1、行政審判體制改革報(bào)告人：申屠良瑜專 業(yè)：憲法學(xué)與行政法學(xué) 2016年3月7日行政訴訟法專題二目錄CONTENTS1什么是行政審判體制？2國(guó)外的行政審判體制3我國(guó)行政審判體制（改革前）4行政審判體制改革的幾種方案5新行政訴訟法中的改革一、什么是行政審判體制？行政審判體制改革n審判體制與司法體制在含義上基本一致n 一方面是法院的外部管理體制，另一方面是法院的內(nèi)部管理體制n 外部管理體制又可以分為組織人事體制、經(jīng)費(fèi)管理體制及各級(jí)法院的設(shè)置體制，內(nèi)容涵蓋了法院設(shè)置同行政區(qū)劃的關(guān)系、法院能否獨(dú)立以及法官的身份、經(jīng)費(fèi)的來(lái)源等等的內(nèi)容。n 內(nèi)部管理體制主要是調(diào)整法院系統(tǒng)內(nèi)部之間的關(guān)系，主要包括三層含義：一是

2、調(diào)整法院系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間的關(guān)系；二是調(diào)整法官和法官之間的關(guān)系；三是調(diào)整法官與法院之間的關(guān)系。n 人的要素 + 物的要素 + 權(quán)力要素 + 關(guān)系要素行政審判體制改革n 審判體制問(wèn)題，簡(jiǎn)言之，就是誰(shuí)來(lái)審判案件的問(wèn)題：是讓基層法院來(lái)審，還是讓高級(jí)法院來(lái)審？是讓行政庭的法官來(lái)審，還是由專門設(shè)立的行政法院來(lái)審？ 何海波行政審判體制改革n 行政審判體制改革是行政訴訟法修改的“1號(hào)問(wèn)題”n 當(dāng)前行政審判的主要問(wèn)題：立案難、判決難、終了難（執(zhí)行難）n 主要問(wèn)題的根源是法院缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性n 只有解決了法院的獨(dú)立性問(wèn)題和權(quán)威性問(wèn)題，才能有效解決行政訴訟的尷尬局面，不致使行政訴訟法置于高閣廟堂之上。二、國(guó)外的

3、行政審判體制行政審判體制改革n 大陸法系國(guó)家與英美法系國(guó)家的行政審判體制有所不同n 大陸法系國(guó)家：行政法院模式（雙重法院體制）n 英美法系國(guó)家：普通法院模式（單一法院體制）行政審判體制改革n 行政法院模式： 利：1、專業(yè)性強(qiáng) 2、適用專門程序，有利于兼顧和平衡相對(duì)人權(quán)益保護(hù)與行政管理效率 3、有利于發(fā)現(xiàn)行政管理過(guò)程中的瑕疵和不當(dāng)行為，通過(guò)行政審判推進(jìn)善治良政 4、救濟(jì)途徑更為多樣化 弊：1、易產(chǎn)生管轄爭(zhēng)議（特別是民事、行政交叉案件） 2、行政法院在形式上不及普通法院獨(dú)立性強(qiáng)（法國(guó)行政法院從屬于行政體系） 3、兩套法院系統(tǒng)，司法成本較大行政審判體制改革n 普通法院模式： 利：1、獨(dú)立性強(qiáng) 2、強(qiáng)

4、調(diào)官民平等 3、有利于降低司法成本，減少管轄爭(zhēng)議 弊：1、專業(yè)性弱 2、不利于保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，行政爭(zhēng)議雙方在實(shí)體法律關(guān)系中法律地位不平等行政審判體制改革n 日本：折衷模式n 19世紀(jì)明治維新時(shí)，日本繼受德國(guó)的行政法學(xué)，采納了德國(guó)行政審判體制，于1890年頒布行政裁判法，并設(shè)立了行政法院（行政裁判所），負(fù)責(zé)行政訴訟。n 二戰(zhàn)后，受到美國(guó)司法制度的影響，司法權(quán)屬于最高法院及其下屬法院，行政法院被置于最高法院之下，并制定了臨時(shí)性質(zhì)的行政訴訟程序特例法（1948年），以及現(xiàn)行的行政事件訴訟法（1962年）。n 日本的行政審判是糅合了德制的行政法理與訴訟思想，但借著英美法系普通法院系統(tǒng)，來(lái)進(jìn)行行政訴

