1、    略論外資銀行的準(zhǔn)入法制及其完善蔡奕【學(xué)科分類】金融法【摘要】東道國對外資銀行的市場準(zhǔn)入監(jiān)管，是其地域監(jiān)管的首要環(huán)節(jié)，市場準(zhǔn)入是外資銀行合法進(jìn)入東道國市場的先決條件，同時市場準(zhǔn)入形式與條件的寬嚴(yán)，也關(guān)系到外資銀行后續(xù)經(jīng)營的成效。我國的外資銀行準(zhǔn)入法制是在20世紀(jì)90年代后漸次發(fā)展起來的，隨著入世后金融開放格局的嬗變和我國金融業(yè)自由化水平的不斷提高，既有的外資銀行準(zhǔn)入法制也面臨著許多亟待改善的問題。本文擬結(jié)合國外的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，對這些問題作一評析，并提出完善我國外資銀行準(zhǔn)入法制的立法和政策性建議?！娟P(guān)鍵詞】市場準(zhǔn)入、準(zhǔn)入形式、準(zhǔn)入條件、準(zhǔn)入許可【寫作

2、年份】2005年【正文】     一、中國對外資銀行的準(zhǔn)入形式及其完善   根據(jù)2001年國務(wù)院外資金融機(jī)構(gòu)管理條例第2條的規(guī)定，我國境內(nèi)的外資銀行主要表現(xiàn)為以下三種類型：（1）總行在中國境內(nèi)的外資銀行，即所謂的外資獨(dú)資銀行；（2）外國銀行在中國境內(nèi)的分行；（3）外國金融機(jī)構(gòu)與中國金融機(jī)構(gòu)在中國境內(nèi)合資經(jīng)營的銀行?？傮w而言，我國外資銀行的準(zhǔn)入形式與世界主要國家基本相同，包括子行、分行、合資行和代表處等，在金融統(tǒng)計時，子行、分行、合資行往往合稱營業(yè)性外資銀行，而將代表處單列為非營業(yè)性外資銀行。   從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，在營

3、業(yè)性外資銀行中，外資銀行分行占絕對性優(yōu)勢，它不僅是我國最早引入的外資銀行形式，而且其開業(yè)數(shù)量也遙遙領(lǐng)先于子行和合資行。外資銀行分行在中國的大行其道，是有其客觀原因的：從中國金融監(jiān)管當(dāng)局角度而言，分行并不是獨(dú)立的法人，外國銀行必須對其中國分行承擔(dān)無限清償責(zé)任，以分行形式準(zhǔn)入中國即意味著取得總行全球資產(chǎn)的擔(dān)保和有力支持，對中國儲戶和投資者的利益保護(hù)相對于子行與合資行來說較為充分，因此中國金融監(jiān)管當(dāng)局對分行持寬松的準(zhǔn)入態(tài)度；從跨國銀行的角度來說，選擇附屬性和依賴性較強(qiáng)的分行形式進(jìn)入中國，可以有效地管控和操縱分行，實(shí)現(xiàn)其全球經(jīng)營戰(zhàn)略，同時還可以運(yùn)用總行的全球資金在中國開展業(yè)務(wù)，獲得較子行更強(qiáng)大的業(yè)務(wù)擴(kuò)

4、張能力。此外，由于中國的金融開放才剛剛起步，外國投資者對中國的金融法律、政策還存有疑慮，跨國銀行在考慮準(zhǔn)入形式時往往以投資安全性作為首要的參考因素，因此它們通常不愿采取合資行或子行的準(zhǔn)入形式，而傾向于選擇能夠?qū)⒖刂茩?quán)與核心競爭技術(shù)保留在手的分行形式。   中國外資銀行準(zhǔn)入形式過于單一的現(xiàn)狀存在不少隱憂。外國銀行以分行形式經(jīng)營時，東道國更多地依賴于外國銀行的母國，一肆外國銀行經(jīng)營不善或是母國監(jiān)管不力導(dǎo)致外國銀行出現(xiàn)問題，分行亦隨之陷入風(fēng)聲鶴唳之中，所以分行的生存能力和經(jīng)營狀況很大程度上并不操控在東道國手中。從防范風(fēng)險的角度考慮，中國目前以分行作為外資銀行準(zhǔn)入主流的作法并不值得

5、稱道。銀行界有句諺語：“不要把所有的雞蛋放入一個籃內(nèi)”，風(fēng)險的分散是防范和控制風(fēng)險的良方，因此我國在引入外資銀行時不能將準(zhǔn)入形式過于單一化，而應(yīng)提倡多元化準(zhǔn)入，應(yīng)在子行、合資銀行的準(zhǔn)入上多下功夫，從外資銀行組織形式多元化上實(shí)現(xiàn)風(fēng)險的有效分散。   此外，從銀行經(jīng)營技術(shù)傳播的角度來看，外資銀行分行的形式也不利于銀行經(jīng)營技術(shù)的有效傳播和擴(kuò)散。銀行經(jīng)營技術(shù)包括市場營銷、產(chǎn)品創(chuàng)新、客戶服務(wù)、資金運(yùn)用等方面，可大別為兩類：一種是模仿技術(shù)，即通過模仿加以傳播的技術(shù)（如市場營銷、展業(yè)和客戶服務(wù)技術(shù)），模仿技術(shù)擴(kuò)散速度較快；另一種技術(shù)只能通過親身經(jīng)歷才能夠掌握（如產(chǎn)品設(shè)計和開發(fā)技術(shù)），也稱

6、為授受技術(shù)。十余年的銀行試點(diǎn)開放經(jīng)驗(yàn)昭示我們，引入外資銀行不僅在資金和觀念上使中國銀行業(yè)獲益非淺，而且對提高中國銀行經(jīng)營技術(shù)也大有幫助。但從實(shí)際效果上看，由于中國的外資銀行準(zhǔn)入形式以分行為主，而分行對外自成一個相對封閉的體系，完全由其母行掌控，因此國內(nèi)銀行難以接觸和掌握其核心的授受技術(shù)，只能模仿和學(xué)習(xí)其外圍的一些經(jīng)營理念和營銷手段，在經(jīng)營技術(shù)上始終難以實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。因此，筆者認(rèn)為，掌握先進(jìn)技術(shù)的最佳方式是與外資金融機(jī)構(gòu)合作成立合資銀行，在共同經(jīng)營過程中潛移默化地學(xué)習(xí)和提高自身的經(jīng)營技術(shù)，從這一點(diǎn)考慮，今后我國外資銀行準(zhǔn)入形式的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向合資銀行，而不宜繼續(xù)單一地引進(jìn)外資銀行分行。  

