1、監(jiān)管監(jiān)察制度創(chuàng)新研究報告華北科技學(xué)院2013年4月7日目 錄1 引言11.1 研究背景11.2 研究目標11.3 研究容11.4 研究方法12 國外安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度的現(xiàn)狀32.1 美全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度的現(xiàn)狀32.1.1 美國的安全生產(chǎn)法律體系32.1.2 OSHA的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體系及其特點42.1.3 美國煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察現(xiàn)狀72.2 日本安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度現(xiàn)狀82.2.1 日本安全生產(chǎn)法律體系92.2.2 日本的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察機制92.2.3 安全生產(chǎn)信息管理系統(tǒng)122.3 歐盟安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度現(xiàn)狀122.3.1 德全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度現(xiàn)狀132.3.2 英全生產(chǎn)監(jiān)督監(jiān)察制

2、度現(xiàn)狀152.3.3 法全生產(chǎn)監(jiān)督監(jiān)察制度現(xiàn)狀162.4 國外安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度之經(jīng)驗借鑒172.4.1 獨立、統(tǒng)一、專業(yè)的綜合監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)172.4.2 從強制性監(jiān)管轉(zhuǎn)向激勵性監(jiān)管172.4.3 相對完善的安全生產(chǎn)法律體系182.4.4 嚴格的行政執(zhí)法力度和職業(yè)化的監(jiān)察人員182.4.5 安全生產(chǎn)信息管理系統(tǒng)的建立192.4.6 強有力的安全生產(chǎn)技術(shù)支撐機構(gòu)192.4.7 有效的教育培訓(xùn)管理體系202.5 本章小結(jié)203 我全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體制機制沿革及特點223.1 1949-1978年：勞保（安監(jiān)）體制的萌芽與發(fā)展223.1.1 1949-1957年：勞保（安監(jiān)）體系初步創(chuàng)建223.1.

3、2 1958-1977年：勞保（安監(jiān)）體系破壞與重建233.2 1978-2000年：安監(jiān)體制在反復(fù)調(diào)整中逐步明確243.2.1 1978-1997年：安監(jiān)體制逐步調(diào)整，國家監(jiān)察職能凸顯253.2.2 1998-2000年：安監(jiān)與生產(chǎn)分立，安監(jiān)體制進一步明晰253.3 2001年至現(xiàn)在：安監(jiān)體系獨立并逐步科學(xué)化規(guī)化，安全生產(chǎn)持續(xù)好轉(zhuǎn)273.3.1 2001-2004年：機構(gòu)獨設(shè)，“大法”出臺，確定三大階段目標283.3.2 2005-2008年：機構(gòu)升格，刮起“安監(jiān)風(fēng)暴”，力促安全發(fā)展293.3.3 2008年至現(xiàn)在：機制日益科學(xué)化規(guī)化，安全生產(chǎn)持續(xù)好轉(zhuǎn)323.4 本章小結(jié)344 我全監(jiān)管監(jiān)察

4、制度現(xiàn)狀364.1 研究方法364.1.1 文獻分析法364.1.2 現(xiàn)場座談法364.1.3問卷調(diào)查法374.2 研究設(shè)計374.2.1關(guān)于座談法的研究設(shè)計374.2.2 關(guān)于問卷調(diào)查法的研究設(shè)計374.3 問卷調(diào)查與回收384.3.1 調(diào)查的方法384.3.2樣本對象的選定384.3.3調(diào)查樣本基本情況384.4 安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體系建設(shè)現(xiàn)狀394.4.1安全監(jiān)管監(jiān)察體系日趨健全404.4.2安全監(jiān)管監(jiān)察法律制度和政策體系不斷完善414.4.3安全監(jiān)管監(jiān)察手段日益豐富424.4.4安全監(jiān)管監(jiān)察工作思路持續(xù)創(chuàng)新434.4.5安全生產(chǎn)的六大體系基本形成444.5 我國監(jiān)管監(jiān)察制度建設(shè)情況存在問

5、題454.5.1煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)需進一步明確454.5.2監(jiān)管職能定位和權(quán)責(zé)劃分不夠清晰464.5.3安全監(jiān)管監(jiān)察人員責(zé)權(quán)利不對稱464.5.4法規(guī)制度需進一步完善規(guī)474.5.5安全監(jiān)管隊伍素質(zhì)提升缺乏有效手段474.5.6中介機構(gòu)欠缺規(guī)474.5 本章小結(jié)485 我全生產(chǎn)監(jiān)察監(jiān)管制度創(chuàng)新建議495.1我全生產(chǎn)監(jiān)察監(jiān)管制度創(chuàng)新的基本原則495.1.1 基本理念方面：堅持科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展原則495.1.2 體制機制方面：堅持改革創(chuàng)新、有序推進原則495.1.3 工作容方面：堅持依法監(jiān)管、權(quán)責(zé)明確原則505.2我全生產(chǎn)監(jiān)察監(jiān)管制度創(chuàng)新的具體容505.2.1 建立獨立、統(tǒng)一的國家安全生產(chǎn)監(jiān)管

6、監(jiān)察機構(gòu)505.2.2 完善我國的安全生產(chǎn)法律體系515.2.3 建立專業(yè)性強的監(jiān)察員制度525.2.4 形成實時的安全生產(chǎn)信息管理系統(tǒng)525.2.5 健全安全生產(chǎn)技術(shù)支撐機構(gòu)535.2.6 培育有效的安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)管理體系545.2.7 增加監(jiān)管手段，強調(diào)事后賠償545.3 本章小結(jié)556 結(jié)語56附件57附件1 58附件263附件365附件486一、調(diào)研容86二、調(diào)研形式及調(diào)研分組86三、省調(diào)研情況86四、市調(diào)研情況89五、省調(diào)研情況94六、省調(diào)研情況96七、省調(diào)研報告97八、省調(diào)研報告98九、省調(diào)研報告99十、省調(diào)研報告1011 引言1.1 研究背景安監(jiān)總廳字（2012）11號文要求：

7、進一步加強制度創(chuàng)新，特別是圍繞目前高危行業(yè)和社會公共安全基礎(chǔ)仍然薄弱、非法生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)行為屢禁不止、違規(guī)違章和安全生產(chǎn)隱患嚴重等突出矛盾問題，以及經(jīng)濟增長和發(fā)展方式相對粗放、高危行業(yè)產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)不合理、安全生產(chǎn)領(lǐng)域官商勾結(jié)和腐敗現(xiàn)象頻發(fā)等當前影響制約安全發(fā)展的各種深層次矛盾和問題，探索采取更加行之有效的辦法措施。1.2 研究目標（1）監(jiān)管監(jiān)察制度創(chuàng)新研究報告；（2）草擬國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局關(guān)于進一步加強制度創(chuàng)新的若干意見文件。1.3 研究容（1）監(jiān)管監(jiān)察制度建設(shè)綜述，說明機構(gòu)成立以來制度建設(shè)的沿革、發(fā)展和取得的成效；（2）圍繞當前全全生產(chǎn)存在的突出矛盾問題和深層次矛盾問題，分析安全監(jiān)管監(jiān)察

8、所面臨的形勢，指出要解決的問題；（3）從行政文化、組織架構(gòu)、工作容及方法等方面，提出制度創(chuàng)新建議。1.4 研究方法采用文獻研究（資料查詢）、實地調(diào)研（座談和訪談）、問卷調(diào)查等方法，對監(jiān)管監(jiān)察制度創(chuàng)新進行研究。（1）實地調(diào)研（座談和訪談）和問卷調(diào)查同時展開，分四個層次。第1層次：安監(jiān)總局具體單位5-8個：總局辦公廳、政法司、各監(jiān)管司、煤監(jiān)局辦公室、煤監(jiān)局監(jiān)察司。調(diào)研容：出臺和制定的相關(guān)監(jiān)管監(jiān)察制度，以及制度執(zhí)行績效統(tǒng)計分析情況。第2層次：省安監(jiān)、煤監(jiān)局調(diào)研單位10個（按照東中西、好中差、北與南原則）：省安監(jiān)局、煤監(jiān)，省安監(jiān)局，省安監(jiān)、煤監(jiān)局，省安監(jiān)、煤監(jiān)局，市安監(jiān)局，省安監(jiān)、煤監(jiān)局，市安監(jiān)局，市

