1、    關(guān)于制定環(huán)境損害賠償法的思考     關(guān)于制定環(huán)境損害賠償法的思考             李艷芳 教授    上傳時(shí)間:2010-4-9    瀏覽次數(shù):163     字體大?。捍?中 小      

2、;                                   摘  要：環(huán)境損害賠償是各國(guó)救濟(jì)環(huán)境損害受害人的主要手段。我國(guó)對(duì)環(huán)境損害受害人的民事救濟(jì)存在諸多困境，而尋求損害賠償法律制度內(nèi)在的救濟(jì)策略和制度外的多重救濟(jì)途徑，不失為

3、完善環(huán)境損害賠償立法的明智選擇。        關(guān)鍵字：環(huán)境,損害賠償法,法律責(zé)任        正 文：        環(huán)境損害賠償通常指因污染環(huán)境致他人財(cái)產(chǎn)或者人身傷害所要承擔(dān)的民事賠償責(zé)任。追究民事賠償責(zé)任雖然不是環(huán)境保護(hù)的主要手段，但它作為救濟(jì)受害人利益損害的補(bǔ)償性手段受到受害者的廣泛關(guān)注，因而在環(huán)境法律責(zé)任體系中占有重要地位。一、環(huán)境損害

4、賠償立法的比較考察與制度核心環(huán)境損害作為現(xiàn)代環(huán)境問題的產(chǎn)物，其民事責(zé)任體系構(gòu)建始于20世紀(jì)中葉之后。羅馬法以及法國(guó)民法典、德國(guó)民法典中均沒有關(guān)于環(huán)境損害民事責(zé)任的規(guī)定。雖然很多學(xué)者認(rèn)為德國(guó)民法典第906條關(guān)于不可量物侵害、法國(guó)民法典規(guī)定的近鄰妨害與環(huán)境侵害民事責(zé)任接近，或者就是對(duì)環(huán)境侵害民事責(zé)任的規(guī)定，但因在法國(guó)民法典、德國(guó)民法典制定的時(shí)候，環(huán)境問題尚不具有普遍性，甚至還沒有引起人們足夠的關(guān)注，因而，以上關(guān)于近鄰妨害的規(guī)定是基于傳統(tǒng)不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系所作的規(guī)定。在環(huán)境問題凸顯，受害人需要法律救濟(jì)而又缺少相關(guān)規(guī)定的情況下，援用民法關(guān)于相鄰關(guān)系的有關(guān)規(guī)定處理環(huán)境污染致人損害可以起到相當(dāng)?shù)淖饔脮r(shí)，人們便

5、將德國(guó)民法典中的不可量物侵害與法國(guó)民法典中關(guān)于近鄰妨害的規(guī)定，擴(kuò)大解釋為關(guān)于環(huán)境損害的規(guī)定。但是，不論不可量物侵害還是近鄰妨害，均不能完全解決基于對(duì)現(xiàn)代環(huán)境問題深刻認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的公害損害賠償問題，因而，德國(guó)于1976年制定的聯(lián)邦公害防治法，從環(huán)境保護(hù)的理念出發(fā)，對(duì)不可量物侵害作了與德國(guó)民法典相呼應(yīng)的解釋，明確指出，不可量物侵害是指對(duì)人體、動(dòng)物、植物或其他物質(zhì)，足以產(chǎn)生影響的大氣污染、噪聲、振動(dòng)、光、熱、放射性以及其他類似的環(huán)境破壞現(xiàn)象。另外，德國(guó)還于1991年專門制定了環(huán)境責(zé)任法，就環(huán)境相關(guān)責(zé)任包括民事賠償責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。但是有關(guān)環(huán)境污染損害民事責(zé)任問題在民法典中并沒有系統(tǒng)完整的規(guī)定。&

6、#160;  美國(guó)侵權(quán)行為法將各類侵權(quán)行為所致?lián)p害囊括其中，環(huán)境污染損害也不例外。有關(guān)環(huán)境污染損害之民事責(zé)任承擔(dān)適用普通法關(guān)于侵權(quán)行為責(zé)任的規(guī)定。不過美國(guó)的特點(diǎn)在于：受害人基于個(gè)人利益損害提起的損害賠償之訴適用普通法，但如果基于公共利益提起訴訟則可以適用美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策法、清潔空氣法、清潔水法等環(huán)境立法。日本是20世紀(jì)環(huán)境危害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，面對(duì)污染給公眾造成人體傷害的巨大壓力，日本關(guān)于環(huán)境損害賠償?shù)牧⒎H具創(chuàng)造性。環(huán)境污染的受害人不僅可以據(jù)日本民法典的規(guī)定提起民事訴訟，日本國(guó)會(huì)還通過了公害法糾紛處理法和公害健康受害補(bǔ)償法，這兩部立法專門對(duì)公害糾紛的處理程序、如何對(duì)公害健