5、訟。n 簡(jiǎn)言之，是把行政法院“降格”成最高法院的“行政庭”，是類似于“新瓶裝舊酒”的改制。三、我國(guó)行政審判體制（改革前）行政審判體制改革n 我國(guó)的行政審判體制與日本相似，由人民法院設(shè)立行政審判庭審理，不另設(shè)行政法院。行政審判程序方面，也制定了專門的行政訴訟法。n 現(xiàn)行行政審判體制的特點(diǎn)：一是普通法院內(nèi)部設(shè)行政庭；二是包括縣級(jí)法院在內(nèi)的四級(jí)法院都設(shè)行政庭。n 行政訴訟法n 第三條 人民法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。 人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件。n 第十三條 基層人民法院管轄第一審行政案件。n 第十四條 中級(jí)人民法院管轄下列第一審行政案件： 行政審判

6、體制改革n 現(xiàn)行審判體制的來(lái)歷以下而上的地方實(shí)踐產(chǎn)物n 1986年10月，武漢市中級(jí)人民法院和湖南省汨羅縣人民法院分別成立了全國(guó)最早的行政審判庭。n 1988年，最高人民法院行政審判庭宣告成立。n 截止1989年年初，雖行政訴訟法尚未頒布，但39%的基礎(chǔ)法院已經(jīng)設(shè)立了行政審判庭。n 一定意義上，1989年的行政訴訟法只是對(duì)這種體制的追認(rèn)。行政審判體制改革n 當(dāng)前行政審判的主要問(wèn)題：立案難、判決難、終了難（執(zhí)行難）n 主要問(wèn)題的根源是法院缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性n 改善法院獨(dú)立性、權(quán)威性，破解行政案件立案難、判決難、終了難的關(guān)鍵，是改革行政審判體制。n行政審判體制改革是行政訴訟法修改的“1號(hào)問(wèn)題”四、

7、行政審判體制改革的幾種方案行政審判體制改革1、提級(jí)管轄方案2、異地管轄與集中管轄方案3、行政法院方案行政審判體制改革n 指一審案件全部由中級(jí)及以上人民法院管轄n 2001年，海南省高級(jí)人民法院率先實(shí)行“提級(jí)審理”改革n 行政訴訟法北京大學(xué)修改意見(jiàn)稿、清華大學(xué)修改意見(jiàn)稿、中國(guó)政法大學(xué)修改意見(jiàn)稿第二方案均建議“中級(jí)人民法院管轄第一審行政案件”。n 學(xué)界與實(shí)務(wù)界提倡“提級(jí)管轄”，主要是因?yàn)榛鶎尤嗣穹ㄔ汗茌犘姓讣┞冻龅谋锥?、提級(jí)管轄方案行政審判體制改革n 把行政庭設(shè)到縣是一個(gè)歷史的錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)對(duì)今天行政訴訟的困頓局面負(fù)很大的責(zé)任 何海波n 北洋政府只在首都設(shè)一個(gè)平政院，南京政府也只在首都設(shè)一個(gè)行政

