1、完善城市規(guī)劃設計構建城市內澇災害風險防范體系一一以長春市為例-行政管理完善城市規(guī)劃設計構建城市內澇災害風險防范體系一一以長春市為例逯惠艷(中共吉林省委黨校，吉林 長春 1 3 0 0 2 1 )摘要：城市規(guī)劃設計中防災設計的不完善是引發(fā)城市內澇災害的因素之一。面對日益嚴峻的城市內澇災害，當務之急是在城市規(guī)劃設計中樹立防范災 害風險的意識，借鑒國外先進的管理經驗，構建以科學規(guī)劃為設計基礎，以科學 管理為重點，以法律制度為保障的城市災害風險防范體系， 力爭實現(xiàn)城市發(fā)展的 標準化、生態(tài)化與智能化。關鍵 詞：城市規(guī)劃設計；內澇災害；風險防范中圖分類號：F 2 9 9.2 4文獻標識碼：A文章編號：10

2、07 8207 (2015) 06 0053 06收稿日期：2015 03 20作者簡介：逯惠艷(1 9 6 8 )，女，吉林長春人，中共吉林省委黨校(吉 林省行政學院)應急管理教研部副主任，副教授，研究方向為公共危機管理、風 險管理。基金項目：本文系吉林省社科基金一般項目“吉林省城市內澇風險情景構建 及對策研究”的階段性成果，項目編號：2014E317。城市規(guī)劃設計是對城市經濟社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設的 綜合部署和具體安排與管理，是一定時期內城市發(fā)展的藍圖，是城市建設和管理的依據。科學、合理的城市規(guī)劃設計可以減少因城市發(fā)展帶來的不利影響，避免城市化過程帶來的多種災害與風險。近

3、年來，交通擁堵、環(huán)境污染、城市內澇等各種“城市病”集中爆發(fā)，已成為城市可持續(xù)發(fā)展面臨的現(xiàn)實風險與治理難 題。其原因不乏在快速城市化進程中忽視了科學、合理的城市規(guī)劃設計，進而影響了對災害風險的防范，使城市內澇災害呈現(xiàn)出“新常態(tài)”，并成為城市化進程 中遇到的一大難題。一、城市內澇災害風險及其成因（一）城市內澇災害的特點城市內澇是由于強降水或連續(xù)性降水超過城市排水能力致使城市內產生積 水災害的現(xiàn)象。近年來，城市內澇災害頻發(fā)，呈現(xiàn)出季節(jié)性、多發(fā)性和損害性等 特點，造成了巨大的生命和財產損失。1內澇災害的季節(jié)性。我國季風氣候帶具有極強不穩(wěn)定性，干濕變幅較大，每年登陸7 8次的熱帶臺風所形成的強對流天氣帶

4、來了豐沛的降水。內澇多發(fā)生于降水較為集中的季節(jié)，并相對集中在7至9月份。短時內降水強度大，一次 降水持續(xù)時間長，就會引起內澇災害的發(fā)生。可以說每逢雨季，“到城市來看?！?已不再是新聞。2內澇災害的區(qū)域性。城市內澇在某些特定地點的發(fā)生率較高，主要集中在地勢相對低洼區(qū)或排水不暢的區(qū)域。 例如城市中的立交橋、涵洞、過街的地下通 道等發(fā)生災害的概率較高。3內澇災害的多發(fā)性。近年來，城市內澇災害呈現(xiàn)出多發(fā)趨勢。據住建部的調查統(tǒng)計顯示，僅2008年至2010年，在全國351個城市中有62%發(fā) 生過不同程度的內澇災害，其中，發(fā)生過3次以上的城市就有13 7個。 14內澇災害的危害性。內澇災害頻發(fā)給公眾的生產

5、生活帶來極為不利的影 響。輕則交通擁堵影響居民的出行安全， 重則造成人員傷亡及財產損失。2 0 1 2年，北京“7.2 1”暴雨就造成了至少7 9人死亡，19 0萬人受災，直接 經濟損失達上百億元。（二）城市規(guī)劃設計的不完善造成了城市內澇災害增加一般來講，災害風險的形成與致災因子的破壞性、孕災環(huán)境的危險性以及承 災體的脆弱性密切相關?？梢哉f，城市內澇災害是自然災害與人為災害兼而有之 的復合型災害。雖然，自然因素是形成城市內澇風險的重要因素，但城市規(guī)劃跟 不上城市快速發(fā)展的步伐則加劇了承災體的脆弱性與孕災環(huán)境的危險性，是當今城市內澇風險產生的重要原因之一。1城市規(guī)劃設計的理念與基礎落后。首先，傳