7、 二、中國對外資銀行的準(zhǔn)入條件及其改進(jìn)   我國加入世貿(mào)組織時在中華人民共和國加入議定書（以下簡稱加入議定書）及其附件中華人民共和國服務(wù)貿(mào)易具體承諾減讓表及第2條最惠國待遇豁免清單（以下簡稱承諾減讓表）對銀行服務(wù)貿(mào)易的準(zhǔn)入條件作了一些具體承諾。為了履行上述承諾，2001年底國務(wù)院對原1994年外資金融機(jī)構(gòu)管理條例（以下簡稱管理條例）作了較大篇幅的修訂：對于原管理條例未包括而我國在談判中已承諾的內(nèi)容，按照承諾增加；對于原管理條例已涉及但與談判承諾不一致的內(nèi)容，按照承諾內(nèi)容進(jìn)行了修改。根據(jù)新管理條例的規(guī)定，我國目前對外資銀行準(zhǔn)入主要有五個方面的準(zhǔn)入條件：  

8、 1、注冊資本金與總資產(chǎn)要求   在注冊資本金上，我國法律要求外資獨(dú)資銀行、合資銀行的最低注冊資本為與3億元人民幣等值的可自由兌換貨幣，其注冊資本應(yīng)為實(shí)繳資本；外國銀行分行應(yīng)由其總行以可自由兌換貨幣無償撥給不少于價值1億元人民幣的營運(yùn)資金。   在總資產(chǎn)方面，管理條例要求，若設(shè)立外資獨(dú)資銀行，其申請者提出準(zhǔn)入申請前一年年末的總資產(chǎn)不得少于100億美元；若設(shè)立合資銀行，外國合資者提出設(shè)立申請前一年年末總資產(chǎn)不得少于100億美元；若設(shè)立外國銀行分行，其申請者在提出準(zhǔn)入申請前一年年末總資產(chǎn)不得少于200億美元，且資本充足率不低于8%。  &

9、#160;上述規(guī)定特別是對申請準(zhǔn)入者資產(chǎn)實(shí)力的要求是不同于中資銀行的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的，這反映了中國對外資銀行審慎的監(jiān)管態(tài)度。為了確保引進(jìn)高質(zhì)量的外國資本，保證本國銀行業(yè)的穩(wěn)定和本國存款人的資金安全，對外資銀行設(shè)定較高的總資產(chǎn)和注冊資本金標(biāo)準(zhǔn)，可以達(dá)到甄別取舍的作用，即吸納資力雄厚、規(guī)模較大的跨國銀行進(jìn)入中國，而將資力較弱、規(guī)模較小的跨國銀行排斥在外。但是，絕對的總資產(chǎn)和注冊資本金標(biāo)準(zhǔn)卻往往事與愿違。在國際銀行業(yè)中，資力的強(qiáng)弱與經(jīng)濟(jì)效益的好壞并不總成正比，一些看起來財力雄厚、規(guī)模龐大的跨國銀行，可能實(shí)際上效益低下、資信衰微；而一些資產(chǎn)規(guī)模不大的中小型銀行則可能生機(jī)盎然、口碑良好。因此以單一的總資產(chǎn)或注

10、冊資本金標(biāo)準(zhǔn)來衡量跨國銀行的資質(zhì)，難以實(shí)現(xiàn)“選良棄莠”的目的，但要個案評判每個申請者的資質(zhì)又因工作量過大而難以操作，筆者認(rèn)為一個較為簡便可行的作法是參照新加坡、菲律賓等國的作法，在設(shè)定總資產(chǎn)和注冊資本標(biāo)準(zhǔn)的同時，只允許世界排名靠前的跨國銀行進(jìn)入中國市場，如此，既可甄別跨國銀行的綜合素質(zhì)，又可借助權(quán)威機(jī)構(gòu)的評級標(biāo)準(zhǔn)，免去監(jiān)管當(dāng)局親自審核和調(diào)查跨國銀行資質(zhì)的費(fèi)用和精力，有助于提高準(zhǔn)入審查工作的效率?？紤]到中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和市場容量，對銀行準(zhǔn)入的資質(zhì)排名要求不宜過嚴(yán)，筆者認(rèn)為將準(zhǔn)入范圍限定在世界排名前300位的跨國銀行為宜。   2、雙重許可與母國監(jiān)管要求   

11、我國管理條例第6、7、8條規(guī)定了外資銀行的雙重許可與母國監(jiān)管要求：設(shè)立外資獨(dú)資銀行、外國銀行分行，申請人所在國家或者地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局應(yīng)同意其申請，申請者所在國家或地區(qū)應(yīng)有完善的金融監(jiān)督管理制度并且申請人受到所在國家或者地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局的有效監(jiān)管；設(shè)立合資銀行，外國合資者所在國家或者地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局同意其申請，外國合資者所在國家或地區(qū)應(yīng)有完善的金融監(jiān)督管理制度并且外國合資者受到所在國家或者地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局的有效監(jiān)管。針對我國目前市場準(zhǔn)入形式中外國銀行分行居多的特點(diǎn)，母國監(jiān)管的履行要求顯得尤為重要。因?yàn)闁|道國對境內(nèi)分行的監(jiān)管僅能保證該國分行的局部安全，而母國對總行的監(jiān)管程度則直接關(guān)系到其全球分行系

12、統(tǒng)的全局性安全，因此，我國監(jiān)管當(dāng)局在考慮是否讓外資銀行準(zhǔn)入時，將母國對外國銀行的監(jiān)管狀況作為一個重要的準(zhǔn)入條件。   不過，我國現(xiàn)行法規(guī)對母國監(jiān)管要求的規(guī)定過于概括，僅規(guī)定母國“應(yīng)有完善的金融監(jiān)督管理制度”，具體如何評判母國的監(jiān)管制度是否完善，并無切實(shí)可行的操作標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，我國監(jiān)管當(dāng)局主要是通過要求申請者報送其所在國家或地區(qū)金融體系介紹及有關(guān)金融法規(guī)，而后進(jìn)行個案審查以判定申請者母國是否有完善的金融監(jiān)管制度。母國監(jiān)管當(dāng)局的推薦意見（多表現(xiàn)為支持信或安慰函）也是一個重要的參考因素。這種個案審查方式由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，主觀隨意性太大，透明度不高，評判結(jié)果也不盡合理，備受申請銀

