1、PPP模式下信托業(yè)的發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)孫夢妍，郭耀，王蘇懿，董靖怡李冠雄，楊利紅，趙孔思，丁勝目錄PPP的概念和類型PPP發(fā)展現(xiàn)狀及信托參與現(xiàn)狀PPP的運行機制及方案設計信托參與PPP的風險案例分析信托參與的建議PPP的概念 PPP（Public-Private-Partnership）：政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。即：公私合營投資公共基礎設施。（廣義） 狹義PPP：一系列項目融資模式的總稱，包含：BT（建造-移交）、BOT （建造-運營-移交）、TOT（移交-運營-移交）等多種模式。 我

2、國現(xiàn)推廣：強調公私股權合作下的特許經營； DBOOT（設計-建造-擁有-運營-移交） 三大原則：合作關系、利益共享、風險共擔 項目范圍：城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、 地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務設施等PPP的分類PPP常見的形式資料來源：亞洲開發(fā)銀行公私合營手冊PPP的分類 1、經營性項目 對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）等模式推進。要依法放開相關項目的建設、運營市場，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經營。項目特點：項目預期盈利穩(wěn)定，作

3、為長期持有資產優(yōu)良，如部分供水、污水處理、垃圾處理項目。最傳統(tǒng)的BOT，真正意義上的PPP項目。 2、準經營性項目 對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。項目特點：項目為市政交通節(jié)點性工程，如橋梁、隧道；項目后期需要比較專業(yè)的維護，政府違約風險較大；本身不具備產生現(xiàn)金流的功能。 3、非經營性項目 對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購

4、買服務，采用建設-擁有-運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。項目特點：項目多為高速公路、軌道交通等投資體量巨大，投資回收期特別長，項目預期收益不穩(wěn)定。發(fā)展PPP的原因 1、控制和化解地方政府性債務風險：政府在項目公司中占一定股份或者不占股份，大大減少了政府的新增負債負擔。 2、借助社會資本繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化建設：基礎設施建設需求大，交通、住房、公共醫(yī)療、環(huán)保設施等方面依然匱乏。 3、政府職能改革與轉變：強調市場的決定性作用，政府盡可能只保留監(jiān)管職能。 4、引進私營部門先進的管理和技術，同時也分擔了風險。 5、建立現(xiàn)代財政制度4

5、3號文的影響 2014年9月21日國務院頒布了國發(fā)43號文國務院關于加強地方政府性債務管理的意見，根據規(guī)定，地方融資平臺必須剝離政府融資職能，同時不得新增政府債務。財政不再兜底，標志著原有的模式不可持續(xù)。 在原有的BT模式下，如果投資方合作的平臺公司違約無法付款，財政兜底。意見以后，地方政府沒有資金回購項目，社會資本也不愿意花錢建好項目等回購；原有的BOT模式，投資人是項目公司獨資股東，地方平臺公司沒啥關系，投資人常常獲得暴利，或者被地方政府坑的厲害。 意見同時提出了加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，其中第（三）點提出推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP） 隨后，財政部，發(fā)改委，地方部門等

6、又頒布了多份文件，對PPP模式進行進一步闡述推廣，PPP模式由此開始在國內再一次火熱起來。PPP現(xiàn)狀（政策）一、國務院 1、國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見【2013.09.26】 2、國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見【2014.11.16】二、財政部 1、財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知【2014.09.23】 2、財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知【2014.11.29】 3、財政部關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知【2014.12.31】 4、財政部關于印發(fā)的通知【2014.12.31】三、

7、發(fā)改委 1、國家發(fā)展和改革委員會關于發(fā)布首批基礎設施等領域鼓勵社會投資項目的通知【2014.05.18】 2、發(fā)改委首批基礎設施鼓勵投資目錄【2014.05.18】 3、國家發(fā)展和改革委員會關于開展政府和社會資本合作的指導意見【2014.12.02】四、省市配套細則 1、湖南省湖南省人民政府辦公廳關于鼓勵和支持民間資本參與公共領域投資的若干意見【2014.08】 2、陜西省關于鼓勵社會資本參與城市基礎設施建設的意見【2014.08】 3、浙江省關于進一步加強浙江省政府投資項目融資建設管理指導意見【2014.08】 4、安徽省安徽省城市基礎設施領域PPP模式操作指南【2014.09】最新政策 2