7、康受害者予以補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)于及時(shí)救濟(jì)受害者、穩(wěn)定社會(huì)秩序起到了良好的作用。我國(guó)環(huán)境問題的產(chǎn)生和人們對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注要晚一些。由于中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，一旦發(fā)生污染事故，所造成的損害必然遠(yuǎn)遠(yuǎn)嚴(yán)重于人口相對(duì)較少的資本主義國(guó)家，這就決定了我國(guó)對(duì)環(huán)境污染事故必須高度警惕，對(duì)環(huán)境問題要格外重視。十一屆三中全會(huì)之后，國(guó)家制定較早的幾部法律中就有環(huán)境保護(hù)法（試行）。但是，環(huán)境保護(hù)法（試行）和在上世紀(jì)80年代中期前所頒布的環(huán)境立法中均沒有涉及環(huán)境民事責(zé)任。1986年通過的民法通則最早對(duì)環(huán)境污染民事責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，如第124條：“違反國(guó)家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！?/p>

8、該通則確立了我國(guó)環(huán)境損害民事責(zé)任制度。此后，有關(guān)的環(huán)境立法，包括環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法、水污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、環(huán)境噪聲污染防治法、海洋環(huán)境保護(hù)法等，均對(duì)環(huán)境污染損害民事責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定?？梢?，當(dāng)前我國(guó)有關(guān)環(huán)境污染損害立法是采取民事基本立法與環(huán)境部門立法并存的立法模式，與多數(shù)國(guó)家的做法相同。不論各國(guó)環(huán)境污染損害立法采取何種模式與體例，但關(guān)于環(huán)境污染損害賠償制度的核心規(guī)定是共同的，即如果想讓污染受害者獲得賠償，必須對(duì)傳統(tǒng)侵權(quán)民事責(zé)任的構(gòu)成要件進(jìn)行修正。為此，各國(guó)以環(huán)境污染損害賠償、缺陷產(chǎn)品損害賠償?shù)葹槠鯔C(jī)，在傳統(tǒng)過錯(cuò)民事責(zé)任之外，強(qiáng)調(diào)民法的社會(huì)化，侵權(quán)人因一些特殊侵權(quán)行為造成之損

9、害承擔(dān)無過錯(cuò)責(zé)任，并據(jù)此對(duì)特殊侵權(quán)行為的民事責(zé)任承擔(dān)的條件進(jìn)行了相關(guān)調(diào)整與修正。二、環(huán)境損害賠償?shù)睦Ь撑c成因盡管我國(guó)民法通則和大量環(huán)境立法都對(duì)環(huán)境污染損害賠償民事責(zé)任作了規(guī)定。但是，因環(huán)境污染提起的民事案件或者久拖不決，或者屢訴屢敗的狀況，不僅嚴(yán)重?fù)p害公民的身體健康和財(cái)產(chǎn)安全，而且極大地挫傷了人們參與環(huán)境保護(hù)的熱情和積極性，從根本上不利于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的健康發(fā)展。形成這種困境的原因是多方面的，但歸納起來主要有：第一，立法規(guī)定的矛盾和沖突。我國(guó)有關(guān)環(huán)境損害民事賠償責(zé)任的規(guī)定分布于不同的法律中。關(guān)于賠償是否以違法性為條件，以及歸責(zé)原則的規(guī)定并不一致。多數(shù)人認(rèn)為，我國(guó)民法通則規(guī)定了環(huán)境損害賠償?shù)臒o過錯(cuò)

10、責(zé)任，但是，研究其規(guī)定并非如此。按照“違法性包括過錯(cuò)”的理論，民法通則強(qiáng)調(diào)“違反國(guó)家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定”，實(shí)質(zhì)上是規(guī)定了行為人承擔(dān)環(huán)境損害賠償民事責(zé)任 以“過錯(cuò)”為要件。而其他單行法均規(guī)定“造成環(huán)境污染 危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者 個(gè)人賠償損失”。顯然這里強(qiáng)調(diào)的是行為的危害性，而不論 行為人的行為是否違反法律的規(guī)定。這意味著，依照環(huán)境保護(hù)法追究行為人的民事賠償責(zé)任是不考慮主觀因素 的。由于民法通則與環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定不一致， 給執(zhí)法者思想上帶來一定程度的混亂，導(dǎo)致在實(shí)踐中人們 為到底應(yīng)該給環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、排污標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)什么樣的地 位而爭(zhēng)論不休。但從嚴(yán)格意義上來看，這也不