6、統(tǒng)的城市規(guī)劃注重城市經濟社 會發(fā)展，對于城市復雜空間和城市安全的重視度不夠， 缺乏對城市內澇等災害因 素的綜合考量。如在總體規(guī)劃設計初期，對城市下墊面的變化及其對城市水系統(tǒng) 的影響考慮不足，直接的影響就是隨著城市化進程的加快， 城市空間擴張逐步向 地勢低洼地區(qū)發(fā)展，使城市排水系統(tǒng)的壓力不斷增大。 其次，“重地上輕地下” 的城市規(guī)劃理念直接導致城市排水設施不完善以及排水管網布置不合理，不能與城市發(fā)展速度相匹配。再次，規(guī)劃基礎工作薄弱。比如我國現(xiàn)在通用的暴雨強度 公式還是沿用3 0年前的標準。此外，城建規(guī)劃對地形、地貌特征的忽視，也增 加了城市內澇災害發(fā)生的可能性。2城市開發(fā)建設無視城市規(guī)劃設計。

7、“極端事件影響的嚴重性，不僅取決于 極端事件本身，而且取決于承載體的暴露度和脆弱性， 兩者是災害風險的主要決 定因素?！? 隨著城市規(guī)模不斷擴大，住宅區(qū)開發(fā)、棚戶區(qū)改造、商業(yè)寫字 樓宇等建設項目集中開發(fā)建設，使城市暴露度增強，加劇了城市內澇災害風險的形成。主要表現(xiàn)在：隨著城市的快速發(fā)展，交通壓力日益嚴峻，城市原有的綠 化植被、裸露地面等逐漸被鋼筋混凝土、瀝青砼、方磚等覆蓋，造成城市道路硬 化率過高，綠地植被偏少，加快了地表徑流速度，擴大了流經范圍，使降雨快速 在城市低洼處匯集，形成內澇積水。在經濟利益驅使下，很多原天然蓄水池、 排水溝渠被填埋用作項目開發(fā)，破壞了原有地形地貌特質，成為城市內澇的

8、隱患。 例如長春市朝陽區(qū)某小區(qū)在開發(fā)建設過程中將原來的天然排水明溝改線，造成區(qū)域內污水、雨水無法排放，經常發(fā)生內澇。同時，城市道路硬化率加大，不利于 雨水的“滲透”與“滯留”。工程建設不規(guī)范，引發(fā)內澇風險。在城市建設施 工過程中，肆意破壞城市排水設施，導致發(fā)生局部區(qū)域內澇積水。例如長春市人 民大街南四環(huán)經常發(fā)生積水內澇就緣于此。 施工單位擅自破壞了原天然明溝，造 成雨水無處排放，積返至城市道路，引發(fā)了內澇災害，給附近的居民及過往的車 輛造成了出行上的不便。3排水設計系統(tǒng)缺乏長遠規(guī)劃。排水管網設計陳舊，建設標準偏低。目前, 全國大、中城市普遍存在排水管網陳舊，設計標準偏低，排水能力較弱的問題。

9、長春市排水管渠的8.2%（約2 8 0公里）均為“日偽”時期建造的，遠遠超 出了設計使用年限。此外，老舊的排水管渠大部分都是借鑒“前蘇聯(lián)老大哥”的相關標準建設的，排水設計重現(xiàn)期多為1-2年，建設標準偏低，不能滿足當 前城市建設快速發(fā)展的需要和全球氣候變暖引起的極端天氣變化的需求。雨污合流問題是排水系統(tǒng)普遍存在的難題， 也是國內大中城市存在的共性問題。 雨污 合流增加了雨季排水負擔，加大了內澇發(fā)生的可能性。雨污合流不僅造成了水資 源的浪費，也導致了城市污水量增加，管線雨水收納和排放能力降低，增加了內 澇發(fā)生的可能性。據統(tǒng)計，目前，長春市排水管渠總長度為3 4 0 8公里，其中合流管渠12 3 1