13、行的質(zhì)疑，因此，有必要以立法形式確立一套劃一的評審標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，可參照巴塞爾委員會有效銀行監(jiān)管的核心原則第三項核心原則“母國監(jiān)管原則”的要求來構(gòu)建我國“母國監(jiān)管要求”的評審標(biāo)準(zhǔn)，具體包括三個條件：（1）申請準(zhǔn)入的跨國銀行必須達(dá)到巴塞爾協(xié)議有關(guān)資本充足率的最低標(biāo)準(zhǔn)；(2)跨國銀行的準(zhǔn)入應(yīng)得到其所有者所屬國，即母國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的書面同意；（3）母國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)有實(shí)行綜合并表監(jiān)管的能力。此外，我國法律還應(yīng)要求申請行如實(shí)提供必要的信息、資料，以輔助監(jiān)管當(dāng)局作出正確的判斷和決策。   3、適格管理層要求   由于金融業(yè)務(wù)的日趨復(fù)雜以及外資銀行特有的國際化因素，使涉外金

14、融監(jiān)管工作面臨很大的考驗(yàn)，如監(jiān)管成本的日益增加、監(jiān)管的滯后性等。此時，“自我約束”機(jī)制便成為增強(qiáng)金融業(yè)安全穩(wěn)定性的重要輔助手段之一，而內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施很大程度上又依賴于管理層的素質(zhì)，為此，2002年中華人民共和國外資金融機(jī)構(gòu)管理條例實(shí)施細(xì)則（以下簡稱實(shí)施細(xì)則）在第四章任職資格管理中明確地提出了對外資銀行準(zhǔn)入的適格管理層要求。   實(shí)施細(xì)則授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對外資金融機(jī)構(gòu)高級管理人員的任職資格進(jìn)行審查，包括正反兩方面的具體要求。正面條件包括：(1) 熟悉并遵守中國金融監(jiān)管法律法規(guī)；(2) 具有與擔(dān)任職務(wù)相適應(yīng)的專業(yè)知識、工作經(jīng)驗(yàn)和組織管理能力；(3) 無不良記錄。反面條件則指

15、不得擔(dān)任外資金融機(jī)構(gòu)高級管理人員的情形：(1) 有犯罪記錄的；(2) 因違法而受到重大處罰的；(3) 對所任職的金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、公司的破產(chǎn)、重大違規(guī)、被吊銷經(jīng)營金融業(yè)務(wù)許可證或營業(yè)執(zhí)照，負(fù)有主要責(zé)任或直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，且未滿五年的；(4) 過去五年內(nèi)因重大工作失誤給所任職金融機(jī)構(gòu)或其他企業(yè)、公司造成重大損失的。   綜觀上述規(guī)定，我國監(jiān)管當(dāng)局雖處心積慮地對外資銀行高級管理人員的任職資格作出了詳盡的要求或限制，但卻遺漏了適格管理層要求中一項必不可少的內(nèi)容“雙人監(jiān)控原則”，不能不說是我國有關(guān)立法的一大缺憾。中國的適格管理層要求僅規(guī)定了管理層人員的任職資格，卻忽略了從制度上保障管理層

16、的公平有效運(yùn)作，使銀行內(nèi)控制度出現(xiàn)了明顯的漏洞。試舉一例，根據(jù)我國現(xiàn)行法律，一家外國銀行分行欲進(jìn)入中國市場，只需委派一名符合任職資格的主要負(fù)責(zé)人，即可滿足適格管理層要求，順利準(zhǔn)入中國市場。以這種管理層結(jié)構(gòu)方式進(jìn)入中國的外資銀行，隱藏著極大的安全隱患，因?yàn)榇祟愅赓Y銀行實(shí)際上完全由其主要負(fù)責(zé)人一人說了算，管理權(quán)力缺乏制約，容易養(yǎng)成“一言堂”式的不良管理習(xí)性，而獨(dú)斷專行的管理風(fēng)格往往就是銀行陷入危機(jī)的導(dǎo)火索。此外，從風(fēng)險管理的科學(xué)性角度考慮，與單人管理相比，“雙人監(jiān)控原則”可以發(fā)揮集體的智慧，群策群力，有效地防范和控制風(fēng)險的發(fā)生。因此，中國相關(guān)立法未在適格管理層要求中規(guī)定“雙人監(jiān)控原則”，顯屬立法上

17、的一大疏漏，建議立法機(jī)關(guān)和監(jiān)管部門盡快予以補(bǔ)足，以免不符合安全穩(wěn)健經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)的外資銀行大量進(jìn)入中國，對我國的金融安全造成潛在的威脅。      4、代表處前置要求   我國管理條例明確規(guī)定，申請設(shè)立外資獨(dú)資銀行和外國銀行分行的申請者，必須在中國境內(nèi)已設(shè)立代表機(jī)構(gòu)2年以上；申請設(shè)立合資銀行的外國合資者，必須在中國境內(nèi)已經(jīng)設(shè)有代表機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，代表處前置要求不僅僅是一項程序要求，而且具有深遠(yuǎn)的實(shí)際用意。首先，代表處前置要求有助于中國監(jiān)管機(jī)關(guān)了解申請者的資信和財務(wù)狀況，增強(qiáng)對準(zhǔn)入申請實(shí)質(zhì)審查的科學(xué)性和準(zhǔn)確性；其次，要求外資銀行在準(zhǔn)入前設(shè)立代

18、表處，可以使外資銀行對陌生的中國市場有所了解，作好準(zhǔn)入后應(yīng)對風(fēng)險的充分準(zhǔn)備，從而加快外資銀行適應(yīng)中國市場的進(jìn)度，減少經(jīng)營風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)外資銀行的安全穩(wěn)健經(jīng)營；最后，在外資銀行大量申請準(zhǔn)入的情況下，對申請設(shè)立外資獨(dú)資銀行和外國銀行分行的申請者規(guī)定必須已設(shè)有代表機(jī)構(gòu)兩年以上，實(shí)際上是創(chuàng)設(shè)一種變相的“緩沖期”，以減小同一時段跨國銀行大舉進(jìn)入對我國金融秩序和金融安全造成的沖擊，同時也為民族銀行業(yè)的發(fā)展贏得寶貴的喘息之機(jī)。   5、其它審慎性條件   WTO金融服務(wù)附錄在第二條“國內(nèi)法規(guī)”中明確規(guī)定：“盡管有本協(xié)議（GATS）其它條款，但不能阻止一成員方出于審慎的原因