11、是問題的根 本所在，因?yàn)榘凑招路▋?yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法的原 則，法官理應(yīng)選擇適用環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，但是，在沒有法律專業(yè)素養(yǎng)的受害人面前，法官在某些外在因素的 影響下，就可能故意鉆法律規(guī)定不一致的“空子”，適用 民法通則，從而不利于對(duì)受害人的救濟(jì)。第二，有關(guān)立法的程序性規(guī)定不明確。環(huán)境損害賠償 必須解決的問題是舉證責(zé)任的分擔(dān)、因果關(guān)系的認(rèn)定以及 有利于受害人的訴訟形式和程序。然而，我國(guó)相關(guān)立法規(guī) 定要么欠詳細(xì)、明確，要么干脆沒有規(guī)定。首先，我國(guó) 民事訴訟法對(duì)環(huán)境損害賠償中當(dāng)事人如何分擔(dān)舉證責(zé)任 沒有特別規(guī)定。雖然按照最高人民法院關(guān)于適用(中華人民共和國(guó)民事訴訟法)若干問題的意見第74條的規(guī)定

12、，對(duì) 于因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟中，對(duì)原告提出的侵權(quán) 事實(shí)，被告否認(rèn)的，由被告負(fù)責(zé)舉證。但這個(gè)規(guī)定仍比較 原則，原告提出的侵權(quán)事實(shí)應(yīng)當(dāng)包括什么？被告承擔(dān)多大 范圍的舉證責(zé)任？均沒有涉及。因此，導(dǎo)致法官適用法律 隨意性較大。其次，民事訴訟法以及最高法院的司法 解釋均對(duì)在環(huán)境損害賠償民事案件中如何認(rèn)定因果關(guān)系， 及對(duì)各國(guó)普遍采用的環(huán)境損害民事賠償案件的集團(tuán)訴訟形 式?jīng)]有任何規(guī)定，更加增大了救濟(jì)成功的難度。第三，忽視利用行政手段處理環(huán)境損害民事賠償案件 的重要性。我國(guó)現(xiàn)行的各項(xiàng)環(huán)境立法均規(guī)定賠償糾紛可以 由環(huán)境保護(hù)行政主管部門調(diào)解處理，當(dāng)事人也可以直接向 人民法院起訴。這個(gè)規(guī)定已經(jīng)遭到環(huán)境法學(xué)界

13、許多學(xué)者的 批評(píng)。因?yàn)閺沫h(huán)境損害賠償?shù)木唧w情況和困難來看，由主 管環(huán)境保護(hù)的行政部門來處理環(huán)境糾紛的確具有許多優(yōu)點(diǎn)，給當(dāng)事人帶來方便，也有利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。但是將行政處理作為一個(gè)可有可無的程序，會(huì)嚴(yán)重影響環(huán)境保護(hù)部 門解決環(huán)境糾紛的積極性，造成環(huán)境污染糾紛案件久拖不決，社會(huì)矛盾激化，其中原因?qū)W者多有詬病?？v觀日本公 害糾紛處理程序中行政部門的作用，我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定的確存 在較大的問題。第四，環(huán)境司法存在嚴(yán)重問題。盡管我國(guó)關(guān)于環(huán)境損害賠償民事責(zé)任的規(guī)定在實(shí)體和程序上均存在一定的問題， 但環(huán)境司法中存在的問題更加嚴(yán)重。首先，地方保護(hù)主義 和行政部門對(duì)司法的不正當(dāng)干預(yù)嚴(yán)重影響環(huán)境司法的公正。地方政府基

14、于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在較多情況下是站在 保護(hù)污染者的立場(chǎng)上，嚴(yán)重影響了環(huán)境行政執(zhí)法的效果和 對(duì)受害人權(quán)利的救濟(jì)。中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心援助的韓祥訴金峰銅業(yè)有限公司案、陳氏三兄弟 訴兩家水泥廠損害賠償案等大量有關(guān)環(huán)境損害賠償?shù)陌?件，都是久拖不決，即使法院判了，結(jié)果也是原告敗訴的多。其次，中國(guó)司法制度和司法人員的素質(zhì)也影響了環(huán)境損害賠償立法的正確適用和環(huán)境案件的高效與公正處理。北京市某區(qū)27戶居民訴某煤炭收儲(chǔ)和運(yùn)銷站一案中，一審法院故意對(duì)27戶居民的起訴設(shè)置障礙，在審理過程中回避 立法對(duì)環(huán)境損害賠償案件的特別規(guī)定，甚至曲解法律。三、健全環(huán)境損害賠償制度的思路與對(duì)策針對(duì)以上問題，學(xué)