9、安監(jiān)局，省安監(jiān)、煤監(jiān)局，省安監(jiān)局，省安監(jiān)、煤監(jiān)局。調(diào)研容：國家安全監(jiān)察制度執(zhí)行情況，包括優(yōu)缺點、不足和建議，以及地方自身的監(jiān)管監(jiān)察政策制定及其推行情況。第3層次：地市級、縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)單位（與抽查的省份同一）：抽查單位，地市級10個、縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)若干個：省綏芬河市安監(jiān)局、省市安監(jiān)局、省市安監(jiān)局、省市安監(jiān)局、市房山區(qū)安監(jiān)局、省市安監(jiān)局、市靜安區(qū)安監(jiān)局、市安監(jiān)局、省市安監(jiān)局、省市安監(jiān)局。調(diào)研容：國家安全監(jiān)察制度執(zhí)行情況，包括優(yōu)缺點、不足和建議，以及地方自身的監(jiān)管監(jiān)察政策制定及其推行情況。第4層次：企業(yè)層面（按照行業(yè)、大中小型、國有民營分類原則；最好與調(diào)研的省份同一）：抽查單位：國企5個（大型央企2個、中型國

10、企5個），民營企業(yè)3個。調(diào)研容：國家安全監(jiān)察制度執(zhí)行情況，包括優(yōu)缺點、不足和建議。（2）技術(shù)路線圖實驗或評估辨識制度創(chuàng)新問題所在建立監(jiān)管監(jiān)察制度架構(gòu)行政管理診斷行政文化診斷實地調(diào)研專家咨詢文獻研究論證實證再論證制度創(chuàng)新方案設(shè)計制度創(chuàng)新方案優(yōu)化診斷標準差距分析圖1 技術(shù)路線圖2 國外安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度的現(xiàn)狀2.1 美全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度的現(xiàn)狀美國現(xiàn)行最重要的職業(yè)安全與健康法主要有兩個：一是經(jīng)尼克松總統(tǒng)簽署發(fā)布的職業(yè)安全與健康法（1970年）；二是1977年制定，經(jīng)卡特總統(tǒng)簽署發(fā)布的礦山安全與健康法。除此以外，在其前后還制定了與其相關(guān)的其他法規(guī)。美國的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度也都體現(xiàn)在這些法律法規(guī)中。

11、美國的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察主要是由職業(yè)安全與健康監(jiān)察局（Occupational Safety and Health Administration，OSHA）負責(zé)，其隸屬于美國勞工部。美國勞工部擔(dān)任著全美1億5千萬工人的職業(yè)安全與健康保障執(zhí)法監(jiān)察工作。另外，美國的煤炭行業(yè)也有著自己的安全保障體系，并設(shè)有相應(yīng)的安全生產(chǎn)監(jiān)督監(jiān)察機構(gòu)。2.1.1 美國的安全生產(chǎn)法律體系（1）聯(lián)邦煤礦健康與安全法。1969年經(jīng)國會辯論通過，總統(tǒng)尼克松簽署，1970年3月1日起實施。一般稱之為煤礦法，它比以前任何一部聯(lián)邦采礦法規(guī)更全面、更嚴格，適用于包括露天煤礦和地下煤礦在的所有煤礦。該法規(guī)定：每年要對每座露天礦監(jiān)察兩次，

12、對地下煤礦監(jiān)察四次，這些規(guī)定極增強了聯(lián)邦政府在煤礦的執(zhí)法權(quán)威。煤礦法還要求對所有違規(guī)行為處以罰款，并建立了對故意行為的刑事處罰條例。煤礦安全標準更嚴格，健康標準被建立。煤礦法包括了進一步開發(fā)必須遵循的健康和安全標準的特別程序，對因吸人煤塵而引起的塵肺病，導(dǎo)致完全或永久性傷殘礦工給予補償。（2）聯(lián)邦職業(yè)安全與健康法。聯(lián)邦職業(yè)安全與健康法于1970年制定，1971年4月28日生效，是美國職業(yè)安全與健康領(lǐng)域第一個在聯(lián)邦全面施行的法律，共有34節(jié)，其目的是為通過授權(quán)貫徹執(zhí)行在該法規(guī)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的各項標準；幫助和鼓勵各州做出努力，保證安全與健康的勞動條件；為職業(yè)安全與健康領(lǐng)域提供科學(xué)研究、信息資料和教

13、育訓(xùn)練；保障所有勞動者的安全和健康，保護人力資源。（3）聯(lián)邦礦山安全與健康法。1977年10月，美國國會通過聯(lián)邦礦山安全與健康，11月9日經(jīng)卡特總統(tǒng)簽署，于1978年3月9日開始生效，一般簡稱礦山法。該法系依據(jù)對原聯(lián)邦金屬和非金屬法安全法（1966年）和聯(lián)邦煤礦安全與健康法（1969年）作出重大修改后，合并而成的。為保證礦山法準確、嚴格實施，由該法授權(quán)并經(jīng)國會批準成立了一個新的礦山安與健康法強制執(zhí)行機構(gòu)礦山安全與健康監(jiān)察局（MSHA）隸屬于勞工部。為解決礦山法執(zhí)行過程中可能發(fā)生的一些爭議，同時建立了一個獨立的執(zhí)法機構(gòu)聯(lián)邦安全與健康復(fù)審委員會，對礦山安全與健康局的主要強制執(zhí)法行動進行司法復(fù)審。（

14、4）職業(yè)安全與健康法規(guī)標準。依據(jù)職業(yè)安全與健康法（1970年），職業(yè)安全與健康監(jiān)察局制定、頒布了一系列的職業(yè)安全與健康法規(guī)、標準，被收集到聯(lián)邦法典（第29卷）中的職業(yè)安全與健康法規(guī)標準中。該法規(guī)標準明確了各行業(yè)、部門的職業(yè)安全與健康監(jiān)督管理標準和操作規(guī)定，是聯(lián)邦職業(yè)安全與健康監(jiān)察局監(jiān)察員依法進行監(jiān)察的工作指南。其主要容包括職業(yè)安全與健康標準、關(guān)于職業(yè)安全與健康監(jiān)察局使用雇員醫(yī)療記錄權(quán)的法規(guī)、關(guān)于聯(lián)邦服務(wù)合同職業(yè)安全與健康標準、建筑業(yè)職業(yè)安全與健康法規(guī)、道德標準與雇員復(fù)審委員會的執(zhí)法則等。（5）礦山安全與健康法規(guī)標準。為保證在礦山法的強制實施過程中具有可操作性科學(xué)性，礦山法頒布后，礦山安全與健康

15、監(jiān)察局制定并頒布了一整套詳細、具體的業(yè)安全與健康法規(guī)，收編在聯(lián)邦法典（共50卷）第30卷中的礦產(chǎn)資源卷。礦產(chǎn)資源卷每年由礦山安全與健康監(jiān)察局修訂出版1次，它是聯(lián)邦礦山安全與健康監(jiān)察局對礦山進行職業(yè)與健康執(zhí)法工作中具有指南性作用的重要法規(guī)，礦產(chǎn)資源卷主要包括教育與培訓(xùn)、礦山事故、傷害、職業(yè)病、金屬和非金屬礦安全標準、煤礦安全與健康標準、違反礦山法的民事處罰標準、典型違規(guī)情況等容。（6）職業(yè)安全與健康工作手冊。職業(yè)安全與健康工作手冊是1983年修訂和頒布的。這是美國勞工部為加強職業(yè)安全與健康法的國家監(jiān)察工作而制定的。工作手冊共分6章78條，從各級安全與健康監(jiān)察官員的一般職責(zé)到各種監(jiān)察程序，以及違章