19、而采取的措施，包括保護(hù)投資人、存款人、投保人、金融服務(wù)提供者對之負(fù)有信托責(zé)任的人，或者為確保金融體制的完善與穩(wěn)定而采取的措施”。這一規(guī)定實(shí)際上肯定了東道國監(jiān)管當(dāng)局為維護(hù)本國金融體系的安全穩(wěn)健性，有權(quán)基于審慎目的制定附加的銀行準(zhǔn)入條件。中國人民銀行充分利用了上述授權(quán)，在2002年中華人民共和國外資金融機(jī)構(gòu)管理條例實(shí)施細(xì)則中規(guī)定了交由監(jiān)管機(jī)構(gòu)個案審查的其它審慎性條件：(1) 具有合理的法人治理結(jié)構(gòu)；(2) 具有穩(wěn)健的風(fēng)險管理體系；(3) 具有健全的內(nèi)部控制制度；(4) 具有有效的管理信息系統(tǒng)；(5) 申請人經(jīng)營狀況良好，無重大違法違規(guī)記錄；(6) 具有有效的反洗錢措施。這些條件從經(jīng)營管理的各個方面

20、強(qiáng)化了對外資銀行的準(zhǔn)入要求，也使我國監(jiān)管當(dāng)局在審核外資銀行準(zhǔn)入申請時擁有更大的主動權(quán)和靈活性。   三、我國對外資銀行市場準(zhǔn)入管理方式和程序的最新調(diào)整   2003年5月，為提高市場準(zhǔn)入效率，促進(jìn)金融創(chuàng)新，同時也為了更好地履行我國加入世貿(mào)組織的承諾，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會決定對銀行市場準(zhǔn)入管理的方式和程序進(jìn)行調(diào)整，并頒布了關(guān)于調(diào)整銀行市場準(zhǔn)入管理方式和程序的決定（以下簡稱調(diào)整決定）。其中，關(guān)于外資銀行的主要規(guī)定有：   1、取消對外資銀行國內(nèi)保理、買方或協(xié)議付息票據(jù)貼現(xiàn)、法人賬戶透支等業(yè)務(wù)的備案要求。   2、各

21、外資銀行對于已獲準(zhǔn)開辦的新業(yè)務(wù)，可授權(quán)符合條件的下轄分支機(jī)構(gòu)開辦。各外資銀行的分支機(jī)構(gòu)經(jīng)上級行授權(quán)即可開辦新業(yè)務(wù)，僅須在開辦后的10個工作日內(nèi)向當(dāng)?shù)劂y監(jiān)局、直屬分局或銀監(jiān)分局書面報告。   3、各外國獨(dú)資銀行和中外合資銀行在本機(jī)構(gòu)內(nèi)作同級職責(zé)平行調(diào)動的高級管理人員，若已經(jīng)經(jīng)過任職資格審核，原有任職資格仍然有效，無須重新進(jìn)行核準(zhǔn)。   4、取消外資銀行支行副行長任職資格的備案。   此次外資銀行準(zhǔn)入管理方式和程序的調(diào)整主要涉及業(yè)務(wù)許可和適格管理層要求，相對于以往嚴(yán)苛的業(yè)務(wù)審批或備案要求而言，此次調(diào)整有了長足進(jìn)步。調(diào)整決定強(qiáng)調(diào)了一級法人審

22、批原則，對銀行增開新業(yè)務(wù)，銀監(jiān)會按照一級法人管理的原則并視業(yè)務(wù)性質(zhì)予以審批或備案，其分支機(jī)構(gòu)經(jīng)上級行授權(quán)即可增開相關(guān)業(yè)務(wù)，僅要求在開辦后的個工作日內(nèi)向當(dāng)?shù)劂y行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)報告。調(diào)整決定將以前對銀行分支機(jī)構(gòu)向監(jiān)管部門事前報告并接獲回執(zhí)后才能開辦業(yè)務(wù)的要求，改為事后報告，實(shí)際上反映了監(jiān)管當(dāng)局鼓勵銀行進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新的意圖。   此外，調(diào)整決定還放寬了對銀行機(jī)構(gòu)內(nèi)部作平行調(diào)動的高級管理人員的任職資格審查的限制。按照規(guī)定，各外國獨(dú)資銀行和中外合資銀行在本機(jī)構(gòu)內(nèi)作同級職責(zé)平行調(diào)動的高級管理人員，若已經(jīng)經(jīng)過任職資格審核，原有任職資格仍然有效，無須重新進(jìn)行核準(zhǔn)。同時取消了外資銀行支行副行長任職

23、資格的備案。這些舉措有助于減少行政許可環(huán)節(jié)，提高行政效率，同時也賦予商業(yè)銀行開辦業(yè)務(wù)的自主性，加強(qiáng)了銀行內(nèi)部授權(quán)管理的責(zé)任。   調(diào)整決定雖是對外資銀行準(zhǔn)入條件和程序的“微調(diào)”，但其意義不可低估。以往的銀行管理規(guī)章多是將中資銀行與外資銀行分別規(guī)范，適用不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，而此次調(diào)整決定對中外資銀行一視同仁，規(guī)定了相同或近似的調(diào)整程序，反映了我國對外資銀行準(zhǔn)入待遇標(biāo)準(zhǔn)漸趨“國民待遇化”的傾向。尤其是對外資銀行新開辦業(yè)務(wù)實(shí)行一級法人審批的相關(guān)規(guī)定，更是鼓勵了外資銀行在中國的業(yè)務(wù)創(chuàng)新運(yùn)作，對形成中外資銀行良性競爭的格局具有積極的推動作用。   四、我國外資銀行市場

24、準(zhǔn)入法制存在的問題及其改善   由于我國的金融體制改革和金融監(jiān)管長期貫徹內(nèi)外“雙軌制”的思路，外資銀行準(zhǔn)入的問題并沒有在中國人民銀行法、商業(yè)銀行法等基本監(jiān)管法律中得到具體體現(xiàn)，而主要通過國務(wù)院法規(guī)和部委規(guī)章的形式進(jìn)行規(guī)范。自20世紀(jì)80年代以來，我國外資銀行市場準(zhǔn)入法制的衍進(jìn)大致可分為三個階段：第一階段是1994年管理條例實(shí)施之前，這一階段外資銀行的市場準(zhǔn)入基本處于無序的個案審查階段，外資銀行進(jìn)入中國市場受到嚴(yán)格限制，市場的開放度極其有限；第二階段是1994年管理條例頒布實(shí)施至2002年修訂后的管理條例實(shí)施之前，這一階段我國的外資銀行準(zhǔn)入逐漸有章可循，但由于這一階段是我國銀

