1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上2019年5月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)明確提出，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界，標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)進(jìn)入實(shí)踐階段。厘清“三區(qū)三線”關(guān)系，系統(tǒng)考慮“三區(qū)三線”空間管控必要且緊迫。“三區(qū)三線”的關(guān)系空間屬性上，“三線”具有線面“二象性”。在“三線”劃定方面，各地生態(tài)保護(hù)紅線劃定數(shù)量主要以劃定面積及其占區(qū)域總面積的比例來(lái)衡量。永久基本農(nóng)田控制線是以數(shù)量指標(biāo)面積形式逐級(jí)分解下達(dá)，由各級(jí)政府組織劃定布局的。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的主導(dǎo)功能與城鎮(zhèn)空間一致，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界閉合

2、形成的區(qū)，即城鎮(zhèn)空間，兩者在區(qū)塊上吻合、數(shù)量規(guī)模上一致?！叭€”是三類空間中最核心管控的區(qū)域。從界限的角度來(lái)看，“三線”原始表現(xiàn)為線的特性，這是其本質(zhì)特征；從區(qū)的角度來(lái)看，“三線”各自合圍表現(xiàn)出面或區(qū)的特性，這是其拓展屬性?？臻g關(guān)系上，“三區(qū)”空間上不重疊、功能上相滲透，“三線”互不交叉?！叭齾^(qū)三線”作為空間規(guī)劃的主體要素，也是部門行使職責(zé)的事權(quán)空間和界限。按照生態(tài)文明體制改革總體方案的要求，“三區(qū)三線”不能交叉重疊?？臻g要素的復(fù)雜性決定空間功能的復(fù)合性和包容性，“三區(qū)三線”突出的任務(wù)是空間主體功能的劃分，除主體功能外，三類空間范圍內(nèi)依然存在其他功能。功能結(jié)構(gòu)上，“三區(qū)”內(nèi)存有核心與一般之別。

3、生態(tài)保護(hù)紅線就是在生態(tài)空間范圍內(nèi)劃定的核心部分。在農(nóng)業(yè)空間范圍內(nèi)，還存在由一般農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地、農(nóng)村生活用地等要素組成的一般農(nóng)業(yè)空間。永久基本農(nóng)田是農(nóng)業(yè)空間的核心部分。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界是約束城鎮(zhèn)工礦建設(shè)活動(dòng)的界限，是國(guó)土空間建設(shè)開(kāi)發(fā)的核心部分。作用機(jī)理上，“三區(qū)三線”具有此消彼長(zhǎng)、相互制衡的關(guān)系。過(guò)度墾殖、過(guò)度放牧等農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)行為，會(huì)擠壓生態(tài)空間。人類活動(dòng)不斷向城鎮(zhèn)空間集聚，空間建設(shè)開(kāi)發(fā)行為的拓展，導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間持續(xù)擴(kuò)張，也會(huì)擠壓、侵占生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間。生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田共同成為城鎮(zhèn)生態(tài)屏障，形成城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)的實(shí)體邊界，將約束城鎮(zhèn)無(wú)序蔓延的態(tài)勢(shì)，倒逼城鎮(zhèn)空間內(nèi)節(jié)約集約用地。城鎮(zhèn)空間的衰敗、退化，生態(tài)

4、空間憑著自然恢復(fù)功能，輔以人類復(fù)墾活動(dòng)，可將城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)化為生態(tài)空間或農(nóng)業(yè)空間。劃分基礎(chǔ)上，“三區(qū)三線”具有共同的劃分底圖。“三區(qū)三線”劃分以自然資源相關(guān)調(diào)查評(píng)價(jià)成果、資源環(huán)境承載能力以及空間適宜性成果為基礎(chǔ)，共享同一空間底數(shù)和底線 。通過(guò)三線劃定，分別形成生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)功能為主導(dǎo)的國(guó)土空間。實(shí)行“三區(qū)三線” 差異化管控實(shí)行“三區(qū)三線”分級(jí)管控。建立健全以“三區(qū)”管控為一級(jí)、以“三區(qū)三線”分類分區(qū)管控為二級(jí)、以土地用途管控為三級(jí)的管控體系。強(qiáng)化一級(jí)管控體系中開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的管控，注重開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)對(duì)接，提出基礎(chǔ)設(shè)施廊道和生態(tài)廊道管控要求。強(qiáng)化二級(jí)管控體系中負(fù)面清單管控，根據(jù)

5、功能定位和保護(hù)程度不同，提出準(zhǔn)入負(fù)面清單管控原則。強(qiáng)化“三級(jí)”管控體系中農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和其他用地3大類用地管控，從現(xiàn)狀管制、規(guī)劃管制、審批管制和開(kāi)發(fā)管制等方面提出管控原則，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)用地、生態(tài)用地的用途管制。加強(qiáng)“三區(qū)三線”分類管控。1.生態(tài)空間管控要求。一是市縣二級(jí)應(yīng)細(xì)化生態(tài)空間分級(jí)分類，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線和一般生態(tài)空間實(shí)施差別化管控，制定差別化的準(zhǔn)入條件、用途轉(zhuǎn)用和生態(tài)修復(fù)要求。二是結(jié)合生態(tài)保護(hù)紅線類型，細(xì)化允許、限制和禁止的人類活動(dòng)類型的規(guī)模、強(qiáng)度、布局和環(huán)境要求等條件，制定準(zhǔn)入正面、負(fù)面清單。三是統(tǒng)籌一般生態(tài)空間保護(hù)和利用。在一般生態(tài)空間范圍內(nèi)按依法依規(guī)、限制開(kāi)發(fā)的要求進(jìn)行管理，允許在