16、類型及鑒定標準、限期整改和措施、緊急狀態(tài)的處置、處罰形式、起訴和抗訴的程序等均有詳細規(guī)定。2.1.2 OSHA的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體系及其特點美國設(shè)立權(quán)威高效的政府機構(gòu)，直接監(jiān)督管理職業(yè)安全與健康執(zhí)法工作，形如金字塔式的監(jiān)督管理模式。美國勞工部作為全面負責(zé)整個國家職業(yè)安全與健康監(jiān)察工作的政府部門。依據(jù)1970職業(yè)安全與健康法和1977年礦山安全與健康法分別組建了職業(yè)安全與健康監(jiān)察局（OSHA）和礦山安全與健康監(jiān)察局。OSHA負責(zé)全國性綜合的職業(yè)安全與健康監(jiān)察事務(wù)，礦山安全與健康局專門負責(zé)全國礦山企業(yè)的安全與健康監(jiān)察事務(wù)。同時鼓勵各州制訂適合本州特點的，業(yè)安全監(jiān)察計劃，并具體負責(zé)本州的職業(yè)安全與健

17、康監(jiān)察工作。為此美國有27個州建了職業(yè)安全監(jiān)察機構(gòu)，處理本州的職業(yè)安全與健康監(jiān)察事務(wù)。OSHA局長由負責(zé)職業(yè)安全與健康業(yè)務(wù)的勞工部助理部長兼任，負責(zé)勞工部部長報告強制執(zhí)行職業(yè)安全與健康法（1970年）的情況。OSHA總部設(shè)在華盛頓D.C下設(shè)置有10個地區(qū)職業(yè)安全與健康監(jiān)察辦事處和85個轄區(qū)辦事處，中，26個州或地區(qū)建立了自行實行職業(yè)安全與健康法的機構(gòu)與計劃。（一）OSHA的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體系概述美國勞工部一項非常重要的工作就是對全國各種企業(yè)進行安全評估，以保證企業(yè)時刻處于安全生產(chǎn)的環(huán)境中。而美國勞工部的各項安全評估工作主要是由OSHA來完成的。除此以外，美國的工業(yè)衛(wèi)生法律也要通過OSHA進行

18、安全評估。OSHA的使命就是“盡最大可能保障全美境的男女工人都在安全和衛(wèi)生的工作條件下工作”。OSHA制定安全標準，然后針對工作場所檢查這些標準是否被遵守，如果沒有遵守，則進行處罰。美國一半的州政府有自己的OSHA機構(gòu)，它的標準要高于國家OSHA的最低標準，其它沒有OSHA機構(gòu)的州由聯(lián)邦政府管轄。OSHA的主要職能是監(jiān)督，總部在全國設(shè)有120間辦公室，2200個監(jiān)督員。每年要進行9萬個檢查活動，2003年年度財政預(yù)算資金40億美元。目前OSHA 正在完善其功能，但由于OSHA人員短缺，只能做一些重要的檢查。OSHA的主要職能有：制定和強制執(zhí)行職業(yè)安全與健康法律、法規(guī)和相關(guān)政策；監(jiān)督、檢查職業(yè)安

19、全與健康法律、法規(guī)的實施情況；監(jiān)督州職業(yè)安全與健康項目的執(zhí)行情況；負責(zé)全國24個州的職業(yè)安全與健康監(jiān)察工作，具體工作包括：要求雇主保存與工作有關(guān)的事故、傷病記錄，就雇員對工作場所、工作環(huán)境等方面存在問題的投訴進行調(diào)查，對發(fā)生在工作場所的事故進行調(diào)查處理，監(jiān)督檢查工作場所、工作環(huán)境方面存在危及人身安全與健康方面存在的問題；編制聯(lián)邦職業(yè)安全與健康活動年度報告，起草與頒布職業(yè)安全與健康工作指南；組織與實施職業(yè)安全與健康技術(shù)培訓(xùn)、教育、宣傳、推廣活動等。OSHA的主要監(jiān)察行業(yè)包括：工業(yè)生產(chǎn)，汽車修理與表面整修，商業(yè)潛水作業(yè)，一般的建筑施工，干洗業(yè)，谷物加工，危險性廢料的處理，醫(yī)療設(shè)備，實驗室，伐木搬運

20、業(yè)，海事，食品包裝，家庭護理，油井氣井鉆探與服務(wù)，家禽加工，輸配電工程建設(shè)，紙漿，造紙與紙品加工，半導(dǎo)體，造船業(yè)與船舶修理，紡織工業(yè)。按照美國職業(yè)安全和健康法，OSHA通過其技術(shù)人員對工作地點進行突襲檢查來執(zhí)行或?qū)嵤┮?guī)則和管制措施。一家企業(yè)會受到檢查，往往是由于以下原因：第一，其是OSHA的目標檢查企業(yè)。因為OSHA沒有足夠的人力去檢查全美上百萬的工作場所，所以它設(shè)立自己優(yōu)先檢查的企業(yè)。一般來說，目標檢查集中于更具危險性的職業(yè)，如木材業(yè)、肉類包裝等等。第二，OSHA對事故例行調(diào)查。第三，如果OSHA 接到了不安全工作條件的投訴，也會例行對企業(yè)檢查。第四，OSHA對先前的違反條例事件進行跟蹤調(diào)查

21、，看是否得以糾正。OSHA檢查通常開始于隨機漫步，也就是說，檢查員與工廠的代表在工廠里四處巡視（在有工會的企業(yè)里，還有工會代表陪同），觀察整體工作條件并且對潛在的危險進行拍照。檢查員然后翻閱工廠的健康和事故記錄，并且針對這些記錄與管理層開會討論發(fā)現(xiàn)的情況和潛在現(xiàn)象。OSHA檢查員不會對企業(yè)主直接實施罰款。在檢查結(jié)束后，檢查員會向本地區(qū)的OSHA檢查官提交其檢查報告，由地區(qū)檢查官來決定罰款。任何雇主如若對罰款金額或者法庭禁令不服的話，可以向職業(yè)安全與衛(wèi)生復(fù)議委員會申請復(fù)議。OSHA認為，最重要的是企業(yè)要制定詳細的標準來規(guī)自己，近10年20年企業(yè)已認識到“安全生產(chǎn)”可以產(chǎn)生“雙贏”的效果，而預(yù)防有

22、著最基本的作用，其中重要的是提高企業(yè)人員的安全意識，降低死傷率。OSHA的法律、標準要經(jīng)過經(jīng)濟師評估，以確定是否符合實際情況，經(jīng)過評估發(fā)現(xiàn)，預(yù)防資金要比事后的賠償資金投人少得多。那么，為什么一個企業(yè)不去做評估呢？原因是企業(yè)無法評估出損失的大小。在這種情況下，如果企業(yè)想做預(yù)評，OSHA會盡量幫助的。例如，企業(yè)一旦通過自愿保護計劃（見下文），三年不再被檢查（除有死亡事故）。但是，由于VPP（自愿保護計劃，The Voluntary Protection Programs）是給大企業(yè)的，OSHA也有適合小企業(yè)的計劃，這些小計劃幫助小企業(yè)、小公司改進了生產(chǎn)環(huán)境，降低了保險公司對其的保險率，很受小企業(yè)的