8、法院n 法國(guó)很長(zhǎng)時(shí)期只有巴黎一家行政法院，直到1953年才設(shè)地方行政法院，1987年才設(shè)上訴行政法院。n 而我國(guó)行政庭設(shè)立始于基層，又由于1989年行政訴訟法的規(guī)定，全國(guó)各區(qū)縣基層人民法院紛紛設(shè)立行政庭，共3000余家。n 基層人民法院審理行政案件弊端逐漸暴露。行政審判體制改革n 截止2015年11月2日，我國(guó)從事行政審判的法官共8878人。根據(jù)最高院院長(zhǎng)周強(qiáng)在第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議上所作最高人民法院關(guān)于行政審判工作情況的報(bào)告n 由此，我國(guó)每位行政審判法官一年僅需審理大約17件。n 基層人民法院案件量更少。浙江湖州市5家基層法院配備行政法官17名，2012年總共受理行政案件72件。

9、參見(jiàn)何海波：行政審判體制改革芻議，載中國(guó)法律評(píng)論2014年創(chuàng)刊號(hào)。1,5501,55015.115.120142014年我國(guó)各級(jí)法院一審受理案件情況統(tǒng)計(jì)圖年我國(guó)各級(jí)法院一審受理案件情況統(tǒng)計(jì)圖其他案件行政案件單位：萬(wàn)件 一、基層法院行政庭人多案少行政審判體制改革n 我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟并存，鼓勵(lì)當(dāng)事人通過(guò)復(fù)議快捷解決糾紛，不行的話再上法院。n 從糾紛解決機(jī)制的發(fā)展方向看，行政復(fù)議將逐漸成為行政糾紛解決的主渠道。n 理想的糾紛解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)是，全國(guó)每年行政復(fù)議案件的數(shù)量在千萬(wàn)級(jí)，行政訴訟幾十萬(wàn)件，上訪幾千件。這意味著即便行政訴訟案件數(shù)量增多，也不會(huì)出現(xiàn)激增，數(shù)量變化幅度不大。 二、未考慮行政訴訟與

10、行政復(fù)議的銜接行政審判體制改革n 體制壓力n 人情壓力（熟人社會(huì)） 三、地方干預(yù)行政審判體制改革n姜明安n 一、區(qū)縣級(jí)法院審理涉及所在區(qū)縣級(jí)政府及其部門的案件難以擺脫地方干預(yù)，公正難存。n 二、中級(jí)法院管轄第一審行政案件，可減少一個(gè)審級(jí)，一審可擺脫縣級(jí)地方干預(yù)；二審直接到省高院，可擺脫地、市級(jí)干預(yù)。n 三、基層法院行政案件太少，既不利于節(jié)約司法資源，也不利于審判人員積累審判經(jīng)驗(yàn)。n 四、基層法院案件太少，一些行政法官無(wú)活干而被借調(diào)去其他審判庭辦案，設(shè)置去搞非訴執(zhí)行，這使行政相對(duì)人對(duì)行政訴訟失去信任和信心。行政審判體制改革n提級(jí)管轄的效果（廣東省為樣本）n 一、提級(jí)管轄可以有效減少行政權(quán)力對(duì)行政

11、審批的干預(yù)；n 二、提級(jí)管轄改革可以保證官民的平等對(duì)決；n 三、提級(jí)管轄改革加大了審級(jí)監(jiān)督力度；n 四、提級(jí)管轄改革將強(qiáng)化高級(jí)法院對(duì)全省行政審判的主導(dǎo)權(quán)；n 五、提級(jí)管轄改革將有效解放基層法院行政審判的生產(chǎn)力；n 六、提級(jí)管轄改革可以統(tǒng)一裁判尺度，提高行政審判的司法權(quán)威；行政審判體制改革n 是否采納“提級(jí)管轄方案”，關(guān)鍵不是案多案少的問(wèn)題，而是政府干預(yù)能否避免，法院獨(dú)立性、權(quán)威性能否實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。n 司法實(shí)踐證明，提級(jí)管轄不能解決根本問(wèn)題，只是“茶壺里的風(fēng)暴”。n 廣東施行提級(jí)管轄后，法官反映只能解決基層政府對(duì)基層法院的干預(yù)問(wèn)題，對(duì)地市以上政府干預(yù)不起作用?；鶎诱部梢酝ㄟ^(guò)地市以上政府的人脈關(guān)