10、公里，占比約為3 6.1%,并且9 8%的合流管渠都集中在老城區(qū)，發(fā)生內澇的風險較大。4城市防澇管理系統(tǒng)規(guī)劃設計存在問題。缺少雨水調節(jié)設施的建設和規(guī) 劃，城市內澇的調控能力不高。雨水調節(jié)泵站在城市內澇防治中起著重要的作用， 但目前很多城市在這方面的規(guī)劃建設卻普遍欠缺。 比如長春市排水泵站共有24 座，其中雨水提升泵站只有11座，合流泵站僅1座，還沒有規(guī)劃設計實際意義 上的雨水調節(jié)池，在雨水蓄存、調節(jié)能力方面比較薄弱。缺乏對排水系統(tǒng)維護 的設計。既存在排水系統(tǒng)使用時各種垃圾進入雨水管道降低管道排水能力的問 題，也存在排水系統(tǒng)被損壞，管網連接混亂，雨污水管混接，雨水管道設施被截斷等極易造成排水不暢

11、的問題。二、完善城市內澇災害風險防范體系的對策根據影響城市內澇災害風險發(fā)生的因素以及當今城市發(fā)展的現(xiàn)狀，筆者認為，應在完善城市總體規(guī)劃設計的前提下構建城市內澇災害風險防治體系，以更好地應對城市內澇風險。（一）樹立防范災害風險的意識新世紀以來，城市規(guī)劃的理念也在發(fā)生新的變化。在經濟發(fā)展的同時，可持 續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展、安全發(fā)展已成為城市發(fā)展的主旋律?？梢哉f，城市規(guī)劃設計 理念的變革是解決城市內澇風險的前提。1增強主動預防災害風險意識。風險是一種與預期目標發(fā)生偏離或差異的可能性及不確定性，這種偏離程度被用作衡量風險大小和程度的指標。3風險的控制和緩解是風險防治的核心內容，避免風險生成災害是風險防治的

12、最高目標。這就要求在城市規(guī)劃設計中要樹立“超前防治”的理念，做到主動預防。然 而，在應急管理中，風險是相對于“突發(fā)事件”而言的， 它是突發(fā)事件發(fā)生之前 孕育的一種狀態(tài)。一般來說，人們在專注于某項事情時往往會忽略風險，即使意 識到風險也寧可相信它不會發(fā)生， 后果不嚴重，這就是僥幸心理。由于對事件發(fā) 生的可能性懷有僥幸，對事件發(fā)生的后果懷有僥幸，因而往往會使風險演變成災 害甚至災難。有些城市從地理環(huán)境上看不屬于內澇易發(fā)的城市，從歷史空間考量 也不屬于內澇災害?，F(xiàn)的地區(qū)，尤其是近年來主汛期降雨量與常年相較變化不 大，極端天氣出現(xiàn)得不多，極易形成內澇災害不典型的印象， 造成不會發(fā)生內澇 災害的假象，由

13、此導致的直接后果就是思想麻痹， 忽視對風險預防。對災害的重 視不夠是災害防治中最大的問題，最有效的改進方式就是提早做好前期防災的準 備，充分認識安全在城市發(fā)展中的重要作用， 進一步增強風險意識，樹立主動防 災的理念。2將防災理念納入到城市總體規(guī)劃之中。目前，我國城市規(guī)劃主要是從城市 居民的生產生活及經濟發(fā)展的需要提出布局方案， 很少從主動防災的角度考慮城 市防澇的要求。因為在一般人看來，城市災害事件只是小概率事件，城市防災規(guī) 劃也不能為城市本身帶來直接的經濟效益。 但隨著城市內澇的多發(fā)與頻發(fā)，人們 越來越認識到城市內澇的發(fā)生與城市建設規(guī)劃缺乏防災減災的規(guī)劃設計密切相 關。防治城市內澇災害，僅從

14、排水及技術方法上著手不能從根本上解決問題，還應從城市最初的建設規(guī)劃與布局入手，做到防災規(guī)劃與城市規(guī)劃同步，從城市整 體空間布局結構到規(guī)劃的具體落實均應主動考慮城市的防澇要求。（二）借鑒國外先進的管理經驗西方發(fā)達國家在治理城市內澇災害的過程中積累了大量的經驗，其先進的規(guī) 劃設計治理理念及治理技術值得我們借鑒。如德國致力于“城市基礎設施建 設”，美國的“雨水利用控制系統(tǒng)”，日本的“地下蓄水池”，波蘭的“雨水花 園”，“下凹式綠地”等都為城市防治內澇災害提供了很好的借鑒。1有計劃地進行城市基本設施改造，促進城市標準化發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)化的快 速推進，城市建設“標準化”的議題亦越發(fā)緊迫。 當然，“標準化”