25、行監(jiān)管體制大變革的時期，銀行開放的過渡期特征表現(xiàn)得非常明顯，無論是監(jiān)管體制、監(jiān)管規(guī)范還是監(jiān)管手段均存在嚴(yán)重的局限性；第三階段是2002年國務(wù)院根據(jù)我國入世承諾修訂管理條例之后至今，該階段我國銀行業(yè)開放逐漸透明化、系統(tǒng)化和規(guī)范化，監(jiān)管體制也發(fā)生了重大變革。2003年4月28日中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱銀監(jiān)會）和2003年底中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法的頒布，標(biāo)志著銀監(jiān)會取代中國人民銀行的銀行監(jiān)督管理職能，成為對外資金融機(jī)構(gòu)專門的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。   我國目前的外資銀行準(zhǔn)入法律規(guī)范主要是2002年管理條例和中國人民銀行、銀監(jiān)會頒布的一些相關(guān)規(guī)章。盡管較之此前的準(zhǔn)入法律規(guī)

26、范有了長足進(jìn)步，但仍存在一些制度上的缺陷或疏漏，亟需進(jìn)一步的改良與完善。目前，理論界關(guān)注的問題主要集中在以下幾方面：   （一）中外資銀行準(zhǔn)入法律規(guī)范的“雙軌制”   我國現(xiàn)有的銀行市場準(zhǔn)入法制明顯區(qū)分為中資銀行準(zhǔn)入和外資銀行準(zhǔn)入兩塊，這是我國長期以來奉行金融業(yè)適度開放政策的結(jié)果。商業(yè)銀行法及其附屬規(guī)章所確定的準(zhǔn)入規(guī)則原則上不適用于外資銀行，外資銀行的市場準(zhǔn)入適用規(guī)定更為詳盡的外資金融機(jī)構(gòu)管理條例、外國金融機(jī)構(gòu)駐華代表機(jī)構(gòu)管理辦法及其附屬規(guī)章，如此在現(xiàn)有的法律規(guī)范體系中，形成內(nèi)外有別的兩套準(zhǔn)入規(guī)則，甚至于在具體業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入上，這種“雙軌制”的格局還有強(qiáng)化的

27、趨勢。例如，2001年央行頒布的商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定似乎就不適用于外資銀行。   “雙軌制”的立法格局雖有其歷史原因，但隨著我國金融開放進(jìn)程和金融改革步伐的加快，“雙軌制”準(zhǔn)入格局越來越不適應(yīng)我國銀行業(yè)發(fā)展的需求。首先，盡管“雙軌制”只是針對不同主體草擬和適用不同的法律規(guī)范，并不表示事實(shí)上針對外資的歧視待遇，但這樣的格局容易落人口實(shí)，引起不必要的誤解或紛爭；其次，盡管世貿(mào)組織GATS對市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的國民待遇沒有硬性的強(qiáng)制性規(guī)定，但在國際銀行業(yè)“競爭機(jī)會均等”和“事實(shí)上國民待遇”的呼聲日益高漲，我國如果在引入外資銀行的競爭中無視國際資本對國民待遇的要求，繼續(xù)奉行甚至強(qiáng)

28、化“雙軌制”的準(zhǔn)入格局，容易使一部分外資銀行削減或放棄在中國的投資或戰(zhàn)略合作計劃，轉(zhuǎn)而投向另一些能夠在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)提供國民待遇的國家或地區(qū)；再次，從具體立法的內(nèi)容上看，中資銀行與外資銀行的準(zhǔn)入監(jiān)管雖然存在差異，但這種差異正在日漸縮小，從準(zhǔn)入條件、準(zhǔn)入形式、準(zhǔn)入業(yè)務(wù)等方面考察，中外資銀行的準(zhǔn)入要求實(shí)際上正在拉平。銀監(jiān)會2003年頒布的調(diào)整決定也表明了中外資銀行實(shí)際上可以適用同樣的游戲規(guī)則。對于外資銀行在準(zhǔn)入地域、業(yè)務(wù)領(lǐng)域的特殊要求，可以在法律中以授權(quán)條款的形式交由監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)審慎原則個案審批，這一點(diǎn)和中資銀行的準(zhǔn)入也是類似的，沒有必要以兩套不同的法制來固化這種雷同的制度安排。   

29、;當(dāng)然，在目前的態(tài)勢下，不可能一蹴而就地從“雙軌制”過渡到全面的國民待遇，只能對目前的外資銀行準(zhǔn)入法制進(jìn)行有機(jī)的整合，使外資銀行準(zhǔn)入規(guī)則更加系統(tǒng)、規(guī)范。當(dāng)下的工作重點(diǎn)有兩個：一是將能夠統(tǒng)一適用的相關(guān)法律適用于外資銀行。例如上文提及的商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定，只要符合該規(guī)定的條件，也應(yīng)允許外資銀行申辦中間業(yè)務(wù)。實(shí)際上外資銀行近年在華開辦的許多創(chuàng)新業(yè)務(wù)（如高端理財、財務(wù)顧問等）都屬于中間業(yè)務(wù)的范疇，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對此似乎也持默許態(tài)度，如此造成了這樣一種奇特的局面：中資銀行的金融創(chuàng)新和中間業(yè)務(wù)需要經(jīng)過監(jiān)管機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格審批，而外資銀行卻可以不受國內(nèi)立法的約束自由地開展中間業(yè)務(wù)。由于我國目前對中資銀行的法律

30、規(guī)范成熟和密集程度高于對外資銀行的規(guī)范，因此，將成熟的相關(guān)法律規(guī)范適用于外資銀行有助于避免上述不公平市場競爭情況的發(fā)生。二是整合目前關(guān)于外資金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的法律規(guī)范，使之成為有機(jī)的整體。例如，目前我國將外資金融機(jī)構(gòu)代表機(jī)構(gòu)和其它外資金融機(jī)構(gòu)割裂，分別制定了外國金融機(jī)構(gòu)駐華代表機(jī)構(gòu)管理辦法和外資金融機(jī)構(gòu)管理條例，而實(shí)際上兩類金融機(jī)構(gòu)在監(jiān)管原則、核準(zhǔn)程序等諸多方面存在著普遍的共性，即使有一些個性的內(nèi)容，也沒有必要以兩部規(guī)章的形式分別規(guī)定，完全可以整合為一部統(tǒng)一的法律規(guī)范。如此，有助于減少立法內(nèi)容的重復(fù)，便于執(zhí)法者統(tǒng)一便捷地執(zhí)行法律。   （二）外資銀行的業(yè)務(wù)準(zhǔn)入問題  

