值得注意的是，除少數(shù)國(guó)家外，當(dāng)今多數(shù)國(guó)家的憲法是不同理念混合的結(jié)果，并非表現(xiàn)為絕對(duì)的自由法治觀(guān)或者純粹的社會(huì)法治觀(guān)，既不采行極端的個(gè)人主義，也不采行極端的團(tuán)體主義，而是將各種不同的法治理念融為一爐，確立對(duì)各類(lèi)事務(wù)不同程度與不同方式的保護(hù)，促進(jìn)其均衡發(fā)展。國(guó)家政策入憲的實(shí)質(zhì)是國(guó)家責(zé)任的擴(kuò)大。古典政治憲法所體現(xiàn)的是消極國(guó)家責(zé)任，表現(xiàn)為只要國(guó)家不靠近市民社會(huì)，只被動(dòng)履行維護(hù)秩序的責(zé)任就可保障公民自由。但是，干預(yù)憲法與之不同，國(guó)家不僅需要被動(dòng)地履行消極責(zé)任，還必須主動(dòng)采取行動(dòng)，才能促成綱領(lǐng)性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這一過(guò)程也是國(guó)家責(zé)任擴(kuò)大的過(guò)程。具體表現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)得制定法律，行政機(jī)關(guān)須采取措施?？疾鞈椃ㄎ谋?，其中國(guó)家政策多以這樣的方式表述國(guó)家責(zé)任，如“國(guó)家促進(jìn)”、“國(guó)家發(fā)展”、“國(guó)家鼓勵(lì)”、“國(guó)家培育”、“國(guó)家指導(dǎo)”、“國(guó)家保護(hù)”、“國(guó)家推行”等字樣“促進(jìn)”、“發(fā)展”、“鼓勵(lì)”、“培育”、“指導(dǎo)”、“保護(hù)”與“推行”都意味著需要國(guó)家的積極作為，這與早期消極憲法對(duì)國(guó)家責(zé)任的不作為表述方式形成了反差。消極憲法中的國(guó)家責(zé)任主要是防禁性的規(guī)定，憲法的職責(zé)就是負(fù)責(zé)關(guān)住國(guó)家這頭“怪獸”，使其不能為所欲為，相應(yīng)地，憲法條款在表述方式上也多為“國(guó)會(huì)不得制定關(guān)于下列事項(xiàng)的法律”美國(guó)權(quán)利法案第一條“民團(tuán)不得侵害人民備帶武器的權(quán)利”權(quán)利法案第二條“未經(jīng)房主的許可，平時(shí)不得駐扎軍隊(duì)于民房”權(quán)利法案第三條?！安坏谩笔恰半x我遠(yuǎn)點(diǎn)”，是禁止性規(guī)定，在不出現(xiàn)糾紛或者個(gè)人不求助之時(shí)，國(guó)家只要袖手旁觀(guān)就可以“保護(hù)”、“發(fā)展”、“促進(jìn)”等則意味著國(guó)家趨身向前，伸出雙手進(jìn)行救助。雖然這一救助過(guò)程可能伴隨或者導(dǎo)致國(guó)家對(duì)私人生活安寧與自由的侵?jǐn)_，但畢竟救助是一種主動(dòng)承攬的積極作為責(zé)任，與消極不作為的責(zé)任方式與范圍有很大不同。那些積極的國(guó)家責(zé)任好比是一只伸長(zhǎng)的臂膀，必須以恰當(dāng)方式在憲法文本結(jié)構(gòu)中有所體現(xiàn)，以區(qū)別于傳統(tǒng)政治憲法所規(guī)定的消極國(guó)家權(quán)力。這一恰當(dāng)?shù)奈谋拘问骄褪菄?guó)家政策。國(guó)家政策入憲改變了傳統(tǒng)憲法結(jié)構(gòu)。由于傳統(tǒng)憲法結(jié)構(gòu)根據(jù)憲法目的設(shè)定憲法的兩大任務(wù)，憲法只規(guī)定國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)限，列舉公民的各種基本權(quán)利，通過(guò)避免政府濫用權(quán)力以保障公民基本權(quán)利，而國(guó)家政策入憲則使憲法包容了屬于政策性的內(nèi)容。憲法中的國(guó)家政策雖然不是剛性條款，但其是“國(guó)家發(fā)展的指針”與方向，這無(wú)疑是對(duì)國(guó)家各機(jī)關(guān)發(fā)出了指示，意味著所有的國(guó)家權(quán)力均有遵循的義務(wù)。這樣，國(guó)家政策就成為傳統(tǒng)憲法國(guó)家機(jī)關(guān)與人權(quán)規(guī)定之外的內(nèi)容，構(gòu)成憲法的重要組成部分，而其獨(dú)特的、有異于傳統(tǒng)憲法規(guī)范的效力亦不可等閑視之。二、國(guó)家政策的憲法內(nèi)容憲法中的國(guó)家政策是指那些不具有明確的規(guī)范力，不是法院可以執(zhí)行即不具有司法適用性，但卻對(duì)國(guó)家生活具有指導(dǎo)價(jià)值和意義的方針條款?？疾旄鲊?guó)憲法，入憲的國(guó)家政策多包括這樣一些內(nèi)容。