6、不降低生態(tài)功能、不破壞生態(tài)系統(tǒng)的前提下，進(jìn)行土地利用結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整。2.農(nóng)業(yè)空間管控要求。一是建立和完善基本農(nóng)田保護(hù)負(fù)面清單，符合法定條件的重點(diǎn)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避免永久基本農(nóng)田的，必須進(jìn)行嚴(yán)格論證，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并補(bǔ)劃。二是依據(jù)國(guó)土空間適宜性，科學(xué)合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)用地綜合效益和質(zhì)量。制定空間準(zhǔn)入條件和負(fù)面清單，因地制宜制定禁止和限制發(fā)展產(chǎn)業(yè)名錄。三是加強(qiáng)一般耕地“三位一體”保護(hù)，條件符合的，劃入基本農(nóng)田整備空間。3.城鎮(zhèn)空間管控要求。一是實(shí)行城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界分級(jí)審批，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界一經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自修改，確須修改的，應(yīng)按程序報(bào)相應(yīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。二是實(shí)施規(guī)劃編制許可制度，開(kāi)展分區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)

7、劃、詳細(xì)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃編制工作，不得突破城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界進(jìn)行空間布局。三是實(shí)施建設(shè)開(kāi)發(fā)行為許可制度，各類城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)和集中建設(shè)活動(dòng)，必須在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)選址，符合土地利用總體規(guī)劃和城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃的空間管控要求。注重三類空間用途轉(zhuǎn)用管理。從嚴(yán)控制生態(tài)空間轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間，禁止生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)空間違法轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)空間等轉(zhuǎn)為生態(tài)空間的監(jiān)督管理。鼓勵(lì)城鎮(zhèn)空間、符合國(guó)家生態(tài)退耕條件的農(nóng)業(yè)空間及其他空間轉(zhuǎn)為生態(tài)空間。制定三類空間用途的轉(zhuǎn)用規(guī)則，建立空間用途轉(zhuǎn)用更新制度，及時(shí)將空間用途變化情況納入國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)。強(qiáng)化“三區(qū)三線”管控措施建立管控法律基礎(chǔ)。要通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃立法，明

8、確“三區(qū)三線”用途管制依據(jù)、主體、內(nèi)容、程序、實(shí)施等內(nèi)容，確定“三區(qū)三線”的法律地位。依據(jù)上位法律，適時(shí)開(kāi)展與“三區(qū)三線”管理事權(quán)沖突的法律法規(guī)立改廢管制，建立“三區(qū)三線”用途管制的法律保障。制定綜合的“三區(qū)三線”管理辦法，作為國(guó)土空間用途管制制度建設(shè)的重要組成部分。健全“剛彈結(jié)合”的管控機(jī)制。在強(qiáng)化“三線”剛性管控的同時(shí)，適應(yīng)自然條件和發(fā)展戰(zhàn)略需求，在資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間適宜性評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，建立“三區(qū)三線”動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，增強(qiáng)“三區(qū)三線”空間管控的彈性。在城鎮(zhèn)空間內(nèi)，對(duì)不可預(yù)期的重大事件和重大項(xiàng)目，針對(duì)可能面臨重大轉(zhuǎn)型機(jī)遇的戰(zhàn)略空間，進(jìn)行城鎮(zhèn)用地留白布局。在城鎮(zhèn)空間外，為應(yīng)對(duì)未來(lái)人口變

9、化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性，調(diào)控國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和保護(hù)的匹配關(guān)系，為建設(shè)開(kāi)發(fā)預(yù)留彈性，進(jìn)行空間留白布局。完善主體功能區(qū)劃分?，F(xiàn)行主體功能區(qū)主要依據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?個(gè)因素劃分，沒(méi)有考慮國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的適宜性，導(dǎo)致主體功能區(qū)戰(zhàn)略政策和制度陷入落地難的困境。因此，需要深化資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)和國(guó)土開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，對(duì)主體功能定位與兩者不相符的縣市區(qū)，結(jié)合行政區(qū)劃調(diào)整，合理調(diào)整其主體功能定位，為“三區(qū)三線”精準(zhǔn)落地、有效實(shí)施奠定基礎(chǔ)。配給差別化空間政策?！叭齾^(qū)三線”是落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的重要手段。將主體功能區(qū)配套資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、人口、財(cái)稅等政策，按三類空間實(shí)行差別化政策配給，保障主體功能區(qū)政策制度落地。建立完善基本農(nóng)田、林業(yè)和水資源經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度。探索多元化的補(bǔ)償方式，對(duì)生態(tài)空間