8、015年12月16日發(fā)展改革委發(fā)布了第二批PPP推介項目，共計1488個項目、總投資2.26萬億元，涵蓋農業(yè)、水利、交通設施、市政設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境等多個領域。同時，發(fā)展改革委對第一批PPP項目進行了更新，保留了繼續(xù)推介的PPP項目637個、總投資1.24萬億元。目前，發(fā)展改革委PPP項目庫總計包含2125個項目、總投資3.5萬億元。 2015年12月17日，財政部關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知，財政部將在項目完成采購確定社會資本合作方后，按照項目投資規(guī)模給予一定獎勵。其中，投資規(guī)模3億元以下的項目獎勵300萬元，3億元（含3億元）至10億元的項目獎勵500萬元，10億

9、元以上（含10億元）的項目獎勵800萬元。 財政部還稱，將引導和鼓勵地方融資平臺公司存量公共服務項目轉型為PPP項目，化解地方政府存量債務，獎勵金額將按照項目轉型實際化解地方存量債務規(guī)模的2%給予。信托參與原因信托參與現(xiàn)狀 中信信托出資6.08億元參與2016“唐山世博會項目”PPP項目， 占項目公司股權的比重為60%。 中建投信托是繼中信信托之后，采用產業(yè)基金模式，參與云南滇池生態(tài)濕地建設，將分期募集10億資金，同時進行“股權+債權”投資。 中航信托和交銀信托共同參與的四川省首支PPP項目投資基金，首期投資規(guī)模定在100億元，將陸續(xù)有其他機構介入。 五礦信托、沈撫新城管委會、中建一局共同注資

10、成立項目公司并簽署合作協(xié)議，五礦信托將以股權投資形式進入，成為項目公司的絕對大股東，工程項目共需資金35.88 億元。 多數信托公司處于觀望態(tài)度，從公開信息來看，已成功在PPP項目中引入信托資金的公司并不多。PPP項目流程 1、項目識別：項目發(fā)起；項目遴選；項目開發(fā)計劃 2、項目準備：項目實施機構組建、編制項目實施方案，內容包括：項目概況、風險分配基礎框架、項目運作方式、交易結構、合同體系、監(jiān)管框架、采購方式選擇；政府審核。 3、項目采購：項目實施機構準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，對社會資本資格進行驗證。準備項目采購文件、響應文件評審、確認談判、簽訂談判備忘錄、公示擬定的合同文本、簽訂項

11、目合同、公告。 4、項目執(zhí)行：項目公司設立由社會資本或項目公司負責項目融資，項目實施機構進行績效檢測、政府支付，項目實施機構每3-5年對項目進行中期評價，政府相關職能部門對項目履行行政監(jiān)管職責，政府、社會資本或項目公司對項目相關信息依法進行披露 5、項目移交：項目合同中明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準，項目實施機構或政府指定的其他機構組建項目移交工作組，項目移交工作組委托資產評估機構對移交資產進行評估，對移交資產進行性能測試，辦理法律過戶和管理權移交手續(xù)，財政部門組織進行績效評估。PPP運行機制政府投資人項目公司（SPV）持股持股承建商金融機構金融機構股權債權債權股權債權PPP項

12、目使用者付費運營監(jiān)管機構政府購買政府補貼特許經營政府移交承包PPP運行機制PPP方案設計 以城市軌道交通項目為例，項目投資大、回收期長，票款收入無法實現(xiàn)盈利，針對這一難題，本方案采用結構化融資技術，將項目有效分割并組合，提出一種復合的投融資模式。 方案設計：采用“復合PPP模式”，即公私合作制（PPP）+投融資建設（BT）組合的模式。 軌道交通項目可分A、B兩部分投資建設（假設總投資100億元）。A部分主要為土建工程，約占總投資70%，為70億元；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機電設備，約占30%，為30億元。 A部分投資建設，采用投融資建設方式，即投資方建設完成后由政府在3-5年

13、內回購 B部分投資建設，政府與投資方按一定比例出資（如6:4股權）成立特許經營公司模式設計理由 主要理由：國家政策導向、投資方合理投資收益、政府建設資金缺乏 1.PPP模式是國務院層面大力推行模式，以PPP模式為核心，使得項目合法性、融資落地及后期運營規(guī)范等方面都更具有保障性。 2.若整個項目(A、B兩部分投資) 都采用單一PPP模式，投資回收期將超過30年，企業(yè)無法承受。因此投資金額較大的A部分可采用投融資建設的模式，合理縮短企業(yè)投資回收期。而且如果要保證短期內企業(yè)收回成本，則補貼費用過大。 3.就項目A部分而言，也可采用政府自建，然后將資產租賃給投資方與政府成立的特許經營公司（北京地鐵4號