一國(guó)民經(jīng)濟(jì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)是國(guó)家關(guān)于經(jīng)濟(jì)生活所采取的政策，它是憲法中典型的帶有政策性質(zhì)的內(nèi)容。憲法中的經(jīng)濟(jì)政策主要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)公平，是對(duì)古典憲法所奉行的經(jīng)濟(jì)自由的一種補(bǔ)充。古典憲法是政治憲法，憲法只規(guī)范政治生活，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)屬于市民社會(huì)的范疇，國(guó)家政治權(quán)力不予介入，不對(duì)之進(jìn)行干預(yù)，經(jīng)濟(jì)生活依其自力自由發(fā)展，其經(jīng)濟(jì)自由表現(xiàn)為憲法對(duì)經(jīng)濟(jì)生活保持沉默和中立，因此，第一批憲法中幾乎沒(méi)有有關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)方面的內(nèi)容，而只是籠統(tǒng)地規(guī)定私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯。在憲法史上，第一部規(guī)定有關(guān)經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的憲法是1919年德國(guó)的魏瑪憲法。此時(shí)的魏瑪共和國(guó)試圖調(diào)和、緩解階級(jí)對(duì)立，在經(jīng)濟(jì)上奉行積極的干預(yù)政策，憲法中規(guī)定了許多有關(guān)經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的條款。魏瑪憲法在結(jié)構(gòu)上辟“經(jīng)濟(jì)生活”作為專(zhuān)章，以第一五一條至一六五條共15條的篇幅規(guī)定有關(guān)經(jīng)濟(jì)生活的內(nèi)容。由于憲法經(jīng)濟(jì)政策貫徹國(guó)家對(duì)私人經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)的精神與方針，所以，這些條款的內(nèi)容主要體現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)公平，而非嚴(yán)格的自由主義理論之下的經(jīng)濟(jì)自由，表現(xiàn)為多數(shù)條款在堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)自由的前提下，又對(duì)經(jīng)濟(jì)自由進(jìn)行限制。如魏瑪憲法第一五一條規(guī)定“經(jīng)濟(jì)社會(huì)之組織，應(yīng)與公平之原則及人類(lèi)生存維持之目的相適應(yīng)。在此范圍，各人之經(jīng)濟(jì)自由，應(yīng)予保障”。此外，其它條款也體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)公平精神，如憲法對(duì)有關(guān)契約自由第一五二條，所有權(quán)，征收，土地的分配和利用，私人企業(yè)的社會(huì)化，及勞工、工會(huì)等都進(jìn)行了限制。其后，由于很多國(guó)家調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策，不再奉行嚴(yán)格的自由主義，這些國(guó)家的憲法也先后參照魏瑪憲法的結(jié)構(gòu)，規(guī)定屬于經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)容，貫徹經(jīng)濟(jì)公平。如意大利憲法，獨(dú)立后的非洲國(guó)家的憲法，新中國(guó)成立前的中華民國(guó)憲法，都用較大的篇幅規(guī)定經(jīng)濟(jì)政策內(nèi)容。我國(guó)現(xiàn)行1982年憲法也體現(xiàn)了這一點(diǎn)，憲法從第六條至第十九條共14條，規(guī)定了有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)容。這些經(jīng)濟(jì)政策涉及所有制、財(cái)產(chǎn)權(quán)、土地、自然資源、各種經(jīng)濟(jì)形式、企業(yè)管理制度、積累與消費(fèi)、經(jīng)濟(jì)手段如計(jì)劃和市場(chǎng)等，具有典型的社會(huì)主義憲法特質(zhì)。這是因?yàn)椋c資本主義憲法相比，傳統(tǒng)社會(huì)主義憲法在價(jià)值理念上更加關(guān)注平等而非自由，特別是經(jīng)濟(jì)平等，且為了實(shí)現(xiàn)平等，在所有制形式上實(shí)行公有制，在經(jīng)濟(jì)手段上實(shí)行國(guó)家全面管理經(jīng)濟(jì)生活的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。