15、是關乎城市 建設多維度的趨于科學化的合理預期。諸如標準社區(qū)、標準綠地、標準鐵路、標 準機場、標準公寓、標準市政、標準街道等等，而且每一個維度都有其具體的可 參照的描述。從城市現(xiàn)狀出發(fā)，在預防城市積水問題上應在標準市政、標準綠地、 標準街道等方面進行規(guī)劃設計。首先，對于新建、改建工程，以重現(xiàn)期為五年一 遇標準進行排水管渠的規(guī)劃設計，逐步提升城市排水管渠建設標準，增強城市排 水系統(tǒng)的排放能力；其次，增設雨水收水口或改造雨水連接管等， 以加快路面積 水收納和排放速度，緩解城市內澇壓力；再次，結合道路大中修、地下管網改造 等工程，有計劃地進行雨污分流改造設計；第四，緩解地面硬化率。通過保護綠 地與濕地

16、，建造公園，開鑿人工湖、排水溝渠設計規(guī)劃等緩解地面硬化造成的排 水壓力?；A設施標準提升并不是城市標準化的全部， 從基礎設計規(guī)劃入手，逐 步在更高層面達到城市標準化建設要求。2規(guī)劃控制城市建設空間，合理利用雨水資源，促進城市生態(tài)化發(fā)展。城市 生態(tài)化就是有效利用環(huán)境資源進行城市設計，建立高效、和諧、健康、可持續(xù)發(fā) 展的人類聚居環(huán)境。據有關部門估算，全國20%的城市雨水利用率即可增加4 0億m3的可用水，相當于全國城市10%的年總用水量。4雨水蓄存不僅能延緩徑流形成，緩解城市排水管網壓力，還有利于增加城市水資源量。從全國 范圍來看，大部分城市水資源相對貧乏，時空分布極不均勻，降水及徑流的年內 分配

17、大多集中在6-9月。而雨水調節(jié)池的缺乏，雨水資源沒有得到有效利用, 也是大部分城市的常態(tài)。結合發(fā)達國家先進的雨水管理經驗， 我國應該在完善城 市排水系統(tǒng)的同時充分考慮到雨水資源的潛在價值：一方面，設計開發(fā)地下空間， 建造地下蓄水系統(tǒng)；另一方面，通過增加綠地面積，減輕雨水排放壓力。西方國 家普遍推行的“綠色屋頂”一一鋪設在建筑屋頂上的植物層，通過植物土壤的 滯留和過濾作用，既減緩了流徑屋頂?shù)挠晁魉?，也過濾了雨水中的金屬物質， 是城市生態(tài)化的很好舉措。如長春市園林部門在公路綠化帶及一些公共綠地上鋪 設透水磚（可作為臨時停車場）的做法值得推廣，其不但增加了雨水吸收率，而 且提高了有限城市空間的利用

18、率。3.規(guī)劃設計城市內澇災害防治信息平臺，推進城市智能化發(fā)展。當前，智慧 城市的建設為城市內澇災害風險防治提供了便利條件，而城市內澇災害風險防治 信息平臺建設也將在一定程度上促進城市智能化的進程。首先，規(guī)劃設計監(jiān)測預警信息化平臺。在排水口及排水管網安裝水壓、流速傳感器及在下凹式橋洞安裝 水位傳感器等智能化識別系統(tǒng)，可以為主管部門提供實時的排水信息及水位信 息，為內澇災害預防及應急救援響應等提供可靠的信息保證。其次，規(guī)劃設計災害信息共享平臺。城市內澇災害的防治不是單一部門可以應對的， 日常的建設與 維護就涉及建管中心、維管中心、規(guī)劃局、水利局、公用局等多個部門的配合。 在災害發(fā)生后，更需要氣象、

19、公安、衛(wèi)生、民政、消防等部門的相互協(xié)調和配合。 因此，建立信息共享平臺可以使各部門在第一時間獲取災情信息、 資源分配信息， 通過手機短信、廣播、電視、電子廣告屏、“智慧交通”平臺等使公眾在第一時 間獲知道路交通情況以及學校、小區(qū)等區(qū)域的受災情況，以盡快采取措施或及時 避讓危險，避免生命財產受到損失。災害信息共享平臺可以解決現(xiàn)實中部門脫離、 組織協(xié)調不力等問題，提高應急快速反應能力，減輕政府救援工作壓力（三）構建以科學規(guī)劃為設計基礎，以科學管理為重點，以法律制度為保障的城市災害風險防范體系科學的規(guī)劃設計應是與城市發(fā)展目標相吻合，符合城市發(fā)展規(guī)律，且與城市 經濟、社會、環(huán)境相協(xié)調的，也應是以公眾的