14、線），但政府方面資金壓力較大，可行的方式是A部分采用投融資建設方式，投資方能夠縮短投資回收期的同時，政府也減輕了項目建設資金壓力。后期調整機制 票價調整機制、租金調整機制、投資退出機制、運作方式調整 以北京地鐵四號線為例，方案中也設立了風險分擔機制： 在客流方面，如果連續(xù)3年的當年實際客流量比預測客流量低85%，則PPP公司可以向政府申請補貼。 票價方面，如果實際平均人次票價低于測算票價，市政府將就其差額給予PPP公司作為補償，如果實際平均人次票價高于測算票價，則PPP公司需將其差額的70%返還給政府。風險分析3131921441511案例：鳥巢建設 鳥巢項目總投資31.39億元，是我國體育設

15、施領域第一個采用PPP模式建設和經營的國際性大型場館。 投資機構：中國信托投資公司、北京城建集團、美國的金州股份有限公司，共持有42%的股份，特許經營期為奧運會之后的30年。另外58%的股份由北京市政府投資，并授權北京市國資委代為管理。 項目保障：1.政府的高出資比例，2.隱形擔保支持，3.兜底條款：北京市發(fā)改委協(xié)調各部門幫助中信集團聯(lián)合體取得利潤。 然而，賽后運營一年，至2009年8月20日,剛剛度過“蜜月期”的合作雙方 “離婚”。通過政府回購私營方的股份，提前結束特許經營期。根據協(xié)議，國家體育場將進行股份制改造，北京市政府持有的58%股份將改為股權，主導經營場館，并承擔虧損和盈利，意味著P

16、PP模式在我國大型體育場(館)建設、運營中的首次應用夭折。原因：風險分配 (1)私營方承擔了大部分不可控的風險，如:市場風險、建設成本超支和運營成本超支等風險。過度地轉移風險給私營方，最終導致該項目的財務狀況比預期差的很遠。 (2)公私雙方忽視了可以共同承擔的風險，例如市場風險、合同風險等，而私營方的風險承受能力有限。 (3)事先約定的風險分配方式對合同雙方都有約束力，可是政府單方面的干預，實質上等于是打破了原有的承諾，啟動了合同的重新談判。 (4)重新談判導致的扯皮對合同雙方都會帶來效率的損失，例如談判能力占優(yōu)的一方會采取敲竹杠的行為，私營方對政府的履約能力產生懷疑等。原因：政府因素 1、開

17、工后，北京市政府重新調整鳥巢設計（項目設計權從開始便不在投標方手中），決定取消可閉合頂蓋、減少商業(yè)面積、減少停車位，大大影響了體育場的商業(yè)價值，減少后期項目收益（如：取消可閉合頂蓋使鳥巢的品牌度和獨一性大為降低，之前預計的全天候商演無法實現(xiàn)）。 2、北京市政府沒有獲得國家體育場設計的知識產權，但要求項目公司必須使用該設計。這導致項目公司在與設計聯(lián)合體談判時的弱勢地位，同時也影響項目公司使用無形資產對體育場賽后商業(yè)運營。 3、項目過程中與財務、法律制度的沖突且很難協(xié)調，出現(xiàn)原本政府承諾了30年內不拿錢的條款無法實現(xiàn)等情況。 4、在投資協(xié)議中的兜底條款：北京市發(fā)改委會協(xié)調各部門幫助聯(lián)合體取得利益是

18、一個無法量化的條款，因而最終現(xiàn)實意義可以說是落空。信托業(yè)參與PPP項目的挑戰(zhàn) （1）來自政府：若希望推動信托公司積極參與PPP項目，需要盡快完善PPP操作層面的制度和法規(guī)，明確政府權利義務邊界，特別是針對政府違約的懲罰措施，使社會資本能夠依法采取相應的救濟措施。 （2）來自項目選擇：信托融資傾向于中短期，PPP 項目的運行則是長期和超長期 ；信托融資傾向于額度靈活，PPP 項目的投資額則往往需要達到較大規(guī)模 ；信托融資需要收益率達到一定高度以支付投資者的信托收益，從而募集資金，PPP 項目能夠給出的回報率則比較有限 ；信托融資偏愛還款來源確切的項目，PPP 項目的現(xiàn)金流作為還款來源，則存在不確定性。 （3）來自信托企業(yè)自身：許多專業(yè)人士表示，信托公司參與地方平臺的PPP項目，在資金成本和回本周期上不占優(yōu)勢，但這是未來信托轉型的一個重要方向。PPP項目要求社會資本在相應領域具備一定的資產運營能力，對于信托公司來講需要一個積累的過程。但對于許多綜合實力不強的信托公司而言，如果沒有足夠的資源和渠道，無法平衡資金成本與長周期問題，只能暫時選擇觀望。信托參與PPP的建議 1、風險分擔上：項目設計、