這樣，其對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)比起倡導(dǎo)社會(huì)福利的資本主義憲法有過(guò)之而無(wú)不及，而憲法中出大量的經(jīng)濟(jì)生活條款，也就不足為怪了。因此，憲法經(jīng)濟(jì)政策的規(guī)定并非像通常認(rèn)為的那樣毫無(wú)價(jià)值。如果堅(jiān)持古典憲法的自由理念，憲法只規(guī)范政治生活，經(jīng)濟(jì)生活依其自力自由發(fā)展，憲法就完全沒(méi)有必要規(guī)定經(jīng)濟(jì)內(nèi)容而如果在憲法理念上不僅堅(jiān)持自由，而且強(qiáng)調(diào)公平，則經(jīng)濟(jì)政策方面的內(nèi)容還是非有不可的。以此觀(guān)之，那種主張憲法在有關(guān)經(jīng)濟(jì)生活方面保持中立，只規(guī)定私人財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯的觀(guān)點(diǎn)也就有了局限性，因?yàn)檫@一觀(guān)點(diǎn)沒(méi)有考慮憲法理念上的差異與國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的側(cè)重，即是只強(qiáng)調(diào)自由呢，還是也關(guān)心平等，其所持的觀(guān)點(diǎn)只不過(guò)是古典自由主義政治憲法的理論翻版，而考慮我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)、經(jīng)濟(jì)政策與憲法理念，我國(guó)未來(lái)憲法改革不可能是對(duì)自由資本主義憲法范式的簡(jiǎn)單回歸。這樣，在涉及經(jīng)濟(jì)生活方面的內(nèi)容之時(shí)，憲法只規(guī)定私人財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯恐怕就很不夠。二社會(huì)安全社會(huì)安全是一個(gè)典型的強(qiáng)調(diào)社會(huì)正義和實(shí)質(zhì)平等理念，促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)的憲法內(nèi)容，它力圖通過(guò)國(guó)家干預(yù)社會(huì)，促進(jìn)平等關(guān)懷，彌和社會(huì)差距，從而在根本上消除貧窮與無(wú)知，建立一個(gè)以健康生理與心理為基礎(chǔ)、以健全人格為主體的和諧社會(huì)。由于社會(huì)安全只是國(guó)家與社會(huì)所追求的理想與目標(biāo)，不可能通過(guò)嚴(yán)格的規(guī)范來(lái)落實(shí)，故其屬于國(guó)家政策被規(guī)定在憲法中。社會(huì)安全所體現(xiàn)是對(duì)弱者的關(guān)懷，是國(guó)家伸出的援助之手，其主要內(nèi)容包括充分就業(yè)、勞工、婦女、殘障人、老人、子女，涉及社會(huì)福利與保險(xiǎn)制度，及環(huán)境保護(hù)等。魏瑪憲法第二章“共同生活”、意大利憲法第二章“倫理與社會(huì)關(guān)系”也規(guī)定了這些內(nèi)容。我國(guó)現(xiàn)行憲法在“總綱”中規(guī)定了屬于社會(huì)安全方面的內(nèi)容，如第二十五條計(jì)劃生育，另在“公民基本權(quán)利與義務(wù)”一章的社會(huì)權(quán)利體系中規(guī)定了這方面的內(nèi)容。三民族平等在一個(gè)多民族的國(guó)家里，各民族的風(fēng)俗、習(xí)慣、文化等事項(xiàng)各有自己的特點(diǎn)，它們根深蒂固，構(gòu)成一個(gè)民族文化和生存狀況的一部分。同時(shí)，民族地區(qū)多地處邊遠(yuǎn)，交通不便，文化設(shè)施較為落后，國(guó)家必須給予一定的扶助，幫助其發(fā)展，促進(jìn)文化的生長(zhǎng)壯大與進(jìn)步發(fā)展，而不能任由其自生自滅，這樣才能加強(qiáng)民族地區(qū)人民對(duì)國(guó)家的向心力，共同建設(shè)國(guó)家。這就構(gòu)成了憲法中的民族政策。民族政策的內(nèi)容主要包括民族平等、民族團(tuán)結(jié)、民族自決、民族互助等。在聯(lián)邦制國(guó)家，民族政策更多的體現(xiàn)在國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的分權(quán)體制中，各民族通過(guò)行使自治權(quán)或者自決權(quán)使民族自主發(fā)展。在單一制國(guó)家，民族政策的內(nèi)容與實(shí)施方式與聯(lián)邦制國(guó)家有些不同，除了憲法在總體上規(guī)定民族政策，并通過(guò)法律、具體制度和措施落實(shí)民族政策之外，還通過(guò)“法律面前人人平等”原則，禁止國(guó)家在政治、法律上對(duì)不同民族、種族、宗教信仰進(jìn)行差別對(duì)待來(lái)體現(xiàn)民族平等。