23、歡迎。因此，隨著安全生產(chǎn)監(jiān)督監(jiān)察實踐的發(fā)展，OSHA由原來的強制性管制轉(zhuǎn)變?yōu)榧钚怨苤?，強調(diào)被管制者的自愿參與、自愿遵守以及充分利用社會各種資源，通過各種合作計劃來達成其監(jiān)管目標。（1）聯(lián)盟計劃（ Alliance Program）。聯(lián)盟計劃使組織承諾與OSHA一道預(yù)防工作場所雇員的受傷、疾病、死亡，以確保工人的安全和健康。能夠與OSHA結(jié)成聯(lián)盟的包括雇主、工會、商業(yè)和職業(yè)集團以及教育機構(gòu)。當然，這些不同的集團參與聯(lián)盟也可以得到益處。例如可以跟OSHA建立信任合作的關(guān)系、與其他致力于工作地安全的組織建立網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、獲得資源。（2）現(xiàn)場咨詢（Consultation Program）。由OSHA

24、資助免費提供，主要針對小企業(yè)，雇主可以通過這種服務(wù)發(fā)現(xiàn)工作地的潛在危險, 改善其職業(yè)安全和衛(wèi)生的管理系統(tǒng)，甚至得以免除一年的OSHA 例行檢查。（3）OSHA安全和衛(wèi)生績效認可計劃（OSHAs Safety and Health Achievement Recognition Program，SHARP）。安全和衛(wèi)生績效認可計劃認證那些在安全和衛(wèi)生管理方面具有代表性成績的小機構(gòu)的雇主。進入SHARP計劃的小企業(yè)在同行中會被當作典。當接受了SHARP認證后，小企業(yè)在認證合格的期間將會被免除一年的OSHA定期檢查。（4）戰(zhàn)略伙伴關(guān)系（OSHAs Strategic Partnership Prog

25、ram）。OSHA的戰(zhàn)略伙伴計劃與傳統(tǒng)的執(zhí)法方法不同，它依靠合作協(xié)議來實施。OSHA、雇主、雇員一道努力發(fā)現(xiàn)安全和衛(wèi)生難題, 起草簽署合作協(xié)議。協(xié)議可以是國家性的、區(qū)域性的或地方性的。合作方明確個人責(zé)任、制定戰(zhàn)略、建立目標和績效評價方法以考察結(jié)果。合作伙伴計劃有獨到之處，因為每個合作伙伴致力于影響多個工作場所和雇主，這與咨詢計劃和自愿保護計劃不同, 他們都是針對一個工作場所的計劃。（5）自愿保護計劃（The Voluntary Protect ion Programs，VPP）。在VPP里，資方、勞方和OSHA 在已經(jīng)執(zhí)行的綜合性的安全和衛(wèi)生管理系統(tǒng)里建立合作關(guān)系。獲得批準進入VPP 是OSH

26、A對取得典性職業(yè)安全和衛(wèi)生的雇主和雇員的杰出成就的官方認可。從實踐方面來看，VPP為安全和衛(wèi)生管理系統(tǒng)設(shè)立績效為基礎(chǔ)的標準，讓有關(guān)的工作場所來遵守，然后評估申請者對這些標準的遵守情況。OSHA的核查包括應(yīng)用檢查及OSHA安全和衛(wèi)生專家小組對工作場所作的另外，根據(jù)職業(yè)安全和健康法規(guī)定，如果各州自己的安全計劃至少與聯(lián)邦的同樣有效時，州可以選擇性地執(zhí)行該法案。但是想要執(zhí)行自己計劃的州必須要得到OSHA的批準。美國現(xiàn)有26個州具有OSHA批準的自己的獨立職業(yè)安全和衛(wèi)生計劃。州檢查機構(gòu)的檢查數(shù)量要明顯少于聯(lián)邦的數(shù)量。由此看出OSHA在全國圍從上到下對生產(chǎn)過程和各項活動中安全的控制和預(yù)防是非常高的。（二）

27、OSHA的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體系的特點（1）相對完善的法律體系美國通過全國和州一級構(gòu)筑的安全防體系來指導(dǎo)職業(yè)安全和衛(wèi)生工作，全國性的法律規(guī)定了總的思想和原則以及詳細的技術(shù)規(guī)。地方的州擁有自己的專門的法令、機構(gòu)或人員，在地方層次上保障工人安全。這種扁平化的組織，效率比較高，減少了上級與下級之間的信息溝通方面的困難，減少了信息不對稱和信息傳遞過程中的扭曲和衰減?？梢猿浞掷梅稚⒃诟鱾€州級政府的監(jiān)管信息，讓地方政府充分發(fā)揮其積極性、主動性和創(chuàng)造性來最大限度地促進每一個工人的職業(yè)安全。美國OSHA法案設(shè)計的比較細致，操作性比較強。例如檢查員在對企業(yè)進行檢查時，通常發(fā)現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象可以分為5類，即輕微違規(guī)、

28、非嚴重違規(guī)、嚴重違規(guī)事件、故意或?qū)掖芜`規(guī)、對雇員臨時造成危險等，針對不同的情況，可以采取不同的糾正措施。主要的是通過罰款額的大小實施懲罰。當然，檢查員還要一個很有分量的執(zhí)法工具就是申請法庭禁令，這是一個非常嚴厲的有效的解決途徑，雖然這種申請法庭禁令的方法也備受爭議。美國OSHA法案賦予聯(lián)邦官員一定的自由裁量權(quán)，以應(yīng)付法律尚未明確說明的工人可能遇到的安全風(fēng)險，而且這也體現(xiàn)了通過行政手段糾正違規(guī)行為與法庭訴訟的不同。（2）權(quán)力分散與制衡美國的職業(yè)安全和衛(wèi)生體系中，有一個重要的機構(gòu)，就是職業(yè)安全和衛(wèi)生復(fù)議委員會，當企業(yè)對OSHA的裁決不服時，可以向該委員會提出復(fù)議。這對于OSHA來說是個權(quán)力制衡，利

29、于法令執(zhí)行中的公平，也有利于減少被監(jiān)管者與監(jiān)管者的對立行為。此外，OSHA的標準、執(zhí)法還經(jīng)常受到來自法庭、國會、總統(tǒng)的挑戰(zhàn)和制衡，如法律要求OSHA訂立的標準一般要經(jīng)過聽證會、總統(tǒng)可能要求針對OSHA 制定的法規(guī)對經(jīng)濟社會造成影響進行分析等。（3）多樣化的安全計劃OSHA并不依賴單一的方法實現(xiàn)其安全使命和目標，而是充分發(fā)揮雇主和雇員的積極性，采取多種手段激勵他們積極參與OSHA 的安全計劃，逐漸形成了網(wǎng)狀的監(jiān)管體系。作為政府的代理機構(gòu)，OSHA要想順利地、高效地完成其目標，必須要和企業(yè)、官員及州勞動部門協(xié)調(diào)好關(guān)系，也就是說這是一種多人博弈關(guān)系，博弈結(jié)果如何，有賴于每個局中人之間的互動和交流，因

30、為這樣可以有效地減少非合作均衡的出現(xiàn)，使得博弈的均衡向著好的方向發(fā)展。（4）政府管制和民事訴訟的聯(lián)合使用在OSHA成立之前，美國在州的層次上運用工人賠償法來保護職業(yè)安全。OSHA之后，工人賠償制度也并沒有廢止。實際上，政府管制是主動性的、預(yù)防性的；而事后對工人的賠償是法律上的民事訴訟，二者各有優(yōu)缺點。政府管制可以做到預(yù)防為主，減少事故的概率；事后對工人的賠償系統(tǒng)，可以從法律上保障工人應(yīng)得到一定的賠償，保護工人利益，這對企業(yè)來說，也是一種制約。因為企業(yè)要考慮到事故發(fā)生后企業(yè)的賠償、訴訟的機會成本以及訴訟成本，這些都會逼迫企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中考慮到工人的安全問題，這種來自訴訟和賠償?shù)耐{，可以起到震懾