31、 根據(jù)加入WTO的有關(guān)協(xié)議，我國將在五年內(nèi)逐步取消外資銀行經(jīng)營外幣業(yè)務(wù)、人民幣業(yè)務(wù)的地域和業(yè)務(wù)范圍限制，但在五年過渡期內(nèi)，外資銀行究竟能夠經(jīng)營哪些業(yè)務(wù)，經(jīng)營相關(guān)業(yè)務(wù)必須符合何種資質(zhì)和條件，既有的法律均語焉不詳。   比較2002年管理條例第17條關(guān)于外資銀行業(yè)務(wù)范圍和商業(yè)銀行法第3條關(guān)于中資銀行業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定，我們發(fā)現(xiàn)二者驚人的相似。按照書面文義，外資銀行除不能發(fā)行金融債券，不能代理發(fā)行、兌付、承銷政府債券外，似乎在業(yè)務(wù)準(zhǔn)入領(lǐng)域上與內(nèi)資銀行并無二致。而實(shí)踐中，外資銀行在業(yè)務(wù)領(lǐng)域上較之內(nèi)資銀行仍存在著較大的局限性，例如外資銀行不能代銷基金，不能成為基金托管人，在人民

32、幣業(yè)務(wù)上也存在諸多限制。因此，外資銀行法律上的“國民待遇”與事實(shí)上的“非國民待遇”存在著沖突。管理條例解決上述沖突的辦法是授予監(jiān)管機(jī)構(gòu)作個案審批，以決定外資銀行是否能夠全部或部分從事13項銀行業(yè)務(wù)，但卻未規(guī)定具體的審批標(biāo)準(zhǔn)，從而使我國的外資銀行業(yè)務(wù)準(zhǔn)入工作陷于一種不透明不規(guī)范的狀態(tài)。   此外，對于外資銀行業(yè)務(wù)準(zhǔn)入的監(jiān)管審核機(jī)制，管理條例僅規(guī)定了審批制一種，意即未經(jīng)過監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審批，外資銀行不得從事管理條例規(guī)定的任何一種銀行業(yè)務(wù)。但在實(shí)踐中，外資銀行的許多業(yè)務(wù)創(chuàng)新并未經(jīng)過監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審批。例如，2003年上海的外資銀行相繼推出結(jié)構(gòu)性存款、應(yīng)收賬款融資、國際國內(nèi)保理、福費(fèi)廷、買

33、方付息票據(jù)貼現(xiàn)、人民幣法人賬戶透支、集團(tuán)內(nèi)委托貸款以及營銷外包等諸多業(yè)務(wù)，其中大多數(shù)未經(jīng)過經(jīng)過監(jiān)管機(jī)關(guān)的審核或批準(zhǔn)。因此，管理條例的審批制準(zhǔn)入監(jiān)管機(jī)制在實(shí)踐中并未得到切實(shí)的執(zhí)行。從銀行業(yè)務(wù)的發(fā)展態(tài)勢看，銀行間業(yè)務(wù)的競爭日趨激烈，在瞬息萬變的市場環(huán)境下要求銀行對其每項業(yè)務(wù)創(chuàng)新均申請審批不僅會貽誤商機(jī)，而且可能導(dǎo)致銀行在市場上處于競爭劣勢。因此，單一的審批制業(yè)務(wù)準(zhǔn)入模式已經(jīng)不能適應(yīng)銀行業(yè)競爭和金融市場發(fā)展的客觀需要。對此，2001年商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定對準(zhǔn)入監(jiān)管機(jī)制作了大膽革新，除保留對票據(jù)承兌、信用證、擔(dān)保、貸款承諾、金融衍生業(yè)務(wù)的審批制外，對匯兌業(yè)務(wù)、托收業(yè)務(wù)、委托貸款、代理資金清算等

34、業(yè)務(wù)適用備案制。對于外資銀行而言，引入業(yè)務(wù)備案機(jī)制更具現(xiàn)實(shí)意義，區(qū)分不同的業(yè)務(wù)種類，適用不同的準(zhǔn)入審核機(jī)制，不僅提高了業(yè)務(wù)準(zhǔn)入審核效率，鼓勵了外資銀行的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，而且將外資銀行大量事實(shí)存在的未經(jīng)審批的業(yè)務(wù)創(chuàng)新活動納入了法制軌道，對規(guī)范金融市場，提高金融市場的活躍程度具有重要的意義。   （三）外資銀行的并購準(zhǔn)入問題   現(xiàn)行的關(guān)于外資銀行的法律規(guī)范均將目光局限于設(shè)立機(jī)構(gòu)（即GATS規(guī)定的“商業(yè)存在”）準(zhǔn)入方式，對于外資銀行通過收購既存中資商業(yè)銀行或銀行母公司，進(jìn)而進(jìn)入中國市場的問題沒有任何規(guī)范。而實(shí)踐中，已經(jīng)發(fā)生了多起外資金融機(jī)構(gòu)通過并購國內(nèi)銀行進(jìn)入中國

35、市場的案例。例如，2001年11月，國際金融公司向南京市商業(yè)銀行注資2700萬美元，占該行增資擴(kuò)股后股本的15；2001年底，匯豐銀行入股上海銀行；2002年，花旗銀行入股浦發(fā)銀行；2002年9月，加拿大豐業(yè)銀行與西安市商業(yè)銀行簽署了對西安市商業(yè)銀行進(jìn)行股權(quán)投資的協(xié)議；2003年12月，恒生銀行與興業(yè)銀行簽訂投資入股協(xié)議；在上市銀行中也出現(xiàn)了類似的案例，民生銀行2004年3月發(fā)布公告稱，公司第股東中國中煤能源集團(tuán)公司擬將其所持有的公司1.75億股國有法人股(占公司總股本的4.82%)轉(zhuǎn)讓給美國新橋投資集團(tuán)。   在中國已加入世界貿(mào)易組織，并且承諾將在2007年底前完全放開對

36、外資銀行的地域、業(yè)務(wù)范圍等限制的背景下，外資銀行為什么還要花費(fèi)不少的資金，去獲得國內(nèi)銀行的部分股權(quán)呢？其中一個主要動因是中外資銀行在業(yè)務(wù)范圍上的差異使外資銀行明顯處于競爭劣勢。盡管普遍預(yù)期中國會嚴(yán)格執(zhí)行其加入世界貿(mào)易組織時在開放銀行業(yè)方面的承諾，但這一過程是漸進(jìn)的，在過渡期內(nèi)中國仍然對外資銀行實(shí)施了比較嚴(yán)格的限制，使得外資銀行在設(shè)立新的分支機(jī)構(gòu)和開展人民幣幣業(yè)務(wù)方面，面臨著很大的約束。   首先，外資銀行開展人民幣業(yè)務(wù)依然受到各種限制。盡管我國承諾在從2002年開始每年開放四個城市可以經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)，到2007年完全放開，但是央行頒布的外資金融機(jī)構(gòu)管理條例實(shí)施細(xì)則對外資銀行