如塞浦路斯憲法在第一章的總則部分，全部?jī)?nèi)容都是有關(guān)民族問(wèn)題的規(guī)定。我國(guó)憲法總綱第四條規(guī)定了民族政策，確立我國(guó)民族政策的內(nèi)容為民族平等、團(tuán)結(jié)和互助，并規(guī)定國(guó)家?guī)椭褡宓貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)和文化，實(shí)行民族區(qū)域自治制度各民族使用自己的語(yǔ)言文字、保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣。并且，憲法還在公民的基本權(quán)利與義務(wù)中規(guī)定平等條款，在訴訟中規(guī)定少數(shù)民族的權(quán)利。四教育文化教育文化政策的目的是為了提升國(guó)家與民族的文化水準(zhǔn)，建設(shè)“文化國(guó)家”。教育文化的宗旨是發(fā)展人民的民族精神與自治精神、國(guó)民道德、健全體格、科學(xué)及生活智能。教育文化在一些國(guó)家除通過(guò)憲法規(guī)定社會(huì)文化權(quán)利，即規(guī)定公民有受教育權(quán)等予以體現(xiàn)之外，還通過(guò)憲法規(guī)定促進(jìn)國(guó)家社會(huì)文化水準(zhǔn)的文化政策，并通過(guò)這些政策的實(shí)施來(lái)達(dá)到促進(jìn)和發(fā)展文化的目的，因此，教育文化更多是一種國(guó)家政策或者方針條款。魏瑪憲法在第四章專(zhuān)章規(guī)定“教育及學(xué)?！薄＝逃幕膬?nèi)容包括教育、科學(xué)、藝術(shù)、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、新聞廣播、出版發(fā)行、博物館、圖書(shū)館、文化館、名勝古跡、珍貴文物等，其具體內(nèi)容包括國(guó)家教育制度，規(guī)定教育機(jī)會(huì)均等、教育文化的監(jiān)督、教育科學(xué)文化經(jīng)費(fèi)等。我國(guó)憲法除在“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章中規(guī)定公民有關(guān)教育文化的權(quán)利之外第十九條第二十四條，還在總綱中規(guī)定了發(fā)展教育文化的指導(dǎo)原則與方針。其中精神文明的內(nèi)容是構(gòu)成我國(guó)憲法“文化國(guó)家”的主要特色之一。五國(guó)防外交國(guó)防與外交既密切相關(guān)，又是兩種不同的事務(wù)。它們的共同點(diǎn)之一是涉及國(guó)家主權(quán)，是主權(quán)國(guó)家設(shè)定的具有對(duì)外性質(zhì)的防務(wù)與外交方面的政策性規(guī)定共同點(diǎn)之二是它們都帶有高度的政治性，雖然其實(shí)施有賴(lài)中央立法機(jī)關(guān)制定法律，但在很大程度上，國(guó)防與外交政策的落實(shí)構(gòu)成法治原則的例外，表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)在此方面享有很大的自由裁量權(quán)，法院通常以“國(guó)家行為”、“政府行為”或者“政治問(wèn)題”等理論作為借口，排除對(duì)這類(lèi)行為的司法審查，其政策性與靈活性由此可見(jiàn)一斑。國(guó)防與外交政策又包含不同的內(nèi)容。國(guó)防的目的是保衛(wèi)國(guó)家安全、維護(hù)世界和平。國(guó)防政策的內(nèi)容重點(diǎn)闡明國(guó)防的目的、武裝力量的歸屬和建設(shè)、及為國(guó)防立法提供依據(jù)。我國(guó)憲法總綱第二十九條規(guī)定了國(guó)防政策的內(nèi)容，明確了國(guó)防的性質(zhì)、任務(wù)和建設(shè)目標(biāo)?！爸腥A人民共和國(guó)的武裝力量屬于人民。它的任務(wù)是鞏固國(guó)防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國(guó)，保衛(wèi)人民的和平勞動(dòng)，參加國(guó)家建設(shè)事業(yè)，努力為人民服務(wù)”。“國(guó)家加強(qiáng)武裝力量的革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化的建設(shè)，增強(qiáng)國(guó)防力量。”此外，憲法在公民基本權(quán)利和義務(wù)一章中規(guī)定公民服兵役的義務(wù)第五十四條、五十五條，在國(guó)家機(jī)構(gòu)一章中規(guī)定中央軍事委員會(huì)，以具體地貫徹實(shí)施國(guó)防政策第九十三條、九十四條。外交是國(guó)家的涉外事務(wù)，是國(guó)際之間的