15、者們倡議制定環(huán)境損害賠償法。 筆者以為，通觀上述造成環(huán)境損害賠償糾紛難解決的原因， 立法的完善固然重要，但還必須對(duì)環(huán)境損害民事賠償問題 進(jìn)行綜合治理，尋求損害賠償法律制度內(nèi)在的救濟(jì)策略和 制度外的多重救濟(jì)途徑。（一）完善立法。完善環(huán)境損害賠償法律制度不外乎三種選擇：其一，修改現(xiàn)行法，對(duì)相關(guān)規(guī)定加以完善。針對(duì)我國(guó) 現(xiàn)行民事立法和環(huán)境立法對(duì)環(huán)境損害賠償實(shí)體性條件規(guī)定的差異，必須在立法上予以統(tǒng)一。民法通則關(guān)于環(huán)境 損害賠償侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定，具有相當(dāng)?shù)木窒扌裕覈?guó)正在 制定的民法典（草案）已經(jīng)考慮了對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為作 為特殊侵權(quán)行為進(jìn)行規(guī)定。對(duì)有關(guān)環(huán)境損害的程序性規(guī)定 如舉證責(zé)任問題、因果關(guān)系的認(rèn)定問題、

16、訴訟資格問題等 在修改民事訴訟法時(shí)可以進(jìn)一步完善。其二，制定專門的程序法。如前所述，我國(guó)民法通 則和環(huán)境立法盡管在環(huán)境損害賠償有關(guān)方面的規(guī)定有一定的矛盾和沖突，但經(jīng)過修改基本上不會(huì)影響解決環(huán)境賠 償案件的法律適用，而程序性的問題反而是環(huán)境損害賠償 案件困境的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，這也是各國(guó)的共同特點(diǎn)，所以，日本專門制定了公害糾紛處理法。我國(guó)也有學(xué)者呼吁制 定環(huán)境糾紛處理法，筆者認(rèn)為，這個(gè)選擇困難不是太大，也比較切合現(xiàn)實(shí)。其三，制定環(huán)境損害賠償法。這種方式集實(shí)體法與 程序法為一體，試圖對(duì)有關(guān)環(huán)境損害賠償?shù)乃袉栴}進(jìn)行 系統(tǒng)全面的規(guī)定。其優(yōu)點(diǎn)當(dāng)然十分明顯：一是可以極大地 便利受害者的訴訟。受害者只需要按照環(huán)

17、境損害賠償法 的規(guī)定就可以明確所有的實(shí)體問題和程序性問題，無需再 到眾多的民事立法、環(huán)境立法中尋找有利于自己的規(guī)定； 二是也有利于立法的統(tǒng)一和司法機(jī)關(guān)正確適用法律。但是 這種立法模式也會(huì)遇到較大的困難：首先，在現(xiàn)行立法對(duì)有關(guān)環(huán)境損害賠償責(zé)任做出規(guī)定的情況下，有無必要另起 爐灶再搭臺(tái)？其次，將要制定的民法典會(huì)對(duì)環(huán)境損害 賠償責(zé)任做出比現(xiàn)有規(guī)定更詳細(xì)的規(guī)定，如果再制定環(huán)境損害賠償法，就涉及到如何與民法典相協(xié)調(diào)以及如何正確處理彼此關(guān)系的問題。如果民法典對(duì)相關(guān)實(shí)體問題進(jìn)行了較全面的規(guī)定，制定一部環(huán)境損害賠償法的必要性就值得懷疑，所以難度可能最大。（二）對(duì)環(huán)境損害賠償實(shí)行綜合治理。雖然立法的不 完善是造

18、成環(huán)境損害賠償困難的主要原因之一，但是其他一些問題也在很大程度上影響環(huán)境損害賠償?shù)某晒?。所以，健全環(huán)境損害賠償制度需要采取多種辦法進(jìn)行綜合治理：第一，對(duì)各級(jí)政府及政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行“科學(xué)發(fā)展觀” 和“政績(jī)觀”的教育。各級(jí)政府和行政首長(zhǎng)要正確處理人 與自然、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與近期利益、局部利益和整體利益、經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的關(guān)系，各級(jí)政府要“以人為本”、“執(zhí) 政為民”，自覺加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)。第二，進(jìn)一步排除地方政府對(duì)司法審判的干預(yù)。國(guó)家 必須通過加快司法制度改革，提高法院獨(dú)立審判能力，排 除地方政府的干預(yù)。第三，建立環(huán)境糾紛行政處理制度。鑒于行政主管部 門處理環(huán)境糾紛有許多優(yōu)勢(shì)，筆者建議，在環(huán)境保護(hù)行政 主管部門中，設(shè)立獨(dú)立的、專門處理環(huán)境損害賠償糾紛的 機(jī)構(gòu)，以提供環(huán)境損害賠償?shù)姆窃V訟解決機(jī)制，并賦予其 裁決以法律效力，以利于快速解決糾紛。第四，對(duì)司法人員，特別是法官進(jìn)行專門的環(huán)境法律 培訓(xùn)，增強(qiáng)法官的環(huán)境司法意識(shí)?？?/p>