37、開設(shè)分支機(jī)構(gòu)和開展人民幣業(yè)務(wù)做出了具體限制。在設(shè)立分支機(jī)構(gòu)方面，外資銀行在中國人民銀行前次批準(zhǔn)設(shè)立分行之日起一年后方可提出。申請經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)在擬開辦或擴(kuò)大人民幣業(yè)務(wù)的城市所設(shè)分支機(jī)構(gòu)開業(yè)三年以上，申請前連續(xù)兩年盈利?？紤]到這些因素，外資銀行要在目標(biāo)市場建立比較完善的網(wǎng)絡(luò)并得到人民幣業(yè)務(wù)許可證，需要較長的時間。   其次，在分支機(jī)構(gòu)較少的情況下，外資銀行吸收人民幣存款的能力受到影響。缺乏穩(wěn)定的、低成本的人民幣儲蓄存款，將使外資銀行在與中資銀行的競爭中處于不利地位。外資銀行只有通過同業(yè)借款來獲得人民幣資金。而同業(yè)借款的成本遠(yuǎn)高于儲蓄存款成本，將壓縮外資銀行人民幣業(yè)務(wù)利潤

38、空間。   此外，一些審慎性監(jiān)管規(guī)定也將提高外資銀行的運(yùn)營成本。比如，根據(jù)外資金融機(jī)構(gòu)管理條例，實(shí)施細(xì)則外資銀行經(jīng)營全面外匯業(yè)務(wù)和全面人民幣業(yè)務(wù)要求具有6億元人民幣或等值可自由兌換外幣的運(yùn)營資金，并要求外資銀行的人民幣業(yè)務(wù)遵守8的資本充足率的規(guī)定。這樣規(guī)定有助于保護(hù)國內(nèi)儲蓄者的權(quán)益，但同時也提高了外資銀行的經(jīng)營成本。   而外資銀行以并購方式進(jìn)入中國市場，既可以規(guī)避既有的外資銀行新設(shè)機(jī)構(gòu)審批機(jī)制，繞過上述業(yè)務(wù)限制，又可以充分利用中資銀行的網(wǎng)點(diǎn)和資源，進(jìn)行業(yè)務(wù)拓展，分享中國銀行業(yè)發(fā)展的豐厚收益，這是外資并購國內(nèi)銀行蔚為風(fēng)潮的原因。但這對監(jiān)管者而言，卻提出了

39、一個嶄新的課題，因?yàn)椴①忂M(jìn)入方式相對于傳統(tǒng)的“商業(yè)存在”進(jìn)入方式，有著本質(zhì)的區(qū)別，不可能簡單地套用現(xiàn)行關(guān)于合資銀行設(shè)立的法律加以規(guī)范。例如，現(xiàn)行的關(guān)于合資銀行申請者的從業(yè)年限和代表處前置要求就不適用于銀行并購的并購方，因?yàn)椴①忂M(jìn)入注重的是并購方的資金優(yōu)勢和資質(zhì)信譽(yù)，與并購方是否有在華從業(yè)經(jīng)驗(yàn)及是否在華設(shè)立代表處并無直接關(guān)聯(lián)。   從國外的立法經(jīng)驗(yàn)看，對外資銀行的并購準(zhǔn)入問題，均設(shè)置了關(guān)于并購方資質(zhì)、存款人利益保護(hù)、股權(quán)限制、宏觀經(jīng)濟(jì)政策及市場競爭秩序等方面的審核要求。我國也應(yīng)借鑒其有益經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立我國外資銀行并購準(zhǔn)入的“安全閥”機(jī)制，具體說來，應(yīng)對外資銀行的并購準(zhǔn)入施予必要的

40、條件或限制：首先，應(yīng)就并購方的資信情況設(shè)定條件，這一點(diǎn)可借用管理條例規(guī)定的合資銀行外資申請人所必須滿足的資質(zhì)條件，即總資產(chǎn)不少于100億美元且商業(yè)信用良好。其次，明確對外資銀行并購準(zhǔn)入的股權(quán)限制，雖然我國并沒有對外資參股國內(nèi)銀行的股權(quán)上限，但股權(quán)結(jié)構(gòu)的變化可能改變商業(yè)銀行的性質(zhì)，進(jìn)而造成業(yè)務(wù)范圍和待遇水平的變化。例如，根據(jù)中外合資企業(yè)法規(guī)定，外資參股國內(nèi)銀行比例超過25即認(rèn)定為中外合資銀行，并以此辦理相關(guān)審批手續(xù)。如果被認(rèn)定為中外合資銀行，許多國內(nèi)銀行可以從事的許多業(yè)務(wù)就不能繼續(xù)經(jīng)營，如此便削弱了外資參股國內(nèi)銀行的價值基礎(chǔ)。再次，從維護(hù)市場公平競爭的角度出發(fā)，應(yīng)限制外資銀行出于壟斷或其它限制競

41、爭目的進(jìn)行的并購行為。最后，對在二級市場上通過收購上市銀行股份進(jìn)行的并購準(zhǔn)入行為，可借用證券法和上市公司收購管理辦法中關(guān)于上市公司收購的規(guī)則來加以規(guī)范。   （四）外資銀行準(zhǔn)入具體審批機(jī)制的問題   在管理條例及其實(shí)施細(xì)則頒布實(shí)施之后，我國對外資銀行準(zhǔn)入問題逐漸有了一套可行的操作標(biāo)準(zhǔn)，但在申請核準(zhǔn)程序方面，仍存在如下一些亟待完善的問題：   1、缺乏營業(yè)許可的修改和撤銷制度。   與大多數(shù)國家一樣，我國對金融機(jī)構(gòu)設(shè)立機(jī)構(gòu)開展?fàn)I業(yè)實(shí)行的是許可證管理方式，根據(jù)銀監(jiān)會2003年5月發(fā)布的金融許可證管理辦法的規(guī)定，銀監(jiān)會統(tǒng)