31、的作用，具有政府管制所沒有的一些優(yōu)點。2.1.3 美國煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察現(xiàn)狀美國煤礦工業(yè)發(fā)展初期也經(jīng)歷過安全狀況惡化、死亡事故頻發(fā)的狀況，20世紀30年代，美國煤礦年平均死亡2 000人，最嚴重的是1907年，共計死亡3242人。為改善現(xiàn)狀，美國于1952年頒布了聯(lián)邦煤礦安全法，并于1966年將其擴大到露天礦和小煤礦。1968年美國弗吉尼亞州法明頓發(fā)生瓦斯爆炸死亡78人后，美國聯(lián)邦政府制訂了新的聯(lián)邦煤礦安全法并于1969年12月31日由總統(tǒng)簽署命令頒布實施。這是美國煤礦工業(yè)史的一件大事，至此以后，美國煤礦安全生產(chǎn)狀況大為改善，死亡人數(shù)已由60年代末的300人左右降至80年代的133人，百萬噸

32、死亡率也相應(yīng)由60年代的0. 77降至80年代的0. 17，80年代后美國對煤礦安全考核采用了20萬工時死亡率，據(jù)美礦山安全與健康監(jiān)察局統(tǒng)計，1980年美國20萬工時死亡率為0. 06，1989年為0. 05，90年代傷亡人數(shù)繼續(xù)下降，明顯好于林木采伐、鋼鐵冶煉等行業(yè)，已成為最安全的行業(yè)。美國的煤炭行業(yè)有著嚴密的安全技術(shù)保障體系，設(shè)有礦山安全與健康監(jiān)察局，其下設(shè)技術(shù)保障司，任務(wù)是提供技術(shù)支持，幫助礦山安全與健康監(jiān)察局、采礦工業(yè)部門解決安全和健康技術(shù)問題，為現(xiàn)場調(diào)查提供支持和指導(dǎo)，免費礦用設(shè)備、材料安全認證，同時擁有緊急情況處理能力；設(shè)有國家職業(yè)安全與健康研究院，其制定了全國職業(yè)安全與健康研究計

33、劃（NORA），吸收了500家公司、機構(gòu)、個人提供的資助和委托項目資金；設(shè)有認證中心負責(zé)采礦設(shè)備和材料安全認證工作，認證中心中設(shè)有電氣部、機械部、工程與測試部和質(zhì)量管理部，聯(lián)邦法典對認證標準技術(shù)要求和認證申請程序都做了明確規(guī)定。另外，美國1969年頒布和實施的聯(lián)邦煤礦安全與健康法要求礦主投資購買安全設(shè)備并設(shè)置專職監(jiān)察員。當時全國在購買安全設(shè)備，改善通風(fēng)條件方面花費12億元，為煤礦安全生產(chǎn)奠定基礎(chǔ)。此外還為礦山安全與健康監(jiān)察局撥款，用于煤礦發(fā)展非金屬安全與健康工作。2.2 日本安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度現(xiàn)狀日本的安全生產(chǎn)工作在世界上處于較高的水平。20世紀50年代后，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，工業(yè)化水平提高，日

34、本的安全生產(chǎn)問題突顯。1961年，日本工傷事故死亡人數(shù)達到了歷史最高的6712人。為加強安全生產(chǎn)和減少傷亡事故，日本政府制定了勞動安全衛(wèi)生法、礦山安全法等一系列法律法規(guī)，建立健全了安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察機制，形成了安全生產(chǎn)信息、管理系統(tǒng)，實施了安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察計劃，加強了監(jiān)察員隊伍建設(shè)。由于法律完善、機制健全措施得當，日本生產(chǎn)安全事故起數(shù)基本得到有效控制，工傷死亡人數(shù)逐年下降。2006年，日本工傷事故死亡人數(shù)下降到1472人，比2005年減少了42人，連續(xù)9年保持在200人以下。日本在安全生產(chǎn)方面實行中央到基層的垂直管理體制，即中央（國家）地方（都道府縣）基層（監(jiān)督署）3級監(jiān)督管理體制。在這種體制下

35、，中央能夠集中力量制定法律政策并對地方監(jiān)管機構(gòu)進行管理和指導(dǎo)；地方監(jiān)管機構(gòu)能夠集中力量制定監(jiān)督指導(dǎo)方針和年度監(jiān)管監(jiān)察計劃，對基層監(jiān)督署進行管理指導(dǎo)，向中央進行匯報；基層監(jiān)督署可以集中力量對所轄企業(yè)進行監(jiān)管指導(dǎo)，向地方監(jiān)管機構(gòu)進行匯報。充分發(fā)揮了中央地方基層三方的優(yōu)勢，使三方在各司其職的同時又保持了良好的溝通和協(xié)作關(guān)系，促進了日本安全生產(chǎn)狀況的好轉(zhuǎn)。2.2.1 日本安全生產(chǎn)法律體系1947年日本成立勞動省后，頒布了勞動基準法。勞動基準法是日本最高級別的安全生產(chǎn)立法，依據(jù)該法又先后制定頒布了勞動安全健康法（1972年）和勞動安全衛(wèi)生規(guī)則，從而進一步增強了可操作性和時效性。勞動基準法的第五章為“安全

36、與健康”，共有14條，主要包括防止傷亡事故、安全裝置、性能檢查、禁止制造有害物、安全健康與教育和健康等容。勞動安全健康法共有12章122條，是日本安全生產(chǎn)管理的主要法律，主要包括：總則、工業(yè)事故預(yù)防、安全衛(wèi)生管理的組織與職責(zé)、工傷與職業(yè)病預(yù)防措施、機械安全管理、有害物質(zhì)安全衛(wèi)生管理、工人上崗要求及管理辦法、保持和促進勞動衛(wèi)生管理辦法、創(chuàng)造舒適工作環(huán)境的要求、許可證的管理、安全衛(wèi)生促進計劃、勞動安全咨詢和勞動衛(wèi)生咨詢的管理、監(jiān)察等。同時，在勞動安全健康法頒布后的30多年，根據(jù)日本安全生產(chǎn)形勢不斷發(fā)展需要，已進行了20余次修改、完善。勞動安全衛(wèi)生規(guī)則共有總條款、安全標準、衛(wèi)生標準、特殊管理辦法等4

37、個部分，涉及了與工人安全健康有關(guān)的所有方面，以保護工人安全健康為主線，囊括了從標準、法規(guī)制定，安全生產(chǎn)監(jiān)督、檢驗, 到工傷保險與補償?shù)?，是安全生產(chǎn)管理者的工作指南。除了以上三部主要的法律法規(guī)外，日本還頒布了工傷事故預(yù)防法、有毒有害物質(zhì)控制法、化學(xué)物質(zhì)控制法、爆炸物品控制法、作業(yè)環(huán)境測量法、廢棄物法、環(huán)境基本法、高壓氣體控制法等涉及安全生產(chǎn)方面的法律法規(guī)。因此，經(jīng)過不斷發(fā)展，日本已建立起健全的安全生產(chǎn)法律體系。2.2.2 日本的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察機制（一）安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)及其職責(zé)日本勞動基準法明確了厚生勞動省負責(zé)一切與工人安全健康有關(guān)的事務(wù)，包括制定標準、管理規(guī)章、行政監(jiān)察、工傷保險和中介機構(gòu)