12、系等干預(yù)司法。n 從全國(guó)范圍看，以作為公正和服判息訴指標(biāo)的上訴率為例，實(shí)施提級(jí)管轄的五年間（20082012 年）的上訴率分別是59.20%、63.14%、70.46%、69.31%、70.06%，上訴率甚至出現(xiàn)不斷攀升的勢(shì)頭。行政審判體制改革n 上提一級(jí)管轄不便于人民群眾行使訴權(quán)，不符合中央“矛盾化解在基層”的精神，也不利于中高院案件平衡。n 上提一級(jí)仍然沒(méi)有突破行政區(qū)劃、當(dāng)?shù)馗深A(yù)的影響。上提一級(jí)的措施雖然使縣政府作被告的案件歸入中級(jí)法院管轄，但是中級(jí)法院的管轄是與地市級(jí)行政區(qū)劃完全對(duì)應(yīng)的?；谡g的上下級(jí)關(guān)系，縣政府在地市級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)仍然具有較大的影響力。n 上提一級(jí)仍然面臨作為人大代

13、表團(tuán)的區(qū)縣地方政府以贊成票方式的制約。n 上提一級(jí)可能導(dǎo)致對(duì)基層行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的弱化。行政案件80%發(fā)生在基層，上提一級(jí)，基層行政機(jī)關(guān)就無(wú)法受到基層人民法院的有效的、及時(shí)的監(jiān)督。n 上提一級(jí)是特殊情況而非一般情況，推行提級(jí)管轄只是在不突破現(xiàn)行體制基礎(chǔ)上，短時(shí)間內(nèi)解決迫切需要解決的司法不公問(wèn)題的臨時(shí)手段。行政審判體制改革n 2002年，浙江省臺(tái)州市中院?jiǎn)?dòng)異地交叉管轄改革n 即將該市A區(qū)（縣）的行政案件交由B區(qū)（縣）基層法院管轄，B區(qū)（縣）的行政案件交由C區(qū)（縣）基層法院管轄，C區(qū)（縣）的行政案件交由A區(qū)（縣）基層法院管轄。n 自2002 年7 月至2005 年年底，該市基層法院共審結(jié)一審異地管轄

14、案件447 件，其中被告敗訴158 件，敗訴率達(dá)35.35%，為同期審結(jié)的非異地管轄案件的2.5 倍；在這些案件中，提起上訴的118 件，上訴率僅為26.4%，不到同期審結(jié)的非異地管轄案件的1/3。n 隨后，最高院相繼發(fā)布二五改革綱要、關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見(jiàn)等文件，頒布關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定，確立了“以指定異地法院管轄為主、以提級(jí)管轄為輔，盡可能將行政爭(zhēng)議化解在基層“的基本原則。2.1異地管轄行政審判體制改革n 但是，實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，異地交叉管轄只能解決一時(shí)之困，仍無(wú)法避免行政機(jī)關(guān)相互之間幫忙打招呼，從而使被告間接地、事實(shí)上地對(duì)管轄法院施加壓力。n 以臺(tái)州中院為例，該院試行異地管

15、轄初期排除干擾效果十分明顯，但由于行政機(jī)關(guān)天然的隸屬關(guān)系等原因，時(shí)間一長(zhǎng)，新的干預(yù)、拐彎說(shuō)情又會(huì)出現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)敗訴率回潮至6%，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省行政案件平均敗訴率的水平。行政審判體制改革n 2007年起，浙江省麗水市中級(jí)人民法院推行相對(duì)集中制定管轄，將全市九個(gè)基層法院行政案件相對(duì)集中地制定由轄區(qū)三個(gè)基層法院管轄。n 自2007 年9 月試行相對(duì)集中管轄改革以來(lái)，該市一審行政案件數(shù)量明顯上升，行政機(jī)關(guān)敗訴率明顯提高。在2008 年集中指定管轄的56 件案件中，行政機(jī)關(guān)敗訴的有20件，行政機(jī)關(guān)敗訴率達(dá)35.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全市一審行政案件行政機(jī)關(guān)的敗訴率。n 2012 年，最高人民法院在總結(jié)各地集中