42、一負(fù)責(zé)對外資金融機(jī)構(gòu)金融許可證的審核發(fā)放工作。盡管既有的法律規(guī)范要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)從初步申請、受理、籌建審查等多個環(huán)節(jié)對外資銀行的準(zhǔn)入資格進(jìn)行細(xì)致審查，但程序性要求只能減少許可不當(dāng)或錯誤的發(fā)生，并不能完全避免許可審核中出現(xiàn)的錯漏。這種錯漏可能有多種情況：有可能是外資銀行申請者為順利獲得許可，采取虛假或規(guī)避手段，使之符合許可條件從而騙取許可證；也有可能是申請者在財務(wù)或管理上的失誤使申請材料出現(xiàn)錯漏，使本不能獲得的許可的金融機(jī)構(gòu)獲得了許可證；還有可能是許可之后外資銀行的籌建或經(jīng)營情況發(fā)生了變化，使其不符合原先的許可條件。對于上述問題，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對此沒有明確的應(yīng)對策略。   從

43、維護(hù)金融業(yè)審慎穩(wěn)健經(jīng)營的角度出發(fā)，我國應(yīng)區(qū)分許可錯漏情況，建立許可的修改和撤銷機(jī)制：對于有意隱瞞相關(guān)材料、欺騙監(jiān)管當(dāng)局的情況，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)視情形撤銷許可或縮小其許可業(yè)務(wù)范圍。對于非重大過失的錯報漏報行為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)責(zé)令其補(bǔ)齊修正，若仍不符合許可條件，則應(yīng)相應(yīng)撤銷或修改原先的許可。對于許可之后發(fā)生的營業(yè)條件變化問題，情況較為復(fù)雜，如果情勢變化發(fā)生在銀行開業(yè)之前，則監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍有撤銷或修改許可的余地，如果發(fā)生在開業(yè)之后，則各國一般不再將其視為準(zhǔn)入監(jiān)管的問題，而屬于經(jīng)營監(jiān)管的范疇。對于開業(yè)后經(jīng)營情況出現(xiàn)的變化，出于保護(hù)存款人和投資者利益和維護(hù)金融穩(wěn)定的目的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般不會簡單地撤銷或修改營業(yè)許可，而采

44、取類似提高準(zhǔn)備金率、控制信貸規(guī)模、進(jìn)行窗口指導(dǎo)等后續(xù)監(jiān)管措施來降低銀行可能出現(xiàn)的風(fēng)險隱患。   2、審核時限過長。   管理條例將準(zhǔn)入審查劃分為初審、籌建和正式審查兩個階段，監(jiān)管當(dāng)局力圖通過細(xì)致的反復(fù)審查來保證外資銀行的準(zhǔn)入質(zhì)量，但三個階段法定時限的畸長無疑使準(zhǔn)入審查制度的實(shí)際效果大打折扣。根據(jù)管理條例的規(guī)定，初步審查的時限為自收到完整的申請文件之日起6個月，特殊情況下可以延長3個月。初審作出受理決定的，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)給正式申請表。申請人應(yīng)當(dāng)自接到正式申請表之日起6個月內(nèi)完成籌建工作，在規(guī)定期限內(nèi)未完成籌建工作，有正當(dāng)理由的，經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，可以延長3個月

45、?；I建工作完成后，申請人應(yīng)當(dāng)將填寫好的申請表及相關(guān)文件報監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到設(shè)立外資金融機(jī)構(gòu)完整的正式申請文件之日起2個月內(nèi)，作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定。由此，整個外資銀行從申請到最終獲得營業(yè)許可證，最長時限達(dá)到20個月。如果申請者在籌建延長期內(nèi)仍未完成籌建工作的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出的受理決定自動失效，申請者還得重新走初審程序，其時限可能更為漫長。   我國關(guān)于外資銀行準(zhǔn)入審查的時限，與國際上通常最長3-6個月的時限相比，顯得過于冗長。時限過長，不僅影響了外資進(jìn)入中國市場的積極性，而且也加重了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，降低了審核效率，因此有必要適度壓縮目前的審批時限，提高準(zhǔn)入審查

46、的效率。筆者認(rèn)為，在初審、籌建和正式審查三個階段中，初審環(huán)節(jié)只是對申請材料的形式審查，申請者的目的只是獲取正式的申請表，沒有必要占用6個月的時限。此外，由于有籌建階段的跟蹤檢查和正式審查階段的審查，也沒有必要建立初審時限的延長機(jī)制。因此，可以將初審的時間壓縮為收到申請材料的3個月內(nèi)審結(jié)，如此可大大縮減審查時限，提高準(zhǔn)入審查的工作效率。   3、籌建階段的地位不明確。   在管理條例及其實(shí)施細(xì)則中，沒有明確籌建階段的作用和地位?；I建階段究竟是一個考察階段，還是一個實(shí)質(zhì)性的機(jī)構(gòu)組建階段，在籌建階段未滿足監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求的法律后果如何，籌建階段監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求是否是

47、實(shí)質(zhì)性的準(zhǔn)入條件等等，這些問題在既有的法律規(guī)范中，找不到明確的答案。   根據(jù)實(shí)施細(xì)則第22條的規(guī)定，籌建期內(nèi)申請人應(yīng)當(dāng)完成下列工作，并將有關(guān)資料報至所在地監(jiān)管機(jī)構(gòu)：（1）建立內(nèi)部控制制度，包括內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、授權(quán)授信、信貸資金管理、資金交易、會計核算、計算機(jī)系統(tǒng)的控制政策和操作規(guī)程；（2）配備符合業(yè)務(wù)發(fā)展需要的、適當(dāng)數(shù)量的業(yè)務(wù)人員，以滿足對主要業(yè)務(wù)風(fēng)險有效監(jiān)控、業(yè)務(wù)分級審批和復(fù)查、關(guān)鍵崗位分工和相互牽制等要求；（3）印制擬對外使用的重要業(yè)務(wù)憑證和單據(jù)；（4）配備經(jīng)有關(guān)部門認(rèn)可的安全防范設(shè)施；（5）由中國人民銀行認(rèn)可的會計師事務(wù)所對其內(nèi)部控制系統(tǒng)、會計系統(tǒng)、計算機(jī)系統(tǒng)等進(jìn)行開業(yè)前審計。   上述要求究竟僅僅是一個報備要求，還是一個實(shí)質(zhì)性的準(zhǔn)入條件，管理條例及其實(shí)施細(xì)則均未予明確。但從管理條例第14條“到期未完成籌建工作，受理決定自動失效”的規(guī)定來看，上述要求還是具有相當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性的，已經(jīng)構(gòu)成