38、的管理等。自1947年勞動省成立以來，機構(gòu)名稱雖有所變化，但安全衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)一直延續(xù)下來，并且相當穩(wěn)定。2001年1月，日本厚生省和勞動省合并成立了新的厚生勞動省，把安全生產(chǎn)與職業(yè)病防治結(jié)合起來，以強化對安全和健康的雙重監(jiān)管。厚生勞動省下設(shè)1個局，加上秘書處、政策計劃與評估中心、社會保險機構(gòu)及中央勞動審議委員會共15個部門。厚生勞動省勞動基準局具體負責(zé)勞動安全衛(wèi)生事務(wù)，在47個都道府縣設(shè)立了都道府縣勞動局勞動基準部，基層監(jiān)管機構(gòu)則是設(shè)立在各廠區(qū)的343個勞動基準監(jiān)督署，是厚生勞動省的派出機構(gòu)，接受厚生勞動省的指揮和領(lǐng)導(dǎo)。（1）中央監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)的職責(zé)中央監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)能夠集中力量制定法律、政策并對

39、地方監(jiān)管機構(gòu)進行管理與指導(dǎo)，對法律法規(guī)及政策進行宣傳貫徹。此外，還可以隨時獲取全國的實施情況信息，據(jù)此加強有關(guān)政策措施，并與全國性的企業(yè)團體和工會進行協(xié)商，委托他們對其會員團體進行指導(dǎo)。厚生勞動省勞動基準局是負責(zé)日本安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察的中央機構(gòu)，負責(zé)政策法規(guī)的制定以及對地方監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督指導(dǎo)。該局目前下設(shè)3個部：監(jiān)督部、安全衛(wèi)生部和工傷賠償部。其職責(zé)包括：制定政策法規(guī)，編制對行業(yè)或企業(yè)的監(jiān)督指導(dǎo)方針；對監(jiān)督指導(dǎo)方針的背景、重點行業(yè)、工種、監(jiān)督指導(dǎo)方法等進行指導(dǎo)；對地方監(jiān)管機構(gòu)是否按照監(jiān)督指導(dǎo)方針結(jié)合地方實際情況開展監(jiān)管工作進行監(jiān)督指導(dǎo)；對地方監(jiān)管機構(gòu)的業(yè)績、事故統(tǒng)計等報告進行匯總和分析；負責(zé)

40、監(jiān)察員的任免，并安排監(jiān)察員研修、學(xué)習(xí)履行其職責(zé)所必需的理論和實務(wù)。（2）地方監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)的職責(zé)地方監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)能夠集中力量制定監(jiān)督指導(dǎo)方針和年度監(jiān)督計劃，對基層監(jiān)督署進行管理指導(dǎo)，向中央?yún)R報。地方監(jiān)管機構(gòu)結(jié)合當?shù)仄髽I(yè)工種特點，在中央計劃的基礎(chǔ)上制定單獨的地方計劃。地方監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)包括設(shè)在47個都道府縣的勞動局勞動基準部，參照中央機構(gòu)設(shè)置，勞動基準部下設(shè)3個處：監(jiān)督處、安全衛(wèi)生處和工傷賠償處。其職責(zé)包括：編制并確定該地方的監(jiān)督指導(dǎo)方針；對本地的監(jiān)督指導(dǎo)方針進行指導(dǎo)；對基層監(jiān)督署是否按照監(jiān)督指導(dǎo)方針以及年度監(jiān)督計劃開展監(jiān)督指導(dǎo)工作進行監(jiān)督指導(dǎo)；對基層監(jiān)督署的監(jiān)督業(yè)績和事故統(tǒng)計等資料，進行匯總和分析

41、，并向中央報告。（3）基層監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)的職責(zé)基層監(jiān)督署可以集中力量對所轄企業(yè)進行監(jiān)督指導(dǎo)，向地方監(jiān)管機構(gòu)進行匯報。因此基層監(jiān)督署可以掌握所轄區(qū)域所有企業(yè)情況和事故情況，這樣可以提高監(jiān)察員的能力，同時還可以結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況進行監(jiān)督指導(dǎo)。值得一提的是，日本基層監(jiān)督署對企業(yè)的監(jiān)督指導(dǎo)是根據(jù)其制定的年度監(jiān)督監(jiān)察計劃而開展的，原則上實施監(jiān)督指導(dǎo)時事先不通知企業(yè)。設(shè)置在全國各地的347個勞動基準監(jiān)督署是最基層的監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)，下設(shè)3個科：監(jiān)督科、安全衛(wèi)生科和工傷賠償科，直接對企業(yè)的安全生產(chǎn)進行監(jiān)督和檢查。其職能包括：制定年度監(jiān)督計劃，并就計劃容與地方監(jiān)管機構(gòu)協(xié)商；按照年度監(jiān)督計劃對企業(yè)進行監(jiān)督指導(dǎo)；向地方

42、監(jiān)管機構(gòu)匯報對企業(yè)實施監(jiān)督的情況。（二）勞動安全監(jiān)察員制度1947年，日本頒布了勞動基準法，成立了勞動基準監(jiān)管機關(guān)作為中央直屬機構(gòu)，負責(zé)勞動基準法實施效果的監(jiān)管。日本勞動基準法規(guī)定厚生勞動省勞動基準局、都道府縣勞動局勞動基準部和勞動基準監(jiān)督署設(shè)勞動基準監(jiān)察員。其中由厚生勞動省勞動基準局局長、都道府縣勞動局局長及勞動基準監(jiān)督署署長擔(dān)任勞動基準監(jiān)察負責(zé)人。日本于1972年所制定的勞動安全健康法中，規(guī)定了“勞動基準監(jiān)察員負責(zé)本法律實施的相關(guān)事務(wù)”。該法還規(guī)定，在需要專業(yè)知識的勞動安全衛(wèi)生領(lǐng)域設(shè)立安全專員及勞動衛(wèi)生專員，對企業(yè)、工人及其他相關(guān)人員進行必要的指導(dǎo)和提出建議。這些人員統(tǒng)稱為勞動安全監(jiān)察員。

43、目前，日本全國共有勞動安全監(jiān)察員3466名（其中厚生省勞動基準局37名，勞動局勞動基準部789名，勞動基準監(jiān)督署2640名），監(jiān)管圍涉及570萬家企業(yè)的540萬工人。勞動安全監(jiān)察員監(jiān)察容主要包括：企業(yè)安全健康管理體制、保護工人安全健康的措施、機械設(shè)備安全及有害物質(zhì)處理、對工人就業(yè)的指導(dǎo)措施、健康管理、安全健康改進計劃。勞動安全監(jiān)察員主要由兩部分人員組成：（1）具有司法警察權(quán)限的監(jiān)察人員。必要時他們可進入企業(yè)，檢查企業(yè)執(zhí)行勞動安全健康法規(guī)情況，發(fā)現(xiàn)有關(guān)不安全或事故隱患等情況時進行調(diào)查，查閱有關(guān)材料，甚至命令停工檢查，情節(jié)嚴重者有權(quán)對該企業(yè)提出上訴。（2）技術(shù)人員。 主要進行必要的技術(shù)方面檢查，對

44、一些不安全因素或事故隱患提出具體的整改意見或建議。勞動安全監(jiān)察員根據(jù)擬定的監(jiān)察計劃及企業(yè)呈報的各種計劃和報告等對企業(yè)進行現(xiàn)場監(jiān)察指導(dǎo)。對于者和屢犯者，監(jiān)察員有權(quán)行使司法警察的權(quán)力，將其送交檢察院予以司法處罰。但在此過程中，監(jiān)察員僅有司法警察的權(quán)限，無權(quán)確定和收受罰款。監(jiān)察員在對企業(yè)進行監(jiān)察之后，要立即向所屬的負責(zé)人報告監(jiān)察情況，負責(zé)人結(jié)合以往的監(jiān)察結(jié)果綜合考慮容，決定處理意見，包括再次監(jiān)察或司法處分等。面對優(yōu)先追求經(jīng)濟利益的企業(yè)主，監(jiān)察員必須要求其改善作業(yè)現(xiàn)場，把保護勞動者的安全健康放在第一位。為此，必須從法律上賦予監(jiān)察員高度的司法權(quán)力等權(quán)限。由于日本監(jiān)察員需要對企業(yè)進行監(jiān)督監(jiān)察和指導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)其