16、管轄經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上下發(fā)了關(guān)于開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知，決定每一個(gè)高級(jí)人民法院在2013 年選擇12 個(gè)中級(jí)人民法院開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作，確定23 個(gè)基層人民法院為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄的行政案件。2.2 相對(duì)集中管轄方案行政審判體制改革n相對(duì)集中管轄的意義顯著n 第一，通過(guò)優(yōu)質(zhì)行政審判資源的最佳配置，努力將官民矛盾化解在基層。n 第二，通過(guò)司法審判區(qū)與行政管理區(qū)的有限分離，促使行政審判權(quán)得到相對(duì)公正地行使。n 第三，通過(guò)具體受案法院的相對(duì)固定化，維系行政訴訟程序的安定性。n相對(duì)集中管轄亦有局限n 第一，改革方針沒(méi)有突破現(xiàn)行司法體制，難以從根本上

17、有效維系行政審判權(quán)的獨(dú)立行使。n 第二，改革舉措致使多數(shù)基層法院行政審判庭陷于休眠狀態(tài)，動(dòng)搖了現(xiàn)行行政訴訟法所確定的審級(jí)結(jié)構(gòu)。被提級(jí)管轄法院的行政審判力量急劇萎縮；有的地方行政審判庭徹底虛置；當(dāng)事人訴訟不便；基層法院原有的實(shí)時(shí)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的功能被弱化。n 第三，改革路徑限于畢其功于一役的單線思維，難逃不了了之的宿命。行政審判體制改革n 行政訴訟法中國(guó)政法大學(xué)修改意見(jiàn)稿第三方案 第十四條 行政案件由行政法院管轄。 第十五條 最高人民法院設(shè)高等行政法院、上訴行政法院和行政法院。 全國(guó)設(shè)立一個(gè)高等行政法院。 各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立一個(gè)上訴行政法院和若干個(gè)行政法院。 . 第二十一條 為方便當(dāng)事人訴訟

18、，高等行政法院、上訴行政法院和行政法院可以根據(jù)地域、人口分布等情況設(shè)立若干巡回法庭。 巡回法庭由所屬行政法院法官組成，主要組成人員實(shí)行定期輪換。 巡回法庭作出的判決、裁定是所屬行政法庭作出的判決、裁定。3、行政法院方案行政審判體制改革n在三大訴訟中，最需要破除行政區(qū)劃的領(lǐng)域是行政審判領(lǐng)域，成本最低的是建立行政法院，效率最高的是建立行政法院，最具有彰顯法治意義的司法改革還是建立行政法院。 梁鳳云（最高人民法院行政庭法官）行政審判體制改革n設(shè)立行政法院的必要性n 構(gòu)建良性的“央地關(guān)系”、強(qiáng)化對(duì)基層行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、確保中央政令暢通的要求n 強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)監(jiān)督制約、預(yù)防和減少腐敗的要求n 有利于行政訴訟

19、擺脫體制困境（司法地方化），提高司法權(quán)的權(quán)威性和公正性n 是推進(jìn)司法體制改革的突破口n 設(shè)立行政法院是克服行政審判體制障礙的需要n 可以有效處理專業(yè)性較強(qiáng)的行政爭(zhēng)議n 管轄制度改革無(wú)法與行政法院這樣的專門審判機(jī)構(gòu)相提并論n 行政審判專業(yè)化已成為世界性的發(fā)展趨勢(shì)n 不宜坐等人民法院司法管理體制的整體改革行政審判體制改革n設(shè)立行政法院的可行性n 沒(méi)有憲法和法院組織法上的障礙（專門法院）n 成本不會(huì)太大n 具有較高民意和廣泛的群眾基礎(chǔ)n 有可資借鑒的本土資源和域外經(jīng)驗(yàn)n 不存在文化觀念上的障礙行政審判體制改革n質(zhì)疑之聲n 1.行政法院制度超越中國(guó)現(xiàn)有的本土資源環(huán)境n 2.行政法院制度不能解決我國(guó)行政