20、需要為出發(fā)點和歸宿的，更應是依 法進行建設和管理，科學、規(guī)范、長期、穩(wěn)定的規(guī)劃設計。1提高城市規(guī)劃設計的科學性。從我國防范城市內澇的現(xiàn)實需要出發(fā)，城市 規(guī)劃需要著重強調的是：首先，城市規(guī)劃必須具有前瞻性，立足長遠，能夠超前 引導城市建設；其次，城市規(guī)劃必須堅持“以人為本”的理念， 充分尊重城市建 設過程中的主體一一“人”的因素，充分認識到城市建設的出發(fā)點和歸宿都是 生活在城市中的人；再次，城市規(guī)劃設計既要依靠專家的力量， 還要有公眾的參 與，使規(guī)劃更好地體現(xiàn)其延續(xù)性與動態(tài)性； 第四，規(guī)劃的編制內容與方法要充分 體現(xiàn)可實施性及可操作性，關注總體規(guī)劃與各專項規(guī)劃之間的銜接與協(xié)調， 強化 戰(zhàn)略性研究

21、。只有這樣，才能切實提高城市規(guī)劃設計的科學性， 使其成為為防范 內澇災害的前提和保證。2在科學規(guī)劃指導下加強科學管理。城市的全面發(fā)展除了要有科學規(guī)劃之外，還必須依靠科學管理?？茖W管理應當在治理思維的前提下整合治理力量，首先要充分整合社會力量，發(fā)揮社會組織的作用。在社會建設過程中，社會組織一 直是政府得力的合作伙伴。國內外大量的實踐已經證明，在突發(fā)災害應對中，社 會組織發(fā)揮了不可替代的作用，尤其是當城市內澇風險具有經常性，防治城市內 澇風險成為常態(tài)時，政府就不適宜獨自承擔防災的責任， 而應借助社會組織的協(xié) 助功能，彌補政府在人員、機構及資源占有方面的不足。目前，社會組織無論在 數(shù)量上還是在作用發(fā)

22、揮上仍有較大的發(fā)展空間，尤其在防治城市內澇災害的過程中，應著力發(fā)揮其行動迅速、動員廣泛、服務專業(yè)、個性化強的優(yōu)勢，協(xié)助政府 部門做好志愿者招募、公眾抗災技能培訓、心理疏導、疏散受困群眾等防災、救 災工作。其次要引導公眾參與防范內澇災害。公眾是城市內澇災害重要的承災體， 在城市內澇災害防治過程中卻處于被動地位。 為此，應破除來自于以下四個方面 的參與阻礙：一是公眾缺乏主動的參與意識， 認為防災減災是政府的職責，與己 無關；二是缺乏有效的參與渠道，象征性的參與降低了公眾的參與熱情； 三是公 眾話語權被忽視，一些公眾希望保留的、有利于防災的綠地空間等逐漸在城市建 設中消失；四是信息不對稱，公眾不了解

23、城市內澇災害信息以及風險區(qū)域。5 “治理”思維強調多元主體的話語權均等及利益協(xié)調，為公眾平等參與社會 監(jiān)督及主動參加防災減災提供了保證。在城市建設中，凡是涉及到經濟利益與公 共利益相違背的事項都必須經過公眾決策程序，沒有得到大多數(shù)人贊成的決議不 能通過。這樣可以最大限度地保障公眾的監(jiān)督權與話語權， 避免類似“蓄水池及 排水溝渠被人為填埋，用于開發(fā)項目”等問題的發(fā)生。長春市規(guī)劃局建立了“公 示制度”和“公眾參與制度”，對涉及市民切身利益的建設項目在審批前進行公 示，使意見和矛盾暴露在行政許可之前，有效地防止了矛盾的激化。6此外，運用多種手段，激勵公眾“主動防水”，為減輕城市排水設施壓力及環(huán)境壓力發(fā) 揮更大的作用。比如通過補貼、稅收抵免等措施鼓