45、生產(chǎn)工藝中存在的危險性和有害性，并對其改善方法進行指導(dǎo)。當企業(yè)存在狀況時，還需要依據(jù)法律進行處理。因此，日本的勞動安全監(jiān)察員不僅需要具備有關(guān)現(xiàn)場的作業(yè)原材料等的安全衛(wèi)生知識，還需具備相應(yīng)的法律知識。另外，監(jiān)察員在進入企業(yè)現(xiàn)場，發(fā)出停產(chǎn)指令時，需要嚴格依據(jù)法律行使其司法權(quán)限。所以，監(jiān)察員必須在具有保護勞動者生命安全的強烈使命感的同時，還保持獨立于企業(yè)的公平性。為確保監(jiān)察員具備專業(yè)性、公平性，在錄用監(jiān)察員時，需要從知識、經(jīng)驗等方面實施嚴格、獨立的錄用考試，保證選拔優(yōu)秀的監(jiān)察員。在日本，年滿2229周歲的人員才有資格報考監(jiān)察員?？荚嚪譃楸O(jiān)察員A（文科）、B（理科）兩種。為適應(yīng)企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的不斷提高，

46、以及企業(yè)生產(chǎn)工藝、作業(yè)方法、原材料的不斷變化，必須采取有關(guān)保障措施，確保監(jiān)察員在錄用后還能接受定期的培訓(xùn)，使其一直能夠了解現(xiàn)場的狀況并對企業(yè)進行有效的監(jiān)督監(jiān)察和指導(dǎo)。（三）安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察計劃勞動大臣每5年制定一次防止勞動事故五年計劃，計劃中規(guī)定了事故預(yù)防的重點對策和降低傷亡事故的目標。1958年開始實施第一個五年計劃，2008年又制定了第1個勞動事故防止五年計劃（2008-2012）。各都道府縣勞動基準局在此基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的方針計劃，基層監(jiān)督署也制定了工作計訓(xùn)。每年年初，中央監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)將制定行政管理方針及監(jiān)督監(jiān)察通告，各地方監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)根據(jù)本地區(qū)實際情況制定年度監(jiān)督監(jiān)察通知，各基層監(jiān)督署

47、制定具體的年度監(jiān)督監(jiān)察計劃。制定監(jiān)督計劃時，一般需要參考以往的工傷事故狀況、傷亡事故信息、健康檢查狀況、監(jiān)督指導(dǎo)（）狀況、監(jiān)管區(qū)域的經(jīng)濟指標和職工訪談情況等基礎(chǔ)資料。監(jiān)察員根據(jù)監(jiān)督計劃對企業(yè)進行現(xiàn)場監(jiān)督指導(dǎo)。監(jiān)督指導(dǎo)包括：定期監(jiān)督、再監(jiān)督、事故發(fā)生時的監(jiān)督、申訴監(jiān)督、事故調(diào)查和司法處理等。中央監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)根據(jù)各方面的資料，確定監(jiān)管的重點行業(yè)、工種和作業(yè)場所?；鶎影凑沾_定的這些行業(yè)、工種、作業(yè)場所和地方的指導(dǎo)方針，制定年度監(jiān)督監(jiān)察計劃，選擇企業(yè)。適時通過郵寄的方式向企業(yè)發(fā)送調(diào)查問卷，把那些沒有回信的企業(yè)、回信但容可疑的企業(yè)以及安全生產(chǎn)方面存在問題的企業(yè)作為選擇對象。利用信息系統(tǒng)里面記錄的企業(yè)信息

48、，將以往監(jiān)督過的企業(yè)分為3個級別，從問題最多的第一級的企業(yè)中選擇監(jiān)督對象。針對選定的企業(yè)，依據(jù)當年的監(jiān)督情況進行分級：第1級，“目標達成基準”未達標的工廠企業(yè)；第2級，達到“目標達成基準”，但未達到第3級水平的工廠企業(yè)；第3級達到“目標達成基準”，而且已確立安全管理體制、制定和貫徹作業(yè)標準和實施作業(yè)前檢查等工作。2.2.3 安全生產(chǎn)信息管理系統(tǒng)日本的安全監(jiān)管監(jiān)察機制，特別是制定監(jiān)管監(jiān)察計劃，開展有計劃的監(jiān)督指導(dǎo)，需要大量詳細的企業(yè)安全與健康信息作為支撐。為此，日本建立了相應(yīng)的信息系統(tǒng)，對企業(yè)信息等驚醒在線匯總分析，并將其應(yīng)用于政策制定、現(xiàn)場監(jiān)督指導(dǎo)，有利于高效地開展行政工作。日本的多數(shù)省廳為實

49、現(xiàn)各自的行政目的，均設(shè)立了部信息管理系統(tǒng)，厚生勞動省也管理運營著多個系統(tǒng)。日本安全生產(chǎn)信息管理系統(tǒng)由就業(yè)信息、勞動事故信息、特種設(shè)備信息、監(jiān)督監(jiān)察信息、許可證管理信息和塵肺管理信息等6方面構(gòu)成。各級監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)可以通過該系統(tǒng)有效地開展工作。中央監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)可以利用這些信息作為制定行政管理方針和監(jiān)督指導(dǎo)方針的基礎(chǔ)資料：作為制定政策計劃的基礎(chǔ)資料；作為制定法律的基礎(chǔ)資料；公布各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)。地方監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)可以利用這些信息作為制定監(jiān)督指導(dǎo)計劃的基礎(chǔ)資料；基層監(jiān)督管理的基礎(chǔ)資料?；鶎颖O(jiān)督署可以利用這些信息作為年度監(jiān)督監(jiān)察計劃的基礎(chǔ)資料；對企業(yè)進行監(jiān)督監(jiān)察時的基礎(chǔ)資料。另外，還可以利用該信息管理系統(tǒng)建立

50、其他工作系統(tǒng)，如監(jiān)督指導(dǎo)計劃制定支持系統(tǒng)、工傷保險業(yè)務(wù)支持系統(tǒng)、通知、事務(wù)聯(lián)絡(luò)信息管理系統(tǒng)和電子申請系統(tǒng)等。除了建立供各級政府職員使用的信息系統(tǒng)外，日本厚生勞動省于2000年設(shè)立了安全衛(wèi)生信息中心，委托中央災(zāi)害防止協(xié)會負責(zé)運營。任何企業(yè)的負責(zé)人及雇員都可以通過互聯(lián)網(wǎng)訪問安全衛(wèi)生信息中心的網(wǎng)頁，了解日本安全衛(wèi)生的相關(guān)法令與通知、災(zāi)害事例、生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計、調(diào)查研究報告、化學(xué)物質(zhì)的相關(guān)信息、創(chuàng)建舒適的工作環(huán)境、增進健康與安全衛(wèi)生管理體系的相關(guān)信息。2.3 歐盟安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度現(xiàn)狀歐盟有不少發(fā)達國家的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度的成功經(jīng)驗，值得我們加以學(xué)習(xí)和借鑒，以下通過分析德國、英國、法國這幾個有代表

51、性國家的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度的現(xiàn)狀，將得以了解歐盟安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度的概況。2.3.1 德全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度現(xiàn)狀（一）德全生產(chǎn)法律體系德國是歐盟成員國之一，因此，德國的國家立法受到歐盟的影響。德國的安全生產(chǎn)立法也不例外。歐盟于1987年7月1日生效了歐洲統(tǒng)一文件。其中“關(guān)于勞動崗位上的安全、衛(wèi)生和健康的社會項目”規(guī)定了雇員安全生產(chǎn)和健康保護的最低準則，旨在調(diào)整生產(chǎn)勞動時的安全和健康保護。并頒布了歐盟89/391/歐共體改善雇員勞動保護的執(zhí)行措施框架指令。這些都影響到德全生產(chǎn)立法，并須通過德全生產(chǎn)立法予以貫徹實施。德國的安全生產(chǎn)法律體系采取“雙軌制”。一是國家（聯(lián)邦政府）頒布的法律和條例，屬于