20、審判中出現(xiàn)的問(wèn)題n （1）行政訴訟法自身的困境n （2）行政相對(duì)人的原因n （3）司法體制面臨的共性問(wèn)題n 3.不能以我國(guó)法律上有相關(guān)規(guī)定來(lái)簡(jiǎn)單論證行政法院制度的可行性n 4.行政法院制度在中國(guó)設(shè)立不符合成本效益分析n （1）法院體系龐雜、臃腫n （2）不便利相對(duì)人n （3）普通法院與行政法院之間的管轄權(quán)糾紛n 5.行政法院制度不能解決行政法官的專業(yè)化問(wèn)題行政審判體制改革n質(zhì)疑之聲n 1行政法院的獨(dú)立存在悖論，難以挑起提高司法權(quán)威的重?fù)?dān)n 2擺脫地方控制，仍然無(wú)法避免司法的地方化傾向n 3不可錯(cuò)估設(shè)立行政法院的制度成本n 4我國(guó)設(shè)立行政法院的制度環(huán)境是否成熟五、新行政訴訟法中的改革行政審判體制

21、改革n新行政訴訟法之修訂n第十五條 中級(jí)人民法院管轄下列第一審行政案件： （一） 對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件；（原為“省、自治區(qū)、直轄市人民政府”） . （四）其他法律規(guī)定由中級(jí)人民法院管轄的案件n 第十八條第二款 經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。行政審判體制改革n第十五條第一款第（一）項(xiàng)，實(shí)質(zhì)上是提高了被告為縣級(jí)以上人民政府的的行政案件的審級(jí)，是對(duì)“提級(jí)管轄”方案的一種肯定。n第十五條第一款第（四）項(xiàng)為新增內(nèi)容，主要考慮是：根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制

22、度的精神，有關(guān)部門的司法改革正在展開(kāi)，為了給實(shí)踐預(yù)留改革空間，特作此規(guī)定。行政審判體制改革n第十八條第二款創(chuàng)設(shè)了跨行政區(qū)域管轄行政案件的規(guī)定n主要考慮的是：n（1）為了解決行政案件審理難問(wèn)題，減少地方政府對(duì)行政審判的干預(yù)，在總結(jié)現(xiàn)行做法的基礎(chǔ)上，根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的精神，明確了行政案件可以跨行政區(qū)劃管轄；n（2）案件管轄改革不僅要考慮排除地方保護(hù)主義和干擾問(wèn)題，而且要考慮行政訴訟法作為公民的一個(gè)訴訟指引，要有相對(duì)的可預(yù)期性、指引性，因此跨區(qū)域管轄也應(yīng)有必要限制；n（3）在本法修改時(shí)，司法體制改革正處于試點(diǎn)階段，一些具體問(wèn)題如何改革未有定論，為管轄制度改革留有空間是必要的。n此條可看作是對(duì)“異地管轄和集中管轄”方案的肯定。行政審判體制改革n 跨區(qū)域管轄的規(guī)定在行政訴訟法審議稿中有所不同n 全國(guó)人大常委會(huì)一審稿、二審稿均將其與“基層人民法院管轄案件”置于一條，作為第二款規(guī)定，且內(nèi)容上也有所不同，審議稿中規(guī)定為“高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”。n 在行政訴訟法第二次審議中，人民法院建議刪去“基層”、“第一審”，理由如下： 第一，在條文表述上為行政審判體制改革留下充分空間； 第