52、國家規(guī)定行為，由國家立法。它包括勞動保護法、勞動安全法、企業(yè)安全規(guī)定、化學(xué)物品法、儀器和產(chǎn)品安全法、青少年勞動保護法等一系列法律法規(guī)。二是行業(yè)工傷事故保險聯(lián)合會頒布的規(guī)定與規(guī)則，屬于行業(yè)自治行為，由行業(yè)自治立法。其最主要的行業(yè)法規(guī)是以事故防規(guī)定為核心規(guī)定的工傷事故保險聯(lián)合會守則等。行業(yè)工傷事故保險聯(lián)合會頒布的工傷事故保險聯(lián)合會守則是國家法律法規(guī)與企業(yè)之間的橋梁，它與國家頒布的勞動安全法律法規(guī)具有相同的約束作用，兩者在司法實踐中，同樣形成了“目標統(tǒng)一，有機聯(lián)接，相互補充”的協(xié)調(diào)關(guān)系。由此可見，德國“雙軌制”的安全生產(chǎn)法律體系與德國“兩元化”的安全生產(chǎn)管理體制相互對應(yīng)、相互支持和相互作用，構(gòu)成了德

53、國的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理模式和機制。此外，德國的刑法、民事法、社會法法典、違章條例和勞動法等也有相關(guān)的條款規(guī)定了安全生產(chǎn)和勞動保護方面的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任。（二）德國的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體系德國的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體制采取的是“兩元化”的監(jiān)管監(jiān)察體制。一是國家勞動保護機關(guān)開展的國家性質(zhì)的勞動保護工作和勞動監(jiān)察，由國家、各聯(lián)邦州和州各部委、行業(yè)監(jiān)管局負責(zé)。二是法定事故保險機構(gòu)開展的勞動保護活動和監(jiān)察，由行業(yè)工傷事故保險聯(lián)合會及事故保險公司組織。兩者除了都具有制定勞動安全標準，開展咨詢與預(yù)防，實施監(jiān)督與監(jiān)控，進行事故調(diào)查等職責(zé)外，前者的工作重點在于制定并執(zhí)行國家勞動保護法律和聯(lián)邦州勞動保護法規(guī)及制度，對

54、企業(yè)的勞動保護實施監(jiān)控和引導(dǎo)，向社會提供技術(shù)性的公共保護等。后者的活動重點在于制定行業(yè)安全和健康保護的規(guī)定與規(guī)則，結(jié)合國家勞動保護法律法規(guī)來貫徹行業(yè)事故保險機構(gòu)的規(guī)定，為企業(yè)提供預(yù)防事故與職業(yè)危害的專業(yè)咨詢和事故救助，對企業(yè)負責(zé)人員進行培訓(xùn)和再教育，并為企業(yè)職工提供康復(fù)、治療和退休保障等。兩者在“兩元化”的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制中形成了“目標統(tǒng)一，共同合作，相互補充，經(jīng)驗交流”的協(xié)調(diào)關(guān)系。由此可見，德國“兩元化”安全生產(chǎn)管理系統(tǒng)中的組織密切配合共同執(zhí)行其勞動保護的職責(zé)。德國聯(lián)邦經(jīng)濟勞動部是全國職業(yè)安全健康監(jiān)管監(jiān)察（德國稱勞動保護）工作的主管部門， 勞動保護工作由該部下設(shè)的勞動保護局具體負責(zé)。德國

55、政府主管部門十分注重強化勞動保護監(jiān)察、指導(dǎo)和服務(wù)的作用。聯(lián)邦及各州的勞動保護局3項主要工作職責(zé)是：（1）重點監(jiān)督檢查勞動保護規(guī)定在企業(yè)的執(zhí)行情況；（2）對企業(yè)勞動保護工作提出建議并提供咨詢，幫助企業(yè)改進勞動保護工作；（3）審查和協(xié)助企業(yè)建立完善勞動保護體系。德國勞動保護局十分重視對企業(yè)的勞動保護監(jiān)察工作，如漢堡現(xiàn)有勞動保護監(jiān)察人員120人左右，對近6萬個企業(yè)，按危險程度分3類實施勞動保護監(jiān)察。第一類是高危企業(yè)，約400家，主要集中在化工、冶金以及其它有毒有害企業(yè)，采取“檢查表”的形式，要求至少13天檢查一次；第二類是中度危險企業(yè)，約111萬家，主要采取使用簡易“檢查表”進行抽查，較為簡便實用；

56、第三類是發(fā)生事故概率較少的企業(yè)，如金融、保險等企業(yè)，僅對傷亡事故進行調(diào)查和處理。實行分類監(jiān)督檢查，突出了監(jiān)察重點，提高了監(jiān)察效率。在德全生產(chǎn)“兩元化”監(jiān)管體制中，其法定事故保險機構(gòu)，即“行業(yè)工傷事故保險聯(lián)合會”的地位和作用非常重要。行業(yè)工傷事故保險聯(lián)合會不是聯(lián)邦政府和州政府的組成部分，也不屬于任何政府部門， 但它具有法定的勞動保護監(jiān)督管理的性質(zhì)，屬于不以盈利為目的的自主管理的公法實體。國家法律和州法規(guī)都賦予它在勞動保護監(jiān)管中的職責(zé)、義務(wù)與權(quán)力，并在政府的監(jiān)督下依法強制企業(yè)繳納工傷保險和采取安全防措施，對企業(yè)行為實施經(jīng)濟處罰。從工傷保險的強制實施上來看，行業(yè)工傷事故保險聯(lián)合會與企業(yè)之間不是契約關(guān)

57、系，它相對企業(yè)而言具有官方機構(gòu)的某些職能。從資金運行的自我管理上，行業(yè)工傷事故保險聯(lián)合會同政府沒有任何關(guān)系，它相對國家而言是自治機構(gòu)。因此可稱其為半官方的自治機構(gòu)。德國法律意在賦予行業(yè)工傷事故保險聯(lián)合會極大的自主權(quán)，其目的就是要充分發(fā)揮它在行業(yè)監(jiān)督管理的作用，讓其“使用所有適用手段防止事故和職業(yè)病的發(fā)生”。其主要職責(zé)是預(yù)防工傷事故、職業(yè)病和工作帶來的健康危害，調(diào)查事故和危害原因，采取有效的急救措施，以及減輕工傷事故和職業(yè)病所造成的不良后果。（三）德國的企業(yè)部安全保證體系德國企業(yè)的安全生產(chǎn)是企業(yè)組織的組成部分，并與企業(yè)生產(chǎn)機構(gòu)一體化。企業(yè)在組織生產(chǎn)勞動時，首先是考慮提供先進、安全、可靠的技術(shù)措施來保護勞動者的安全與健康；然后要對各崗位的危險性進行安全評價，分析可能產(chǎn)生的事故隱患，并制定和執(zhí)行相應(yīng)的計劃和對策措施加以防。這些任務(wù)由企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人設(shè)立的安全生產(chǎn)機構(gòu)來組織實施。機構(gòu)必須配置有取得國家認可的書的安全工程師和企業(yè)醫(yī)生、專業(yè)安全員等。并且，企業(yè)部還設(shè)有企業(yè)職工委員會和勞動保護委員會來開展相關(guān)的安全生產(chǎn)工作。從企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、安全工程師、企業(yè)醫(yī)生、專業(yè)安全員到全體員工都是安全生產(chǎn)的參與者，他們的職責(zé)和權(quán)力分